我国监察委员会权力配置的功能主义解释

汪厚冬

一、 问题的提出

近年来，在我国国家机构法学研究领域中，有关监察委员会的研究无疑是学术界与实务界关注的热点课题之一。以时间脉络观之，监察委员会相关研究大致可以分为监察法出台之际与监察法出台之后两个阶段。自中共中央办公厅2016年11月印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》到2018年3月20日《中华人民共和国监察法》获表决通过，学术界主要集中关注监察体制改革全程纳入法治轨道(1)参见童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，载《法学》2016年第12期；韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期。与国家监察立法(2)参见陈光中：《关于我国监察体制改革的几点看法》，载《环球法律评论》2017年第2期；魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辨正：属性、职能与职责定位》，载《法学》2017年第3期；马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，载《环球法律评论》2017年第2期。等较为宏观的话题。2018年3月20日《中华人民共和国监察法》出台之后，学术界研究重点主要转向微观层面的解释与适用研究，如监察委员会调查权(3)参见陈瑞华：《论监察委员会的调查权》，载《中国人民大学学报》2018年第4期；左卫民、安琪：《监察委员会调查权：性质、行使与规制的审思》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2018年第1期。、监察机关与其他国家机关的关系(4)参见秦前红：《我国监察机关的宪法定位以国家机关相互间的关系为中心》，载《中外法学》2018年第3期；陈辉：《监察委员会和检察院之间的关系界定与职权衔接》，载《湖南科技大学学报》(社会科学版)2018年第2期；冀睿：《审计权与监察权之关系》，载《法学》2018年第7期。、监察法与刑法(刑事诉讼法)衔接结合问题(5)参见陈伟：《监察法与刑法的衔接协调与规范运行》，载《中外法学》2019年第2期；刘艳红：《职务犯罪案件非法证据的审查与排除——以〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉之衔接为背景》，载《法学评论》2019年第1期。、监察对象范围(6)参见谭宗泽：《论国家监察对象的识别标准》，载《政治与法律》2019年第2期；宗婷婷、王敬波：《国家监察对象的认定标准：核心要素、理论架构与适用场域》，载《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第4期。等议题研究，并取得了较好的效果，为监察法治良性运行提供了相对全面的理论支持和知识储备。与此同时，也有学者不无疑虑地指出，党和国家机构建设作为我国国家治理体系和治理能力现代化理论的重要组成部分，但是“在具体的国家权力分配与国家机构建设上，我们一直缺乏一套判断分配与设置的根本原理和标准”。(7)王旭：《中国国家法学的基本问题意识》，载《中国法律评论》2018年第1期。进而，有学者即认为，现有关于监察法治的研究成果“基本都是应急式反应，直觉和情感多于理论自觉”，(8)王旭：《中国国家法学的死亡与再生》，载“明德公法网”，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=12093，最后访问日期：2019年3月20日。即未能拿出一套较好的原理去解构监察委员会所涉系列问题，很少站在国家治理体系和治理能力现代化的高度，对监察委员会进行国家法教义学分析。

众所周知，现代功能主义的国家权力配置“不仅关注人民自由的保障，同时也重视国家机关的创设和权力(功能)的配置”(9)张翔：《我国国家权力配置原则功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。，于是，在现代国家，一种功能主义的国家权力配置学说开始出现，对传统形式主义的分权理论进行了反思、补充乃至重构，如德国20世纪80年代发展出“功能适当性原理”，(10)张翔：《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》，载《比较法研究》2018年第3期。美国著名学者阿克曼提出权力分立必须具有三个正当性价值：民主、专业能力和保护、增进公民的基本权利。(11)参见[美]布鲁斯·阿克曼：《别了，孟德斯鸠：新分权的理论与实践》，聂鑫译，中国政法大学出版社2016年版，第8页。受此启发，本文将运用国家权力配置的功能主义方法即国家机构教义学原理(国家任务—国家权力—国家机构)，分析新时代我国监察委员会的权力配置，试图为监察法的准确适用与理解给出方案，促进我国监察委员会良性运行，进而有助于推进国家治理体系与治理能力现代化。

二、 国家权力配置的功能适当性原理

功能主义原理在国家权力配置领域集中表现为功能适当性原理，因此，在展开对我国监察委员会权力配置进行功能主义解释之前，我们首先尝试对“功能适当性”原理进行一般性陈述。其实，监察委员会权力配置的功能主义进路，需要重视监察委员会权力行使的正确性与有效性，这与现代国家权力配置的功能适当性所追求的价值目标是高度一致的。在现今德国，功能适当性原理虽受到批评，如“其规范性不足，规范指引意义比较贫乏”，(12)前引⑩，张翔文。但是功能适当性原理很好地修正了传统分权学说，其主要价值目标就是重视现代国家权力行使的“科学性”，这与美国部分学者坚持以功能主义为进路去重新论证国家权力分工的正当性是一致的。(13)关于分权学说的形式主义与功能主义的比较，美国新分权理论与实践，可以参见前引，布鲁斯·阿克曼书。同时，该原则相较于其他学说，适用逻辑链条较为清晰，即“任务—权力—机构”。张翔教授基于功能适当性原理的发生学、学理与规范内涵的深刻阐述强调指出，“功能适当性原理，在关注个人自由保障的同时，同样重视国家权力行使的正确性，主张应将国家职能配置给在组织、结构、程序、人员上具有优势，从而最有可能作出最优决定的机关；同时国家职能的最优化实现同样构成权力配置方案的正当性基础”(14)前引⑩，张翔文。。以此为借鉴，笔者将在本节以国家任务、权力配置与机构设置为主题，对现代国家权力配置中的功能适当性进行一般性的学理阐述，以便为下文的具体分析提供基本框架。

(一) 国家任务确定：准确性

国家共同体的存续为国家设定了一些基本任务，公共安全、共同生活规范、国内秩序和和平、社会公平等。这些任务当然不是封闭的，也会随着时代发展而调整或扩大其内容，因此，准确确定国家任务，是国家共同体权力有效配置的前提。以自由为核心的传统分权学说，其突出优势就是在孟德斯鸠生活的那个时代，较准确地认识到国家任务，即公共安全、国内秩序和和平、公共生活规范等。于是，孟德斯鸠为国家分配了三项任务立法、裁判与行政。立法具有规范指引预测作用，立法有助于实现公共安全、维护国内秩序和和平以及形塑共同体的共同生活规范，让国家共同体摆脱“野蛮”时代进入文明时代。纠纷贯彻于人类社会始终，为此人类发展出了多种化解纠纷的方式，但是有些纠纷解决方式并不能有效塑造人类文明秩序，如野蛮时代的同态复仇表面上可能实现了化解纠纷的功能，但是其带来的负面作用已严重超过其本身的化解纠纷功效。因此，在文明时代的纠纷解决除了法秩序规范之外，国家共同体还需要为文明纠纷解决提供样本，即现代裁判权的产生，不仅可以有效化解纠纷，同时还有助于形塑国内秩序和平。“行政是集体生活的核心”，国家共同体为了公共安全、维护国内秩序和平等需要，必须配备行政管理权。

