刑事再审启动程序的类诉讼化改造

■毛灵军

刑事再审启动程序是发现和纠正冤假错案的关键环节，我国遵循“实事求是、有错必纠”的理念，但相应立法制度供给不足，约束和激励机制缺失，导致原本“能启动应尽启动”的制度设计初衷演变为“能不启动就不启动”或“不得不启动”的实践操作模式。究其原因，在于刑事再审启动程序功能定位模糊、政策理念和制度设计过于偏重发现客观真实，导致法的公正性与安定性的关系失衡。改革完善刑事再审启动程序的关键，应当坚持“依法纠错”原则，着眼于构建清晰明确的规则，改变原有“一刀切”的立法模式，区分有利于被告人和不利于被告人的不同情形，从启动事由和标准、启动主体、启动结果等方面完善制度设计，包括建立有限再审模式，以非法证据排除规则为基础，确立“确有错误”和“确有错误可能”的启动标准；明确由上一级法院或检察院为启动主体，对监察机关办理的职务犯罪案件，成立第三方复查机构；进行类诉讼化改造，强化当事人的申诉权和程序参与权；确定启动决定的法律拘束力，完善刑事再审启动程序与涉诉信访终结程序的衔接机制。

一、问题提出：哪些刑事案件应当启动再审

2020年11月11日，一则“最高法院决定指令广西高院对杨光毅强奸案再审”的新闻，让大家再次把目光集聚到我国的审判监督程序。据媒体报道，杀害“百香果女童”的被告人杨光毅被一审法院以强奸罪判处死刑，广西高院二审改判被告人死缓。在被害人家属坚决不服的申诉、申诉代理人坚持不懈的努力以及社会舆论持续广泛的关注下，最高人民法院经6个月的调卷审查后，指令广西高院另行组成合议庭对该案进行再审。反思杨光毅强奸案的再审启动历程，我们有必要追问，到底哪些刑事案件应当启动再审？

在审判监督程序的启动环节，通常是当事人提出再审申请，然后由有关司法机关（法院、检察院）审查判断是否满足启动条件并决定是否进入审理程序。［1］（P43）党的十八大以来，人民法院依法对呼格吉勒图案、聂树斌案、江西乐平5·24杀人案等一批重大刑事冤错案件启动再审并改判被告人无罪，彰显了正义。但同时应看到，刑事再审启动程序的制度设计和司法资源，使其难以实现制度所预设的“发现一起、纠正一起”的目的，不仅没有做到“能启动应尽量启动”，反而陷入“能不启动就不启动”和“不得不启动”的“双重困境”。一是“能不启动就不启动”。冤错案件纠正“启动难”现象依然较为突出，一些案件或依赖当事人及其亲属长期申诉，如陈满案申诉长达二十余年；或依赖“真凶再见”“亡者归来”，如佘祥林案；或依赖媒体、律师等社会各界广泛关注和呼吁，如聂树斌案。而没有被社会舆论所关注的大多数申诉人，更像是“沉默的大多数”，因其申诉没有依法得到及时有效的回应进而不断申诉上访。二是“不得不启动”。我国刑事诉讼法及司法解释关于刑事再审启动程序的规定不够明确具体，且没有时间和次数的限制，基于依职权启动的模式，各级法院、检察院对案件是否启动再审具有决定权或抗诉权，一些刑事案件往往因为案外因素，比如上级机关或人大代表关注，新闻媒体报道，当事人缠访闹访，“死磕派律师”恶意炒作等，司法机关为了实现“政治效果”“社会效果”，而不得不启动再审甚至是多次启动再审。

笔者认为，刑事再审程序的改革完善，应当坚持“依法纠错”的原则，着眼于构建清晰明确的规则，在平衡好法的公正性和安定性关系的基础上，从理论上进一步厘清对该项程序的功能定位，增加制度供给，区分有利于被告人和不利于被告人的不同情形，区分不同案件类型，进一步明确启动主体、事由和标准、结果等，对再审启动程序进行类诉讼化改造。

二、实践的考察：约束机制缺失下的再审启动程序失范

我国刑事诉讼法及司法解释没有对刑事再审启动程序作出专门规定，而是与刑事再审审理程序一道，统归于审判监督程序章节。基于“实事求是、有错必纠”的理念，法律出于对客观真实价值的追求，建立了依职权启动的模式，且对法院决定再审、检察院再审抗诉以及当事人提出刑事再审申诉的审级、次数和时间等均没有作出限制，这看似充分保障了申诉人权利，给纠正错案留下了足够的空间，但也赋予了司法机关较大的自由裁量权。现实情况是，刑事案件的再审启动所需要花费的司法成本以及所带来的责任和风险，使司法机关既缺少“发现刑事错案”的动力，又没有“应该发现而没有发现刑事错案”的责任，加上“多一事不如少一事”的心理，形成了制度执行的“功利主义”倾向，进而导致再审启动程序的“失范”，不仅不利于提升司法的公信力，而且极大损害了法的安定性。据全国法院司法统计公报，2009—2018年全国法院审结的一审刑事案件数量，最低是2009年的76.7万件，最高是2017年的129.7万件，且总体呈现逐年递增态势；2009—2018年全国法院审结的刑事再审案件数量，最低是2016年的2713件，最高是2010年的3305件，总体保持稳定。可见，党的十八大以来，尽管人民法院纠正的重大有影响的刑事冤错案件较以往呈现明显增多态势①，但并没有带动刑事再审纠错的案件增多，其中固然有刑事办案质量显著提高而减少了错案发生的因素，但也表明申诉启动抑或职权启动并未成为发现错案的主要渠道。

为了更好地揭示再审启动程序的实践运行“失范”，本文采用文本分析和数据统计、个别访谈等方式，对G省法院②2016—2020年审结的236件刑事再审裁判文书进行剖析，认为再审启动程序“失范”原因主要有以下几个方面。

（一）申诉审查裁量权的自主性导致“失范”

我国刑事诉讼法及司法解释对法院或者检察院按照何种程序处理当事人的再审申诉缺乏明确具体的规定，当事人也无权参与刑事再审审查程序。以法院为例，司法解释仅规定“人民法院应当审查处理”，但如何理解审查处理，申诉是“信访”抑或是“诉请”，采取何种方式审查处理，是否需要作出书面答复，是否必须要立案审查，语焉不详，实践中存在三种不同方式。

1.“一律严进”。因为立法对刑事再审没有时间、次数、级别明确限制，人民法院担心一旦案件启动再审，当事人就会“循环反复”申诉，加上“案多人少”矛盾日益突出，多数法院采取的是“一律严进”审查处理方式，即受理法院按照涉诉信访的方式，在信访窗口安排专人审查当事人提交的申诉状和原审裁判文书，采取释法析理的口头审查处置方式。据G省高院立案工作人员统计，只有约1/10的申诉，最终会进入立案再审审查。

2.“有条件宽进”。为化解涉诉信访问题，对一般刑事再审申诉予以立案审查处理，但对于“职务犯罪案件”“扫黑除恶案件”“涉众型经济犯罪”等涉及敏感因素的刑事再审申诉案件严格控制，不仅因这些申诉案件的处置涉及政治、维稳等案外因素，还在于担心这些案件一旦进入法院，特别是出具了书面通知书，极可能引发连锁反应或舆论炒作。

3.“按照信访终结程序的宽进”。针对当前一些涉诉信访反复申诉的问题，中央政法委提出建立信访终结制度，对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按照有关规定作出终结决定，因此，少数终审法院对当事人提出申诉，就予以立案审查。但实践中，由于信访终结制度有严格申报的条件，比如围绕“合理诉求确实解决到位”“实际困难确已妥善解决”等，需要提供一系列的证明材料、做通信访人员工作等，并需要层层报请审核把关，增加了许多工作量，信访人也不一定认同，因此，实践中采取这种审查处理方式并不多见。

（二）启动事由和标准的模糊性导致“失范”

尽管我国刑事诉讼法及司法解释规定了因申诉而重新审判的十种情形，且对“新的证据”从五个方面进行了界定，但由于没有对再审启动证明标准与再审认定错判证明标准进行区分，加之现行关于启动事由和标准的规定可操作性不强，实践中对启动事由和标准的把握存在不同。