伴随着经济社会发展，现代国家共同体又面临新的问题，如社会公平、风险预防、美好环境等，国家任务出现了新变化，不仅需要完成公共安全、国内秩序和平、公共生活规范等“夜警察时代”的国家任务，而且还需完成维护社会公平、预防风险等。因此，以自由为核心的传统分权学说无法适应现代社会需求，一种新的“国家图像”就出现了，即以社会法治国与文化国为核心的新国家形象产生，其最为典型的变化就是宪法规范本身的变化，如《联邦德国基本法》第20条第1项的核心规定了联邦德国宪法基本原则，表达了联邦德国作为民主国、社会国及联邦国的国家形象，第20a条关于生命和动物的自然保护的规定，即国家应牢记对子孙后代的责任，通过立法以及符合法律与正义的行政与司法行为，在宪制秩序的框架内保护生命与动物的自然基础。关于文化国，19世纪初，文化与国家首次以文化国的形式在概念上被连接起来，而两种传统形式上的集合也在此时开始分解，文化国获得了标志性的意义，开始于国家法实证主义理念的盛行时期，在这种理念下，国家被赋予了新职责，即多元文化发展目标，1946年制定的巴伐利亚宪法条款中，首次出现了“文化国”的概念，在联邦德国基本法中，虽然没有明确出现“文化国”的概念，但是该概念在相当早的时候已被联邦宪法法院的判决所吸纳。(15)参见BVerfGE 35,79,114；BVerfGE 36,321,331，转引自许育典：《宪法》，台北元照出版有限公司2006年版，第76页。

(二) 国家权力配置：有效性

在准确认识国家任务之后，为了完成这些国家任务，需要国家共同体进行权力科学配置，禁止不适当配置国家权力。在不同时期，国家权力配置所需遵循的原则是不同的，如专制政体与民主共和政体的权力配置就存在着巨大的差异，以君主王权是否受宪法、法律的限制为典型，前者中的王权不受限制，而后者中的宪法与法律则对王权有着绝对限制。究其差异产生的根本原因，在于国家共同体本身追求的价值目标存在差异。在传统权力分立配置中，以自由为核心价值，防止权力滥用为其价值目标，为此，孟德斯鸠在其经典著作中指出：“当立法权和行政权集中于一人之手，或者归属于同一机关，就失却了自由……如何同一个人或者由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便完了。”(16)[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆2005年版，第185-186页。这种权力分立思想对美国建国产生了重要影响，从实践看，美国传统的权力分立制度也最为典型，体现了经典(近代)要义，即立法、行政与司法的地位大致平等；另一方面，相互存在“制约与平衡”。这样的国家权力配置在近代自由法治国时代来说，是较为科学的权力配置，它对于控制专制政府保障人民自由也最有效。

伴随国家任务的变迁，传统最优形式上权力分立式的配置出现了弊端，比如最为人们所诟病的问题就是效率低下。于是，功能主义进路为国家权力的分工作出新的正当性论证，如尼克·巴伯(N.W.Barber)就认为，权力分立的核心不在于自由，而在于效率，其本质在于形式与功能的吻合，在于将职能分配给最适合它的机关。(17)参见[英]N.W.Barber, “Prelude to the Separation of Powers”, Cambridge Law Journal, Vol.60, 2001, p.59.另外，出于现代规制的需求，在美国出现了各类独立规制机构，并配置了规则制定权、个案裁决权、起诉权、监督行政分支权等复合型权力，“它将不同的见解、专业知识和背景汇集起来，来处理法律上棘手、技术上复杂、政治上敏感的诸多问题，以应对复杂的经济和社会事务”。(18)宋华琳：《美国行政法上的独立规制机构》，载《清华法学》2010年第6期。这种各类独立的规制机构虽遭受诸多批评，如在美国宪法和分权的框架下如何理解独立规制机构，但是美国独立规制机构现已成为美国政治生活中不可或缺的一部分，并在具体领域发挥着较优的规制效果。(19)参见前引，宋华琳文。

(三) 国家机构设置：科学化

国家任务的有效完成，除了需要有效配置国家权力，还需要科学设置国家机构，因此，国家机构设置是宪法学的重要内容。国家机构设置是受宪法学基本原则拘束的，“宪法的基本原则如果是制宪者对国家政治社会的基本决定，则以其为基础来说明国家组织法的内容，应当是比较妥当的掌握方式”。(20)李惠宗：《宪法要义》，台北元照出版有限公司2004年版，第390页。具体而言，在我国，国家机构的设置必须以民主集中制为原则，由人民通过选举代表组成人民代表大会，它是国家的权力机关，统一行使国家权力；设置的任何国家机关都由国家权力机关即人民代表大会产生，对它负责，受它监督，各级人民代表大会与其他国家机关之间，不是各自分立、平等分权，相互制衡关系，而是决定与执行、监督与被监督关系。根据法治原则要求，国家机构需要承担依法行使职权，坚持权力分工，严格坚守职权法定，否则就会遭受法律否定性评价，甚至还有国家赔偿制度的适用余地。另外，现代国家普遍面临着租税国危机，官僚体系膨胀趋势，部门本位主义的影响以及利益团体与政党压力等诸多结构性因素，严重影响现代国家机构效能的有效发挥。为了克服这些缺陷，党的十九届三中全会作出《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确指出，深化党和国家机构改革，要遵循坚持优化协同高效的原则，使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。(21)参见《中共中央印发深化党和国家机构改革方案》，载《人民日报》2018年3月22日。这表明我国新时代的国家机构设置坚持优化协同高效原则，“是对长期以来机构编制管理和改革中一贯坚持的‘精简统一效能’原则在新时代新形势下的进一步发展，必将在深化机构改革和推进机构编制法定化进程中起到十分重要的引领作用”。(22)贾兴隆：《从“精简统一效能”到“优化协同高效”——机构编制改革与管理重要原则浅析》，载《行政科学论坛》2018年第12期。

因此，现代国家机构设置的科学化评价应该符合多元标准的评价要求，既需要符合宪法学基本原则要求，又需要符合优化协同高效原则要求，为此，习近平总书记曾也指出，对一国国家制度进行评价主要在于“民主性”和“有效性”两个方面，而“国家决策能否实现科学化”是重要指标。(23)参见习近平：《坚定对中国特色社会主义政治制度的自信》，载《习近平谈治国理政》(第2卷)，外文出版社2017年版，第287页。同时，这也正是宪法工程师彭真同志曾阐述国家机构新规定，“使全体人民能够更好地行使国家权力”“使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业”“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”，(24)彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《人民代表大会制度重要文献选编》(二)，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第568-570页。亦即王旭教授对这三点进行的学理诠释，即民主(法治)制约原理、机构效能原理与制度耦合原理。(25)参见王旭：《国家监察机构设置的宪法学思考》，载《中国政法大学学报》2017年第5期。

三、 监察委员会权力配置规范的功能性解读

根据我国现行宪法第三章第七节监察委员会相关规定和监察法相关规定，现行监察法律规范体系总体上蕴含了功能主义权力配置观，即围绕“任务—权力—机构”维度而展开。

(一) 监察委员会机构任务的准确性

监察法第1条对监察委员会权力配置试图实现的国家任务进行了表述，即“深化国家监察体制改革”“监督所有行使公权力的公职人员”“实现国家监察全覆盖”“深入开展反腐败工作”。深化国家监察体制改革的目的是“加强党对反腐败工作的统一领导，构建集中统一、权威高效的监察体系”。(26)参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第52页。纵观我国反腐败治理探索历程，在我国进行监察体制改革之前，先由纪检监察与行政监察组成的监察体制，之后是1993年中央纪委与监察部开始合署办公，2007年9月作为国家层面预防腐败机构的国家预防腐败局挂牌成立。它们在治理腐败方面均取得了一系列积极成效，但是相关问题也日趋凸显，如国家预防腐败局成立后，“按照反腐败要紧密结合重大改革措施和行政、经济决策的实施来进行要求，纪检监察机关与职能部门的业务工作结合得越来越紧，但职能发散、战线过长等问题日益凸显”，(27)参见石艳红：《“三转”——纪检监察机关合署办公以来的职能之变》，载《中国纪检监察》2018年第6期。这导致了一些地方纪检监察机关总是处于“消防员待命状态”，部分处理地方党委政府交办的重大案件，还有就是处理网络舆情警报出现的焦点问题，这样的反腐体制严重不适合新时代腐败治理的新要求。