1.一般刑事申诉案件是“确有实体错误”。《刑事诉讼法司法解释》第453条第1款规定：“申诉由终审人民法院审查处理。但是，第二审人民法院裁定准许撤回上诉的案件，申诉人对第一审判决提出申诉的，可以由第一审人民法院审查处理。”对此，实践中对申诉的审查处理，事实上将原终审法院甚至是第一审法院的审查作为“前置程序”，形成了“自我纠错”模式。由于受到判决既判力和权力机关怠于启动再审程序的影响，加上部门利益、同事关系、人案矛盾等因素，对于此类申诉，往往要求能够“确定无疑”地查明原审判决在事实认定或法律适用或定案根据（指主要证据及其相互印证关系）等实体上确有错误，才会启动再审。对于可能存在其他法定错误的申诉案件，但量刑适当、不会最终影响实体判决结果的，则会归类于案件“瑕疵”，比如罪名认定错误；定案证据具有真实性但合法性不足等，往往采取保守立场，一般不启动再审。以G省法院为例，2016—2020年，审结刑事再审立案申诉案件994件，而审结的刑事再审审理案件仅290件，其中约有2/3的案件是不利于被告人的再审。有的刑事申诉案件尽管存在错案的可能，但并非“确有错误”，一般会以“案件事实难以查清”或“量刑明显不当但依然在法定的幅度之内”等为由，驳回再审申请。实践中，这一现象并不鲜见，如聂树斌案自2005年被曝出“一案两凶”直到2014年最高人民法院指令山东省高级人民法院复查，聂树斌母亲每个月到河北省高级人民法院申诉，却被驳回申诉。

2.存在案外因素的疑难、复杂、重大案件，往往是“确有可能错误”。《刑事诉讼法司法解释》第453条第2款规定：“案件疑难、复杂、重大的，上一级法院也可以直接审查处理。”对此，实践中对“疑难、复杂、重大”的把握，除死刑案件外，把握标准更多的是案外因素，并非单纯基于法律因素考量，往往夹杂着政治因素、社会稳定因素等，而“事实认定的证据存疑”“量刑明显不当”等启动事由和标准仅具有工具价值，服务于实现政治效果、法律效果和社会效果的相统一。如杨光毅强奸案，既是死刑案件，又受到“杀人偿命”观念的影响，还因媒体报道形成了“不杀不足以平民愤”的社会舆论氛围，因此，最高人民法院直接调卷审查，并指令启动再审；又如聂树斌案，由于王书金的自认，经媒体报道，“一案两凶”引发社会广泛关注，最高人民法院不仅同意了山东省高级人民法院启动再审的建议，并决定提审该案，一定程度上也是出于回应社会关切的需要。

（三）救济渠道的职权性导致“失范”

我国刑事冤假错案的纠正机制一般有三种渠道：一是当事人及其近亲属的申诉、控告；二是法院自己发现并纠正；三是检察院履行各项检察职能发现冤假错案，并通过抗诉予以纠正，但对驳回申诉有什么法律后果，却没有明确规定。申诉若要引发再审，必然要通过职权程序加以转化方有可能［2］（P121），但实践中官方救济渠道并不通畅，而当事人申诉又面临阻碍。比如，从受理审查申诉的法院（或检察院）纵向层级来看，我国刑事诉讼法规定“最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或者指令下级人民法院再审”，而司法解释则规定：“上一级人民法院对未经终审人民法院审查处理的申诉，可以告知申诉人向终审人民法院提出申诉，或者直接交终审人民法院审查处理，并告知申诉人;案件疑难、复杂、重大的，也可以直接审查处理。”这就导致负责审查当事人申诉的法院变得不确定。救济渠道的职权性还给相互推诿提供了“操作空间”，尽管再审申诉交由原审法院法官进行复查，有利于就地释法析理、调查核实情况，但不仅会极大地增加当事人救济的成本，更会严重损害再审审查的公信力，有的申诉人直言“我只需要原终审法院出具书面的驳回通知书，方便我向上级法院申诉”。从受理审查申诉的法院或检察院横向关系上看，也存在对刑事再审申诉“相互推诿”的现象，给申诉增添了障碍。另外，申诉人为了达到自身目的，对已经多个层级法院或检察院乃至最高人民法院或检察院驳回的再审申诉，通过聘请“死磕派”律师进行恶意炒作，或通过人大等权力机关监督，或通过媒体报道引发社会关注，意图通过审查程序外的渠道获取救济，不仅会严重误导当事人，更会极大损害司法的尊严与权威。