中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩地将反腐败斗争形势的判断，从延续了许多年的“依然严峻”改为“依然严峻复杂”，提出了“坚决遏制腐败现象蔓延势头”的目标，(28)参见前引，石艳红文。并不断创新纪检监察工作，虽然取得了良好的效果，但是仍存在纪检监察与行政监察范围较窄、纪法规范存在漏洞等问题。因此，2016年1月召开的十八届中央纪委六次全会中提出，“研究修改《中华人民共和国行政监察法》，建立覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系”。(29)前引，石艳红文。之后，2017年10月29日中共中央办公厅印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，进行了一年多试点工作，取得了良好的腐败治理效果。于是，在全国范围内开展国家监察体制改革，并相继启动宪法修改程序在宪法第三章“国家机构”中增加“监察委员会”作为第七节，并制定监察法。

通过梳理我国纪检监察机关合署办公以来的职能变化，我们可以清楚地发现，“深化国家监察体制改革”与“监督所有行使公权力的公职人员”以及“实现国家监察全覆盖”最终目标就是为了有效治理腐败。如前所述，国家任务并不是固定不变的，伴随着经济社会的发展，国家任务也是不断发生变迁的。在新时期，腐败治理已经成为全球一项共同事业，它不仅有利于建设廉洁公正政府，也有利于社会经济的健康发展。腐败治理俨然已成为现代国家任务的重要组成部分。因此，我国监察委员会的设置完全契合现代腐败治理的新需求。

(二) 监察委员会权力配置的有效性

如前所述，监察委员会权力配置的有效性要点在于禁止不适当配置权力，监察委员会所承担的功能就是有效治理腐败，因此，科学配置适合的权力资源将直接关系监察委员会腐败治理的成效。早在国家监察制度改革之初，关于监察委员会的权力配置就存在争议，如马怀德教授曾经就指出监察委不能有侦查、批捕、公诉等权力。(30)参见王梦遥：《中纪委特邀监察员马怀德：监察委不能有侦查、批捕、公诉等权力》，载“新京报网”，http://www.bjnews.com.cn/news/2016/11/30/425445.html，最后访问日期：2019年5月2日。其实，监察委员会的权力配置除了与国家任务定位准确有关，还与监察委员会的属性认识有关，这是国家监察制度的根本性、关键性问题。根据宪法第三章第七节和监察法，实务部门倾向于把监察委员会定位于政治机关，带有浓厚的党性和政治性的机关，将监察权定位成独立的国家公权力，与行政权和司法权并列。(31)参见贺夏蓉：《准确把握监察机关的政治属性》，载《中国纪检监察报》2018年6月14日。而学术界对国家监察权的属性尚未达成共识，主要有现代公共权力“第四权”(32)参见前引②，魏昌东文。、完全异于其他权力的“监察权”(33)参见《深化监察体制改革，推进试点工作之四：使党的主张成为国家意志》，载《中国纪检监察报》2017年7月17日。、五种权源加总之和的监察权(34)参见吴建雄：《国家监察体制改革的前瞻性思考》，载《中国社会科学报》2017年2月15日。、“准司法性”的监察权(35)朱福惠：《国家监察体制之宪法史观察——兼论监察委员会制度的时代特征》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2017年第3期。等观点。但主流观点倾向于认为监察权是一种“复合性”权力而非“综合性”权力。(36)参见徐汉明：《国家监察权的属性探究》，载《法学评论》2018年第1期。

作为中国特色的监察制度既不是代议制西方相似制度的设计和实践，也不是中国古代监察制度的现代化，而是在人民代表大会制度下，融合中国问题所进行的制度设计，也是党的领导权在国家监察领域的法律表达，是一种富有中国特色的宪制安排。2017年修正后的《中国共产党章程》在总纲中明确指出，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，宪法第5条第1款明确规定，“依法治国，建设社会主义法治国家”，2018年修改后的《中华人民共和国宪法》监察委员会位于第三章国家机构之中。依据这些规范，笔者认为，监察委员会的属性就是处于人大立法监督下独立行使“监察权”，其与人民检察院行使的监督权、人民法院行使的司法权和行政机关行使的行政权是并列的，不能认为监察权具有直接的政治属性，以此规避法治的训诫。为此，对监察委员会进行权力配置有效性考量就务必需要关注“监察权”的特殊性。

监察委员会依据监察法行使“监察职能”。监察法第11条以及其他规定，将监察委员会负责履行的监督、调查、处置的责任、任务以法律的形式进行明确。监督是监察委员会的首要职责，严格监督本身就是反腐败高压态势的组成部分，监察委员会代表党和国家，依照宪法、监察法和其他法律法规，监督所有公职人员行使公权力行为是否正确，确保权力不被滥用、确保权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。(37)参见前引，中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编书，第88-91页。通过行使监督权监察委员会不仅可以有效发现腐败线索，而且可以从根本上预防腐败的发生。调查是监察委员会的一项经常性工作，“是监察委员会开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律尊严的一项重要措施”，“对公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪的调查，突出地体现了监察委员会作为国家反腐败工作机构的定位，体现了监察工作的特色”。(38)前引，中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编书，第91页。有学者即认为，“监察委员会的调查权同时具有党纪调查、政纪调查和刑事调查的性质”。(39)前引③，左卫民、安琪文。依据监察法规定，监察委员会的调查措施包括强制性调查措施如被调查人临时财产处置权、剥夺人身自由措施如留置措施、技术调查措施如通信监控以及非强制性调查措施，(40)参见前引③，陈瑞华文。这些调查措施的运用，可以帮助监察委员会有效治理腐败。处置职责是监察委员会行使监察权的必然结果，否则将根本动摇监察委员会权力配置的有效性，具体包括“作出政务处分”“问责”“移送人民检察院审查、提起公诉”“提出监察建议”等，即监察委员会的处置职责具有较强的实体处分权与程序性权力属性，二者有机结合共同为有效治理腐败提供坚实的制度保障。

另外，如前所述，“不适配的禁止”是功能适当性原理的精髓。(41)参见前引⑨，张翔文。根据监察法治运行实践，在监察委员会的权力配置中争议较多的是监察对象范围与监察委员会采取留置措施，主要分别对应监察法第15条“兜底对象”与监察法第22条留置措施运行实践问题。监察法第15条的“兜底对象”规定在相当程度上体现了功能主义思路，并不违反“不适配的禁止”要求。在笔者看来，“其他依法履行公职的人员”，有两个层次的规范含义：首先，为了避免出现对监察对象列举不全的情况，监察法设置了这个兜底条款，列举最大的问题，就是不能完全，这样就会导致监察规范存在间隙，无法有效发挥监察权的功效；其次，为了避免防止监察对象无限扩大，监察法规定了判断标准，即依法履行公职的人员，“主要是其是否行使公权力，对所涉嫌的职务违法或职务犯罪是否损害了公权力的廉洁性”。(42)前引，中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编书，第114页。这就意味着，只有具备“依法”和“履行公职”两个要件，才能成为监察委员会的监察对象，那些违法履行公职的人员与借“依法履行公职”之名从事私人行为不应成为监察委员会的监察对象，这是基于人大立法监督下的人民检察院监督权与监察委监察权各自分工所决定的，是一个功能适当性标准。此外，该兜底条款，绝不可以成为监察委员会任意行使监察权的依据。

监察法第22条规定的留置措施，“规定本条的主要目的是将留置这一重要的调查措施确立为监察机关在调查过程中可以运用的法定权限，解决长期困扰反腐败的法治难题”。(43)前引，中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编书，第133页。因此，对监察委员会配置留置措施权本身是符合正面功能主义的要求的。至于留置措施实践运行，是否符合“不适配的禁止”是一项需要认真对待的课题。虽然监察法第22条对监察委员会采取留置措施的对象、适用情形等进行规定，但是该规定基本上属于空白授权规范，赋予监察机关宽泛的留置裁量权，这不仅不利于留置措施实效性的取得，而且还会带来监察留置权力滥用的风险。因此，为了有效运用留置措施，我们认为需要以留置裁量治理的系统思维进行解决，包括立法机关立法解释、监察委员会自我规制、司法机关司法监督控制以及社会公众的监督等，只有这样留置措施才不会成为监察委员会任意作为的依据，让留置措施的权力配置符合功能适当性原理。

(三) 监察委员会机构设置的科学性

国家机构设置科学化就是国家机构的设置符合民主制约原理、机构效能原理与制度耦合原理。总体而言，现有的监察委员会规范设置是符合这三个要求的，即“国家监察机构进入宪法必须遵守三条具体指针：国家监察机构首先必须充分接受同级人大的领导和监督，要形成对它的民主制约有效性；其次必须充分尊重其自身权力属性与运行规律，确保它的制度运转有效性；最后必须充分厘清它与相关国家机关的职能边界并形成制度合力，实现制度关联的耦合性”。(44)前引，王旭文。

1. 民主制约原理与监察委员会

民主(法治)制约原理是指国家权力的具体运用必须经人民，即国家权力既可由人民通过直接方式，也可以用间接方式，通过一些具有民主正当性的国家机关来行使；法治国的基本主张，要求国家统治权的行使，必须受到宪法与法律拘束。监察法中对此有体现，如“根据宪法，制定本法”，十三届人大一次会议审议通过的宪法修正案在“国家机构”中专门增加“监察委员会”一节内容，为监察立法、设立国家和地方监察委员会提供宪法保障。监察法第8条与第9条分别对国家监察委员会与地方各级监察委员会的产生(分别由全国人民代表大会与本级人民代表大会产生)、职责、组成、任期和权力机关以及上级监察委员会的关系等进行了规定，均符合民主(法治)制约原理，如国家监察委员会主任与地方各级监察委员会主任都有明确的任期制规定，分别是“全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届”与“每届任期同本级人民代表大会每届任期相同”。关于回避制度，宪法第65条明确规定，全国人民代表大会常务委员会组成人员不能担任监察机关的职务。另外，宪法第62、63、67、101条以及监察法第8条第2款、第9条第2款分别规定了国家权力机关和地方权力机关对于监察委员会的人事决定和监督的权力，这是民主(法治)制约原理在监察法秩序中最集中的体现。此外，宪法第126条与监察法第8、9条等明确规定了国家监察委员会需要对全国人大及其常委会负责，地方各级监察委员会需要对产生它的国家权力机关负责，并接受其监督，这是人大及其常委会对于监察委员会的工作监督的规定，当然这种监督不是个案监督，不能直接插手监察委员会对相关案件的办理。

2. 机构效能原理与监察委员会

机构效能原理主要是为了让所设置的国家机构能够最佳发挥其应有功能，相关国家机构的设置必须尊重该机构设置的目的、任务和权力属性及其运行规律。具体至监察委员会设置，需要尊重监察权力属性和规律，提供监察权力切实有效的运行保障机制。如前所述，设置监察权的最终目的就是有效治理腐败。监察委员会行使的监察权，同人民检察院行使的监督权、人民法院行使的司法权和行政机关行使的行政权是并列的，其“运行规律就在于独立性、专业性和初步判断性”。(45)前引，王旭文。因此，监察委员会需要特别处理好人大、法院和检察院之间的关系。关于处理好监察委员会与人大关系，主要涉及人大的监督方式，监察法第53条规定了人大监督的方式，主要包括“听取和审议监察委员会的专项工作报告、组织执法检查”，“人大代表或者人大常委会组成人员提出询问、质询两种监督方式”等。基于设置监察委员会的目的和任务主要是反腐败治理，其运行具有相应的规律，保障监察委员会依照法律规定独立行使监察权，监察法未要求对同级人大作年度工作报告。同时，基于功能主义的考量，“组织执法检查”必须避免县级以上各级人大及其常委会对各级监察委员会进行个案监督以及插手相关案件的办理。另外，与人大财政监督关系，根据宪法第62、89、99等条规定，全国人大与县级以上地方各级人大审查和批准国家或本行政区域内预算和预算执行情况，国务院执行预算编制和执行国家预算，那么监察委员会的财政预算也是由国务院或地方监察委员会同同级人民政府来编制执行的。但是这极其容易导致监察委员会的财政体制严重依附于行政系统，这样的缺陷早已在人民法院和人民检察院运行实践中体现出来，因此，为了各级监察委员会更好地行使职权，未来可以考虑监察委员会独立预算编制和执行体制。在监察委员会与人民法院的关系中，人民法院行使审判权，审判权的本质就是判断权，监察委员会在行使处置职责中也有判断权，但是这种判断权只是初级判断权，不能代替最终司法判断权，其证明程度要求也应低于司法判断权。至于监察委员会与人民检察院的关系，将在功能主义原理的运用中进行阐述。

3. 制度耦合原理与监察委员会

制度耦合原理主要强调国家机构之间在分工的前提下，为了有效完成目标，需要各机构之间相互配合、制约，这也是监察法第4条第2款的明文要求。“‘互相配合’，主要是指监察委员会与司法机关、执法部门在办理职务违法犯罪案件方面，要按照法律规定，在正确履行各自职责的基础上，互相支持；‘互相制约’，主要是指监察机关与司法机关、执法部门在追究职务违法犯罪过程中，通过程序上的制约，防止和及时纠正错误，以保证案件质量，正确应用法律惩罚违法犯罪”。(46)前引，中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编书，第66页。这在监察法许多具体程序上均有体现，如对涉嫌职务犯罪的，监察委员会需按照监察法规定，将案件移送人民检察院审查、提起公诉。此外，监察委员会与审计机关的关系也是需要注意的，审计机关拥有对财务安排和财务活动进行审计的权力，在功能上也担负着部分腐败治理的国家任务，“从各个国家和地区的经验来看，无论是隶属于国会，还是司法机关、行政机关，抑或纯粹的独立机关，审计权在本质上也强调运行的独立性”，(47)吴庚、陈淳文：《宪法理论与政治体制》，台北三民书局2014年版，第607页。这与监察委员会具有一定的类似性。然而，根据宪法和审计法等确立的法律规范秩序，我国审计权的独立行使立足于国务院和县级以上地方人民政府的行政系统内，这与监察委员会权力配置是不同的。但这并不意味着两者绝对隔离，相反，两者需要在腐败有效治理中发挥制度合力。

四、 功能主义原理在监察法治运行中的应用

上述对监察委员会权力配置规范内涵的功能主义解读，不仅是对我国宪法、监察法规范及其实施的描述，同时更是规范性阐述。换言之，我国监察委员会权力运行实践中的诸多疑难问题，都应当在“功能适当性”这一权力配置的功能主义实质内涵下加以分析，并作出合法性的规范判断。限于篇幅，下文将选择我国监察法治运行实践中的六个代表性议题做概要分析，以展示如何运用功能主义原理对监察法治运行实践进行规范性评价。