（四）启动成本的多重性导致“失范”

在我国的现有体制内，司法机关对待刑事再审的启动是非常慎重的，比如，对立案再审审查的案件，驳回申诉一般由职能部门就可以决定，但启动再审与否则需要提交审判委员会讨论决定。更为重要的是，法院作出再审启动的决策时面临诸多压力，特别是在纠正一些重大刑事冤假错案中，启动再审的结果就意味着改判和国家赔偿甚至是违法审判责任追究，还有被告人的安置和被害人的安抚等，这些是需要花费巨大的纠错成本，不仅影响司法机关纠错的主动性，而且再审制度本身也无法解决这些问题。因此，必须确保启动再审决定的效果，否则不仅会给法院工作带来负面影响，甚至会将一起刑事申诉案件变成国内外都关注的重大事件。［3］（P251）以G省高院启动的重大刑事案件再审为例，除最高人民法院指令再审或最高人民检察院提出抗诉之外，对重大、复杂、疑难、敏感的刑事申诉案件，负责立案审查的部门首先会调卷进行认真审查，拿出明确意见后，再由法院组织相应刑事审判业务部门对案件再进行分头审查。实践中，为了充分了解案情、形成共识，还会征求原一审法院的意见，报审判委员会讨论作出决定。由于纠正的重大刑事冤错案件一般都发生在十多年前甚至更早，当年的办案规范程度和证据收集、采信标准与现在有较大差别，“疑罪从无”的理念尚没有牢固确定，一些疑案在经历了法院程序的反复“上来下去”之后，往往最后在政法委的协调下，按照“两个基本”的要求进行下判。对此，在面对基于历史原因形成的冤错案件中，司法机关形成内部意见后，往往受制于地方稳定等外部因素，而这些外部因素的解决依赖于政法资源的投入。因此，要不要启动再审，不仅需要高昂的法律资源成本，还需要获得包括政治资源在内的多种公共资源的支持。

三、法理剖析：再审启动程序的功能定位和制度价值

通过正当程序发现事实真相，正确适用法律，最后实现司法公正，这是刑事诉讼法所追求的永恒目标。然而，由于各种条件的制约和影响，事实认定和法律适用的错误不可避免地存在。［4］（P170）虽然古今中外都难以完全避免冤假错案，但中国公众的普遍认知是司法应当绝对正确、公正无偏，因此，冤假错案一旦发生，就会极大地动摇公众的法治信念。［5］(P5)对此，必须要有相应的程序对生效裁判的错误进行及时纠正。刑事再审启动程序是刑事再审制度发挥功能的先决条件，只有准确认识其功能定位和制度价值，平衡好法的公正性与法的安定性关系,才能找准改革和完善的路径。

（一）再审启动程序具有独立的程序价值

从立法看，我国刑事再审启动程序混同甚至依附于刑事再审程序，都是以“实事求是，有错必纠”为指导思想，在制度设计以及司法实践层面长期落入片面追求实体真实主义的窠臼，致使权利救济、司法权威乃至司法公信力全部让位于对事实真相的发现，从而偏离了再审程序制度发展的现代化轨道。［4］（P173）当事人刑事申诉的“诉”并不具有法定程序上“诉”的意义，而是一种申请，类同于“来信”“来访”，导致审查程序正当性不足。

我国立法关于刑事再审启动程序的规定，是基于实体真实的价值追求，因此，启动再审的决定往往由原终审法院审查，这样更有利于查清案件事实，然而，这不仅极大消解了再审启动程序的独立性，还违背了“任何人不得做自己的法官”的法谚。对此，一些国家选择第三方力量推动启动再审。例如，英国国会通过《刑事上诉法》，设立了刑事案件复查委员会(Criminal Cases Review Commission)，于1997年开始刑事案件申诉的复查工作。该委员会的成员来自民间，但经费来自政府。该委员会有80多名工作人员，包括律师、记者、会计师等。其中有9名专员，其他则是辅助调查人员。每个案件的复查由三名专员组成复查组，一人担任主席，听取各方意见并进行必要的调查和听证，然后决定是否把案件提交上诉法院再审。［6］（P8）