(一) 监察委员会与人民检察院的关系

依据宪法与监察法规定，监察委员会具有监督职责，依据宪法与人民检察院组织法规定，“人民检察院是国家的法律监督机关”。同时，当下监察委员会的调查职责主要也是由原人民检察院承担的职务犯罪侦查权整合而来的。进而，在实践中监察委员会与人民检察院的监督权容易发生冲突，因此，如何准确确定监察委员会与人民检察院的关系就显得十分重要，对此，张军检察长曾给出了较为清晰的答案，“监察委对公职人员个人进行监察，调查职务违纪违法和犯罪；人民检察院履行法律监督职权，是依法对司法机关、执法机关在诉讼和相关执法过程中的违法行为进行监督纠正。一个是对个人，一个是对机关行使权力行为；一个是对公职人员全覆盖，一个是重在发现诉讼过程的职务行为不正当性……”(48)《官方解读：监察权和检察权怎么区分、如何使用？》，载“搜狐网”，https://www.sohu.com/a/242594068_672889，最后访问日期：2019年8月20日。依据检察法律规范体系，人民检察院是通过行使检察权实现其监督职责的，虽然检察法律规范本身并未对检察权的具体内涵外延进行明确界定，但“通常认为，检察权是为了实现检察职能和检察价值目标而赋予检察院的权限”。(49)向泽选：《检察权运行机制与检察权配置》，载《政法论坛》2012年第6期。依据宪法、人民检察院组织法与刑事诉讼法等确立的法律规范秩序，人民检察院是通过行使刑事侦查审判执行监督和民事、行政审判执行监督以及提起公益诉讼等方式履行其监督职责的，总体而言，对人民检察院作这样的制度安排，符合国家权力配置有效性要求。

依据监察法律规范体系，监察委员会监督职责的运行机制，主要是监察委员会代表党和国家，依照宪法、监察法和有关法律法规，监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确，确保权力不被滥用、确保权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子，这是监察委员会有效治理腐败必须具备的首要职责，通过行使监督职责实现“惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐”以及发现腐败线索，因此，监察委员会的“严格监督本身就是反腐败高压态势的组成部分”，(50)前引，中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编书，第90-91页。这与监察委员会权力配置的功能主义原理是一致的。另外，功能适当性原理的反面就是禁止不适当配置权力，刑事审查起诉权在人民检察院的权力配置中处于核心地位，且国际惯例通常也是赋予人民检察院行使刑事审查起诉权，因此，监察法律规范体系并未将审查起诉权赋予监察委员会，如果监察委员会根据监督、调查结果，认为涉嫌职务犯罪的被调查人，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。此外，鉴于监察委员会移送案件的特殊性，监察法第47条第3款规定，“‘退回补充调查’与‘自行补充侦查’是有先后顺序的，即一般应当先退回监察机关进行补充调查；必要时，才由人民检察院自行补充侦查”；(51)前引，中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编书，第214页。第4款规定，对于监察委员会移送的案件，人民检察院可以依据刑事诉讼法并经上一级人民检察院批准作出不起诉决定，若监察委员会对该不起诉决定存在异议，可以向其上一级人民检察院提起复议，该项规定不仅是人民检察院对监察委员会进行监督的重要依据，而且也是“相互配合、相互制约”关系的具体实践之一。

监察委员会如何对人民检察院进行监督也是实践中需要特殊关注的课题。对人民检察院公职人员进行职务犯罪与违法违纪监督，以及对其行使检察权之外的违法违纪行为如人事安排、财务管理等进行监督，并不存在疑问。主要争议在于，监察委员会能否对人民检察院履行检察活动本身进行全面监督。为此，基于国家权力配置的功能主义原理要求，“检察权以公诉权为其基本构成，而公诉活动是以亲历性(亲身经历程序，直接审查事实)为基础的个人判断和个体操作(尤其是检察官的法庭活动，完全是一种个体操作)”，(52)参见龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，载《法学》1999年第10期。即检察权是一种具有高度专业性的权力，因此，监察委员会对人民检察院履行检察活动本身进行监督必须保持相当的克制，(53)至于界限具体为何，是一个值得未来继续探讨的课题，如胡锦光教授就曾认为，对于法官、检察官的职务违法违纪行为，应由其所在的国家机关而非监察委员会进行追责。理由是这些人员是否构成职务违法违纪，通常采用专业的判断标准。参见胡锦光：《论监察委员会“全覆盖”的限度》，载《中州学刊》2017年第9期。陈辉博士也认为，基于检察院承载的犯罪追控职能、准司法属性及二者在职务犯罪活动中的分工制约关系，监察委员会对检察院的监督范围应有所限定。参见前引④，陈辉文。这样才能有效避免监察委员会以行使对人民检察院履行监督之名行干预之实，否则将会严重背离监察委员会权力配置的功能适当性原理。

(二) 监察对象规范中的“兜底对象”

关于监察委员会的监察对象，监察法第15条进行了规范列举，但是为了防止列举不完全，设置了兜底条款，即“其他依法履行公职的人员”。在笔者看来，这项“兜底条款”具有两个层次的规范含义。

第一，该“兜底条款”规范的是监察法第15条第1项至第5项之外的行使公权力行为的人员。现代社会公权力行使方式异常复杂，除了本条明确列举的五种之外，私人还可以以行政助手的身份甚至私人的身份参与行政任务执行，(54)参见汪厚冬：《私人参与行政任务执行的法律限度》，载《西部法学评论》2018年第1期。该情形下的私人能否作为此处是“兜底对象”成为监察对象，实践中普遍存在争议。设置监察委员会是为了有效实施腐败治理，比如辅助警察、协管员等在日常活动中，利用自己辅助公权力行使的身份，只要从事损害公权力日常廉洁性的行为，均可以被纳入监察对象规范的“兜底对象”范围，否则将损害监察委员会权力配置的有效性。然而，私人以纯粹的私主体身份参与行政任务执行的问题较为复杂，按照我国的分类习惯以及委外政府业务性质进行分类的话，可以将委外政府业务划分为行政性业务、事业性业务和经营性业务，(55)参见王克稳：《政府业务委托外包的行政法认识》，载《中国法学》2011年第4期。其中行政行业务是以法律执行为主要内容，涉及行政权的行使，对于参与相关行政业务执行的私人是可以成为监察对象的。事业性业务和经营性业务通常属于给付行政领域的行政任务执行，政府通常通过采购和特许等方式赋予私人参与相关任务的执行，其业务范围通常不涉及公权力行使，故而不能成为监察对象，即便他们在执行行政任务之时，利用取得从事相关公共服务业务和经营行为的机会，从事了相关违法行为，他们也不应成为监察对象，否则就极易导致监察权滥用，背离监察委员会权力配置的初衷，与功能适当性原理的反面即禁止不适当配置权力相悖。

第二，“依法履行公职的人员”，基于功能适当原理要求，那些临时依法参与履行公职人员也应该成为监察对象，比如人民陪审员、仲裁委员会中的兼职仲裁员，一旦他们参与相关案件的陪审与仲裁则应该被认定为依法履行相关公职人员。另外，公办的教科文卫等单位中专业技术人员可否成为监察对象，也需要基于功能适当原理进行思考，“现实中一些地方纪检监察机关将普通教师、医生、公务用车司机都纳入监察对象”，(56)石艳红：《“全覆盖”不是“啥都管”》，载《中国纪检监察》2018年第14期。这就严重偏离了监察委员会权力配置的功能适当性原理，严重贬损了监察委员会权力配置的科学性。

此外，关于人大代表能否成为监察对象的问题，由于我国人大代表采取兼职代表制的现实，需要区分具有公职人员身份的人大代表与不具有公职身份的人大代表，(57)参见前引④，秦前红文。前者当然可以成为监察对象，主要争议在于后者能否成为监察对象。现实中主要就是不具有公职身份的人大代表利用人大代表的身份从事违法行为，这并不是行使公权力本身所产生的结果。基于功能适当性原理和法秩序统一性的考虑，笔者认为，不具有公职身份的人大代表利用人大代表身份即便从事违法行为也不应该成为监察对象，否则就会贬损其他法秩序如代表法中对人大代表所设置的相关监督机制，也极易与监察委员会权力配置的功能适当性原理相悖。

(三) 监察对象是否有权获得律师帮助

目前，在监察委员会行使留置、调查与处置职责中，监察法规范并未对律师帮助进行规定，但是很多学者都对该问题进行了探讨，主要集中于探讨律师是否应该参与到监察程序，以及律师如何参与监察程序，包括律师参与的时间、方式等问题。(58)参见秦前红、刘怡达：《国家监察体制改革的法学关照：回顾与展望》，载《比较法研究》2019年第3期。现有探讨中主流态度是律师应该参与监察程序，保障被监察对象的权益，如秦文峰认为，“无论从改革的性质与任务等宏观视角出发，还是从保障人权、推动程序正义、制约公权力等具体理念出发，国家监察体制的职务犯罪体系均应吸纳律师帮助权”。(59)秦文峰：《国家监察体制改革背景下律师帮助权研究》，载《吉林大学社会科学学报》2017年第6期。对于这种以保障权利为基础依据，论证监察对象应该拥有律师帮助权的观点，其忽视了监察委员会权力配置的功能主义思考。在笔者看来，监察对象是否享有律师帮助权，需要考虑以下两个方面。

第一，现有肯定监察对象有权获得律师帮助的观点，主要是基于权利保障而展开的，但基本上忽视了监察委员会权力配置的功能主义考量。监察委员会的设置是为了有效治理腐败，腐败违法行为相较于普通违法犯罪危害极大，不仅严重影响社会经济健康发展，而且会对国家的长治久安造成致命性危害，腐败治理已成为世界性课题。监察委员会的权力配置需要经得起功能适当性原理中的权力配置有效性考量，根据监察法规定，监察委员会拥有监督、调查、处置职责。监察法还在第四章与第五章对监察权限和程序进行了细致规定。这不仅为监察委员会配置了较为适当的权力，而且有助于推进监察委员会法治化运行。另外，基于监察对象是依法履行公职人员，其相关权利自从履行公职之时起就受到相当程度的限制，诸如“这在中国共产党党章规定的入党誓词中，包含‘遵守党的纪律’的内容，而在个人自愿以报考等方式被录入为公务员时，也应了解公务员法所规定的‘遵守纪律，恪守职业道德；清正廉洁，公道正派’的公务员义务”。(60)张翔、赖伟能：《基本权利作为国家权力配置的消极规范——以监察制度改革试点中的留置措施为例》，载《法律科学》2017年第6期。为此，笔者认为，监察委员会行使监察权时，律师帮助权至少应当受到严格的限制，以律师帮助权的行使不得严重干扰监察权有效行使为必要界限，特殊情形下，为了有效治理腐败，部分监察对象不应获得律师帮助权。

第二，作为被监察对象的权利保障也是必须的，为此，监察法也有所体现，除了监察法第四章与第五章分别对监察权限和程序进行了较为细致的规定之外，还有复审、复核的规定，办理监察事项报告备案的规定，回避、申诉、“一案双查”的规定，以及第八章法律责任中的国家赔偿等系列制度，都在一定程度上有效保障了被监察对象的合法权利。另外，若被监察对象涉嫌职务犯罪时，被移送人民检察院审查起诉之后，可以按照刑事诉讼程序获得律师帮助权，因此，有观点就认为，“监察调查时的证据尚未确定，律师提前介入存在极大的证据风险，易导致腐败分子逍遥法外，且被调查人在移送审查起诉前并非犯罪嫌疑人，因而律师介入监察程序为时过早”。(61)吴建雄：《监察体制改革试点视域下监察委员会职权的配置与运行规范》，载《新疆师范大学学报》(汉文哲学社会科学版)2018年第5期。

(四) 监察法与刑诉法特定条款的关系

在职务犯罪案件办理过程中，监察法与刑事诉讼法之间需要有效衔接，为此引发学术界与实务界的高度关注，如监察法第34条关于职务违法犯罪问题线索移送制度和管辖的规定与修订后的刑事诉讼法第19条第2款关于人民检察院的部分管辖权的保留，这两项规定如何有效衔接适用就引发了较大争议，如有学者就认为，“《监察法》第34条确立‘监察为主’的管辖规则与长期的管辖实践和相关规范相冲突，还因违背一般管辖规律会造成实践中的困难，且与监察机关的职能不符”。(62)龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，载《政治与法律》2018年第1期。在笔者看来，监察法与刑事诉讼法特定条款的有序衔接困境，需要在监察委员会权力配置的功能适当性原理指引下进行有机融合化解，只有这样才能有效解决两者间的衔接适用困境，而且有助于准确理解和定位监察委员会与人民检察院之间的关系。

第一，关于监察法第34条的理解，需在监察法体系中进行理解。监察委员会权力配置的主要目的就是有效治理腐败，监察法第34条确立“监察为主”的管辖规则也是为了实现这一目标而进行的权力配置，它规定了职务违法犯罪问题线索移送制度，“不仅有利于发挥相关机关反腐败的协同配合作用，而且也有利于确保监察委员会及时查处各种职务违法犯罪行为，明确职务违法犯罪案件的管辖权，有利于监察委员会和其他有关机关各司其职、各尽其责，避免争执或推诿”。(63)前引，中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编书，第171页。刑事诉讼法第19条第2款关于人民检察院部分管辖权的保留，这是作为法律监督机关的人民检察院行使检察权必须拥有的权力配置，否则人民检察院对司法机关与公安机关的监督就会形同虚设。对于司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，或公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件的管辖，可以使人民检察院更好地行使监督权，让监督更有力。这充分体现了新时期国家机构改革所要求的“优化协同高效”原则，充分体现了功能适当性原理。

第二，两者衔接适用困境的破解，需要运用权力配置的功能适当性原理进行科学指引。司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，或公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，产生的原因可能有多种，可能是司法工作人员或国家机关工作人员的职务腐败，也可以基于其他目的，比如打击报复或自身法治素养不高等职务腐败之外因素。如前所述，监察委员会权力配置的最终目标就是有效治理腐败，因此，关于监察法第34条确立“监察为主”的管辖规则，需要在监察委员会的权力配置目标之下进行限缩展开适用较为妥当，即只有涉及腐败的职务违法和职务犯罪才是监察法第34条确立“监察为主”的管辖规则。另外，人民检察院根据刑事诉讼法第19条第2款的规定行使管辖权时，如果相关案件所涉司法工作人员或公安机关管辖的国家机关工作人员，涉嫌利用腐败职权实施相关违法犯罪时，应立即按照监察法第34条移送监察机关，由监察机关依法调查处置，人民检察院应予以协助配合，这样不仅可以有效破解两者间的衔接适用困境，而且有助于实现“相互配合，相互制约”的目标。