同时，独立的再审启动程序所具有的程序价值，还可以极大地消解公众对司法的质疑。一些历史性的冤错案件，从制度规则到人员素质都存在诸多问题，诚然用今天的标准去衡量当时的工作质量存在不尽合理的地方，固然不能全部决定再审，但也不应成为阻碍纠错的借口，而应该尽可能将其纳入到依法纠错的轨道，通过独立的法定程序来回应当事人的申诉。然而，我国刑事诉讼法对再审启动程序的证据标准，与刑事再审改判的证据标准基本一致，即查清案件真实的标准。这种“以再审启动程序之名”行“再审程序之实”的制度规定致使再审启动标准过高，不仅与启动程序的基本定位相悖离，同时亦造成启动程序与再审程序之间内在逻辑的混乱，致使再审程序被虚置，案件后续进展呈现出明显的结果单一性。有学者将此称为“启动程序中心主义”［7］（P5）。在一些冤错案件中，错判的证明都不能达到确有错误的“铁证”标准，而只能在一定程度上证明原判可能是错误的。大多数刑事申诉案件可能都属于疑错案件，“亡者归来”和“真凶再现”具有很大的偶然性。因此，以刑事再审改判的证据标准要求刑事再审启动程序，不仅违背了刑事诉讼原理，无视再审启动证明标准与再审认定错判证明标准之间应有的阶梯式递进关系，还混淆了再审启动证明标准与国家赔偿、违法审判责任的认定标准，不仅加剧了我国实践中再审启动难的困境，更致使再审程序应有的权利救济功能难以发挥。［8］（P100）

（二）人权保障是再审启动程序的首要价值

贯穿程序正义的一个基础性思想，“利益主体参与程序并自主行使权利足以确立程序结果在道德上的可接受性”［9］（P26）。与民事诉讼和行政诉讼不同的是，刑事诉讼的程序正义旨在犯罪追诉和人权保障之间寻求动态平衡。而平衡的标准主要是对国家的刑事追诉能力和机会作出必要的限制，同时赋予被告人个人一系列特殊的防御手段和程序保障。［10］（P104）具体到刑事再审启动程序，如果仅仅是实体纠错而不注重再审启动程序本身所蕴含的保障人权、程序公正的价值，其结果就会导致启动程序失去权威性和正当性，这也是一些再审案件反复申诉、缠诉的重要原因之一。对此，英美法系国家的解决方案是，在其刑事法治中均将禁止双重危险作为诉讼程序的重要原则之一，强调刑事再审程序中的人权保障等多重价值。如美国宪法修正案关于人权法案中强调，“任何人均不得因同一犯罪而被迫两次遭受生命或身体上的危险”［11］(P290)。我国并没有确定避免双重危险原则，再审启动程序的启动理由和适用条件没有区分有利于被告人和不利于被告人的情形，对启动不利于被告人的再审无任何附加严格条件。司法机关只要相信生效裁判确有错误便能够启动再审而不论其对被告人是否有利，这就使得被告人的权利一直处于不确定当中，也伤害了法的安定性，不利于被告人的人权保障。

此外，当事人程序参与不足也是再审启动程序中人权保障不到位的突出表现。从1979年刑事诉讼法开始，我国立法就赋予了当事人就法院生效裁判可以申诉的权利，但当事人的申诉并不能直接启动再审，而是需要司法机关（法院或检察院）审查同意后才能启动，体现出了较强的“职权启动性”而非“诉权驱动性”。［7］(P17)正是因为我国立法没有给予申诉权相应的制度保障，对申诉人、代理律师等能否参与审查程序没有作出明确规定，对法院是否立案审查或立案审查后出具的裁判文书缺少规范要求，往往使得当事人和代理律师被“排除”在程序之外，严重影响了当事人救济权的有效行使。此外，为了慎重起见，人民法院在启动再审时，事前与检察机关“通气”甚至达到“一致意见”才作出是否再审决定；如果没有赋予申诉人、代理律师的参与权，控辩双方诉讼地位就会失衡，也违背了客观、公正的诉讼立场。对此，我国台湾地区2015年刑事再审程序改革不仅扩大了刑事再审事由，还注重解决刑事再审程序的正当化问题，如明确赋予了刑事再审申请人受律师协助权以及律师在再审案件中的阅卷权保障等。［12］(P56)对此，司法实践也在进行探索，在聂树斌案、江西乐平5·24杀人案等一些重大敏感案件中，一些高级人民法院在复查过程中保障了代理律师阅卷权并听取了代理律师的申诉意见，甚至采取了举行听证会的方式。