(五) 监察委员会收集证据的要求和标准

监察法第33条第2款规定，“监察机关在搜集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准一致”，这是在刑事审判方面关于证据的要求和标准相衔接的规定，其基本理由为，“刑事审判关于证据的要求和标准有严格细致的规定，监察机关收集的证据材料在刑事诉讼中作为证据使用，必须要与其相衔接、相一致”。(64)前引，中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编书，第169页。的确，相较于监察委员会收集证据的要求和标准，刑事审判关于证据的要求、标准更为严格、细致。如果仅以有效防范监察委员会违法收集证据与保护被监察对象权利的角度进行思考，监察委员会收集证据的要求和标准应该与刑事审判关于证据的要求和标准一致。然而，这种理解不仅忽视了监察法秩序统一性的要求，而且忽视了监察委员会权力配置的功能适当性原理。因此，对监察委员会收集证据的要求和标准的理解与适用才会产生争议，如有学者即认为，“对职务违法与职务犯罪是否采用相同的证明标准，这是监察法颁布实施后面临的重要问题”。(65)姜涛：《国家监察法与刑事诉讼法衔接的重大问题研究》，载《南京师大学报》(社会科学版)2018年第6期。笔者认为，对于监察委员会收集证据的要求和标准的科学理解，不仅需要注重体系化理解该规范，而且更需要在监察委员会权力配置功能适当性原理指引下进行准确理解。

第一，从体系解释的角度来看，监察法第33条第1款规定，关于监察委员会依照监察法收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用，这表明监察委员会收集的证据材料能否作为刑事定案的根据，需要根据刑事诉讼法的相关规定进行审查判断，如果经审查属于应当排除或者不真实的，则不能作为定案根据。同时，根据监察法第45条规定，监察委员会根据监督、调查结果，可以依法作出六种处置，即谈话提醒、批评教育、责令检查或予以诫勉，作出政务处分决定，作出问责决定(建议)，移送审查起诉，提出监察建议，以及撤销案件并通知被调查人所在单位。因此，当案件被移送起诉时，监察委员会收集证据需要严格遵守刑事审判中的证据要求和标准，这样不仅可以有效规范监察委员会证据收集，而且有利于实现监察法与刑事诉讼法等“法法衔接”，实现高效腐败治理的目标。当然，在理想的状态下，其他五种处置职责也应该严格遵守刑事审判关于证据的要求和标准，但是这必然要求监察委员会花费更多的人财物力，这种不计成本的投入，显然不具有科学性。因此，有学者即认为，“党纪调查和政纪调查应确立低于刑事诉讼的证据要求和标准，而对刑事调查则应确立与刑事诉讼一样严格的要求和证明标准”。(66)前引③，陈瑞华文。

第二，根据监察委员会权力配置的功能主义要求，设立监察委员会主要是为了有效治理腐败，如果一味提高监察委员会收集证据的要求和标准，这可能与设立监察委员会本身所追求的目标相悖，因此，有学者即认为，“所有案件的证据都与刑事诉讼关于证据的要求和标准相一致，是否会使证据门槛提高，不利于打击腐败行为”。(67)刘艳红、夏伟：《法治反腐视域下国家监察体制改革的新路径》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2018年第1期。另外，正如上述，监察委员会与人民检察院以及人民法院的权力配置是不同的，监察法赋予监察委员会的监督、调查与处置职责是符合监察委员会权力配置的功能适当性原理的，这与刑事诉讼法赋予人民检察院的检察权、人民法院的审判权是完全不同的，因此，监察委员会收集证据要求和标准与刑事诉讼法所要求的证据要求和标准也应该存在差异。其实，在刑事诉讼程序中人民检察院依法行使审查起诉和人民法院依法作出判决所要求的证据要求和标准也是不同的，这也从侧面印证了监察委员会收集的全部证据要求和标准不应与刑事审判证据要求和标准相一致。

综上所述，笔者认为，监察法第33条第2款中规定中的“应当与刑事审判关于证据的要求和标准一致”，应理解为准用刑事审判关于证据的要求和标准较妥，实务中应该努力确立精密的证据转换规则，只有这样才能符合监察法秩序统一性要求，符合监察委员会权力配置的功能适当性原理。

(六) 补充调查和补充侦查的理解与适用

监察法第47条第3款规定了退回补充调查或者自行补充侦查的规定，即对于监察委员会调查的案件，如果人民检察院认为需要补充合适的证据，在必要的情况下可以自行补充侦查。对于如何理解“在必要的情况下”可能存在争议，如有观点从案件事实查清的角度去理解“在必要的情况下”，即认为“一般而言，人民检察院认为监察机关移送的案件定罪量刑的基本犯罪事实已经查清，但有下列情形之一的，可以自行补充侦查：一是证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容中主要情节一致，个别情节不一致且不影响定罪量刑的；二是书证、物证等证据材料需要补充鉴定的；三是其他由人民检察院查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形”；(68)前引，中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编书，第214-215页。另有观点则从影响案件公正性的角度去理解“在必要的情况下”，即认为“在审查的过程中，人民检察院发现监察机关存在刑讯逼供、暴力取证或者其他非法手段获取证据的情形；在审查的过程中，发现监察机关移交的证据存在重大瑕疵，不能证明案件事实的；其他可能影响案件公正性的情形”。(69)参见夏伟、刘艳红：《程序正义视野下监察证据规则的审查》，载《南京师大学报》(社会科学版)2019年第1期。

在实践中，人民检察院补充侦查也普遍存在异化情况，如补充侦查常常被不当适用、过度适用，存在异化、泛化和虚化现象。(70)参见李宁、陈小炜：《监察体制改革背景下补充侦查问题研究》，载《法治现代化研究》2019年第3期。其实，准确理解“在必要的情况下”，离不开监察委员会权力配置功能主义的指引，并需要结合监察法与刑事诉讼法等相关法律规范进行理解。

第一，依据监察法秩序统一性要求，由于监察委员会行使调查权需要坚持以监察机关为主导，所以监察法与刑事诉讼法均规定，受移送的案件，人民检察院审查后认为需要补充核实的，应当退回监察委员会补充调查，只有在必要时才能够自行补充侦查，即“退回补充调查”与“自行补充侦查”是有先后顺序的。同时，根据刑事诉讼法第175条第2款规定，“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查”，这是普通刑事案件补充侦查的规定。其中，“应当”与“可以”的文字表述差异已经表明，在涉嫌职务犯罪与普通刑事案件查处中，监察委员会、人民检察院与公安机关的权力配置是明显不同的，在职务犯罪办理中“人民检察院对监察权的运用应当保持谦抑和尊重态度”。(71)马怀德主编：《中华人民共和国监察法理解与适用》，中国法制出版2018年版，第182页。因此，在实务中，对“必要时”的理解应该从严，仅限于特别例外与辅助情形，才允许人民检察院进行自行侦查，这要求人民检察院在决定是否进行自行侦查时需要保持相当的克制，需要结合具体个案进行谨慎判断，只有监察委员会自身无法有效完成补充侦查时，才有人民检察院自行侦查的适用余地，绝不能以所谓的“有利于案件查清”或“案件公正”等为由决定自行侦查。另外，鉴于目前人民检察院职务犯罪案件侦查力量的缺乏，较为妥当的方法就是由立法机关或监察委员会与人民检察院共同明确人民检察院补充侦查案件的范围。此外，“调查权”与“侦查权”权力配置的差异，这也着力强调监察委员会行使调查权不再适用刑事诉讼法中的侦查权相关规定，其背后的根本原因还是希望赋予监察委员会更为有效的腐败治理能力。

第二，禁止“不适当权力配置”是权力配置功能适当性的反面。监察法第47条第3款和刑事诉讼法第170条第1款都保留了人民检察院的自行侦查权，某种意义上这是对职务犯罪中监察委员会的调查权与人民检察院的侦查权的再次配置。对于监察委员会移送的职务犯罪案件，人民检察院按照监察法与刑事诉讼法规定进行事实和证据的实质审查，决定是否作出起诉决定或是否需要补充核实的，如果需要进行补充核实的，可以作出“退回补充调查”或“自行补充侦查”，因职务犯罪查办的特殊性，通常是作出退回补充调查，这是监察法秩序本身的要求。然而，社会情势较为复杂，在一些例外情形下，如人民检察院和监察委员会对案件事实和证据认识存在重大分歧，且案件当事人提出适用非法证据排除规则，监察委员会办案人员有重大违法调查行为嫌疑时，关键证据仍需要进一步调查核实，此时如果“轻率”地作出“退回补充调查”不仅无法保证相关职务犯罪案件得到及时公正办理，还会导致人民检察院的监督职责无法充分有效发挥。在某种意义上，这就是禁止“不适当配置权力”的另一种表现，在该情形下就需要禁止将“补充调查权”配置给监察委员会，较为可取的权力配置方式就是人民检察院可以拥有自行侦查权，使得“自行补充侦查更有针对性，减少衔接移送工作，避免了所谓的‘调查(侦查)阻力’”。(72)秦前红、石泽华：《论监察权的独立行使及其外部衔接》，载《法治现代化研究》2017年第6期。只有这样才能有效监督监察委员会相关调查权的正确行使，充分发挥人民检察院的监督作用，进而有序导入刑事诉讼的程序。有学者即认为，“我国检察机关的补充侦查权并不依附于侦查权，而是公诉权派生出来的应有权力”，(73)陈卫东：《职务犯罪监察调查程序若干问题研究》，载《政治与法律》2018年第1期。亦即“检察机关的补充侦查权体现了公诉权的本质，本身就具有监督属性，与检察机关承担的法律监督职能具有内在的逻辑联系”。(74)卞建林：《配合与制约：监察调查与刑事诉讼的衔接》，载《法商研究》2019年第1期。为了规范人民检察院自行侦查权的行使，笔者建议人民检察院行使自行侦查权时，可以尝试建立“必要时自行侦查”说明理由制度。

由此，我们可以看出，监察委员会功能主义的国家权力配置原理，不仅内在于我国监察法律规范之中，也在实践中隐藏地发挥着规范性作用。在某种意义上，走向监察委员会权力配置的“功能适当性”原理，构成了我国监察委员会相关权力运行实践在法治轨道上发展的内在逻辑。

五、 意义与展望

功能主义的国家权力配置原理以国家治理现代化为目标，强调将权力配置给最适合作出决定的机关，且要求承担国家权力的机关，进行科学化设置其组织、结构、程序、资源等以适应其应承担的职能。用“功能适当性”原理来分析我国监察委员会的权力配置，不仅可以有效规范指引我国监察法治建设实践，而且可以有效补充监察法治的精确性和规范性。通过对我国监察委员会权力配置的功能主义解释，除了前文所列举的相关适用争议外，还可以规范和指引我国监察委员会权力配置中出现的其他诸多疑难问题。例如，留置措施运行法治化制度建构(75)参见秦前红、石泽华：《监察委员会留置措施研究》，载《苏州大学学报》(法学版)2017年第4期；江国华、王冲：《监察委员会留置措施论析》，载《湖北社会科学》2018年第9期。、监察机关证据如何在刑事诉讼中使用(76)参见前引，陈卫东文。等适用争议，“功能适当性”原理可以为被争议问题的科学解答提供方法论上的指引。在此意义上，对于监察委员会权力配置的功能主义解释，也具有了从整体上辐射监察法律规范体系的作用及其实践意义。换言之，在这种权力配置的功能主义解释基础上，可以期待形成我国监察法治释义学的精密体系。另外，监察委员会作为我国新时代党和国家机构重要组成部分，如果我们以功能主义为方法对我国监察委员会的权力配置进行分析判断，进而努力为监察委员会的权力配置提供一套判断分配与设置的根本原理和标准。我们完全可以以此为契机，继续加强监察法规范论(法教义学)、监察法目的论(法哲学)和监察法社会论(社会理论)的研究。此外，新时期诸多学科领域都已经将功能主义原理作为重要理论和方法论意义的分析工具，对我国监察委员会权力配置进行功能主义分析，在方法论上俨然具有相当科学性。因此，对我国监察委员会权力配置进行功能主义解释可以为全面深化监察体制改革提供智力支持，进而有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。

伴随着监察法治运行实践的不断发展，监察法学研究的精细化和自主性逐渐凸显，为此有学者即建议“开辟监察法学这一崭新的学科领域”，(77)陈东升：《开展监察法学研究破解反腐法律难题》，载《法制日报》2018年6月15日。试图将监察法学作为法学类独立的二级学科。若如此，那么监察法学必须具有自己独特的话语体系，坚持法学研究的核心方法，并吸收其他社会科学的研究方法，努力形成多元方法的监察法学研究进路。本文以“功能适当性原理”对监察委员会权力配置进行分析，认为“功能适当性原理”可以为监察法律规范体系内涵的理解与实践困境的破解提供方法论依据，能成为我国监察委员会权力科学配置的根本原理和标准，期望能为监察法学研究尤其是监察法教义学研究提供初步思路。另外，伴随着我国成文宪法的颁布，国家法学基本被宪法学所吸收，导致国家法学在我国处于衰微状态，无法为现代中国面临的诸多困境提供智力支持，(78)王旭教授认为，国家法学在我国衰微的主要原因有以下三个方面，即“现行宪法规范将国家制度和国家机构成文化；国家秩序逐渐稳定，对于论证建立新生国家政权的合法性需求逐渐减弱；伴随着对国家价值立场认识的不断深化，曾建立在苏联‘法与国家阶级本质和暴力机器’理论基础上的早期国家法学逐渐弱化”，参见前引⑦，王旭文。但是监察委员会作为我国国法秩序的重要组成部分，需要遵循国家法学本身研究的三层次方法论，即国家法规范论(法教义学)、国家法目的论(法哲学)和国家法社会论(社会理论)。(79)参见前引⑧，王旭文。纵观现有研究，正如上述，主要围绕监察体制改革的宪法设计，监察权的配置、属性及行使，监察对象的范围界定及权利保障，监察体制改革中的刑事诉讼问题，监察体制改革对司法体制的影响，以及人大监督与监察委员会监督关系(80)参见周佑勇：《对监督权的再监督——地方人大监督地方监察委员会的法治路径》，载《中外法学》2020年第2期；秦前红：《人大监督监察委员会的主要方式与途径——以国家监督体系现代化为视角》，载《法律科学》2020年第2期。等议题展开探讨，这些研究自然有助于提升监察法规范化品质，但是从作为新学科的监察法学整体观之，(81)参见秦前红、石泽华：《新时代监察法学理论体系的科学建构》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2019年第5期。相关研究仍处于初始阶段，因此，未来监察法学的研究还有很多课题需要学术与实务界去开拓研究，特别需要在监察法规范论(法教义学)、监察法目的论(法哲学)和监察法社会论(社会理论)等监察法三层方法论上有待于进一步开拓研究。