因此，改革和完善刑事再审启动程序，应当从观念上强调再审启动程序的制度价值以人权保障、权利优先为第一要义，吸收禁止双重危险原则中人权保障因素，对不同对象的再审启动程序以及当事人程序参与权作出明确规定，实现再审启动程序的价值多元化和功能衡平性。

（三）再审启动程序救济功能的特殊性

刑事再审程序是“审判之上的审判”，是针对生效裁判的错误进行纠正的特殊救济程序［4］（P176），而非常态化救济。正如沈德咏大法官指出的那样，“错案一经发现，惟有依法及时纠正、匡扶正义，方能让民众对国家法治树立起信心。同时，相比较错案的纠正，我们必须更加重视‘防患于未然’”［13］（P6）。

只有认识到制度的有限性，才能实现制度的有效性。然而，现行立法赋予了再审启动程序“不能承受之重”，无论是审判机关、检察机关还是被告人、被害人，只要认为任何案件存在错误，都可以启动再审或者提出再审申诉，且规定了十分宽泛的再审事由。然而，刑事诉讼中程序正义的重要性肇端于司法的可错性。［5］(P85)无论一个社会奉行什么样的法律价值，也无论它采取什么样的程序来认定案件事实，认识错误总是难以彻底根除的。正如美国大法官安东尼·斯卡利亚在谈及美国的冤案时所言，被判处重罪的无辜的人所占比率近三分之一，精确地说是27%，拥有一个刑事惩罚制度，前提是接受一些人被错误惩罚的可能性。一方面，有错必纠，才能体现法律的公正性，才能有效保护法益；但另一方面，裁判的既判力和裁判的权威也是应当重视的价值。因此，在发现可能的冤错案件时，固然可以及时启动法定纠错程序，避免错误被“忽略”而伤及司法公信,但也要认识到，对错判的认知就成为对过去的认知结果的二次逆向认知。时过境迁，即使有了新证据或者新发现的证据，这种认知的难度也是可想而知的，不宜不区分类型、案件情况一律赋予多次启动再审的权利。

“实事求是，有错必纠”原则是基于政治考虑的要求，实际上让刑事再审启动程序承载着把守“维护公平正义最后一道防线的防线”的重要职责。然而，“价值崇高的理论注定要与实实在在的司法现状发生矛盾的”，由于我国审级制度定位不清和功能交叉、以审判为中心的刑事诉讼模式尚未完全建构，尽管近年来引进了当事人主义的诉讼规则，但依然受侦查中心主义下书面处理模式的影响至深，庭审“走过场”的现象依然较为突出，一审难以有效充分发挥其功能且因一审与二审的密切关系,重大、复杂案件判前请示二审是常态,二审功能亦较有限。如不能有效发挥再审启动程序的纠错功能，司法公正乃至社会公正的底线就难以维系。［14］(P6)但如果我们在制度设计上，不能紧紧把握司法实际情况而仅仅作出笼统的规定，看似大量刑事再审申诉案件符合启动条件，但却由于法院的有限司法资源，无法及时有效启动再审，将会更加危害司法公信。

（四）再审启动程序不等同于审判监督功能

根据现代刑事诉讼原理，审判监督权或者更广泛意义的法律监督权，仅是引发再审程序的举措之一，且往往不占据主要的地位。事实上，案件当事人依据现代法律理念下属于基本人权性质的申诉权而申请再审，才是引发再审程序的主要渠道。我们将刑事再审启动程序都归于“审判监督程序”，所强调的无疑是职权主义色彩，这也是导致由当事人的申诉权直接引发审判监督程序较为困难的重要原因。

纵观国外立法，“审判监督程序”名称下所代表的这一理念,与当代世界范围内普遍尊重当事人的申诉权并由申诉权直接引发再审程序的理念是不相符的。［15］（P130）即便在同为职权主义的大陆法系国家，尽管没有类似于英美的刑事错案的发现机制，而是采用传统的再审程序对错案进行救济，但是无论是法国还是德国，都设置了较为完备的刑事再审程序，通过一系列的规则对法院再审权的行使进行规范。如在法国，申请人应当将再审申请寄送至最高法院刑事判决再审委员会（由5位法官组成），通过该委员会审查后再提交至最高法院刑事审判庭，当事人直接提交至最高法院刑事审判庭的不予受理。委员会可以驳回所提出的再审申请。在此情况下，案件即告终结。委员会也可以认可所提出的再审申请，将案件提交最高法院刑事庭受理，这样的规定并非自上而下的审判监督。对此，有必要对“审判监督程序”与“再审程序”进行区分，在注重发挥刑事再审启动程序的审判监督功能的同时，保障由当事人的申诉权直接引发刑事再审启动程序的功能。

四、改革构想：构建符合司法规律、具有中国特色的刑事再审启动程序

完善刑事再审启动程序关键在于坚持“依法纠错”原则，将“依法纠错”作为“有错必纠”原则在司法程序中的具体体现［15］(P1)，认真研究和把握现代司法理念，依法科学确定再审理由的程序错误和实体错误标准［16］(P29)，制定清晰具体的规则，对刑事再审启动程序进行类诉讼化改造，从而平衡好法的公正性和法的安定性之间的关系，让刑事再审启动程序符合司法规律、具有中国特色。

（一）启动事由和标准

再审事由不仅关系刑事再审案件的范围，亦是刑事再审程序启动的关键所在，甚至可以说是整个再审程序的“命门”之所在。［14］(P103)如前所述，在现行刑事诉讼法及司法解释中，法院或检察院依职权启动的刑事再审，该事由均采用的是“确有错误”的表述，而当事人申请启动刑事再审的事由模糊，且没有区分有利于和不利于被告人再审的情形，加上对刑事再审启动次数没有限制，导致存在刑事案件是否启动再审，很大程度取决于外界因素而非案件本身的现象。对此，应当完善刑事再审启动事由，一方面，可以参照德国、法国等国家的做法，对有利于被告人再审进行细化规定，且对不利于被告人再审的理由进行更加严格的限制，将有利于和不利于被告人的再审理由分别进行列举式规定；另一方面，解决无限再审弊端，应建立有限再审模式，且区分不同情形，对刑事再审事由的时间和次数作出明确规定。如2002年最高人民法院出台的《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》第12条明确规定，除了法定的三种情形以外，刑事案件的申诉人需在刑罚执行完毕后两年内提出申诉，对此，应当被法律所吸收。同时，笔者主张对刑事申诉的次数，也应作出类似规定，尤其是严格限制不利于被告人的再审启动次数，应当以经原终审法院的上级法院立案审查两次为限，这样可以规范追诉机关的追诉行为，查清案件事实，“倒逼”相关立案审查的法院履职到位；而对重大、疑难、复杂案件或者可能改判无罪的案件，可以作出例外规定，不限制当事人提起申诉次数或依职权启动再审次数。事实上，2021年修订的《刑事诉讼法司法解释》尽管没有作出有限再审的规定，但也在第459条强调指出，上一级法院对不符合规定而仍然坚持申诉的，“应当驳回或者通知不予重新审判”。

关于刑事案件再审启动标准的问题，同样不宜作出“一刀切”的规定，一方面，运用现行严格的证据标准去评判过去十多年前的个案，可能不少案件存在证据“合法性”的瑕疵，这样不仅会极大地伤害法的安定性，还会给同类案件的处理带来事实上的“不公平”；另一方面，“有错才纠”的理念，导致刑事再审案件的启动标准过高，使得一些原本可能存在错误的案件无法得到及时有效的纠正。因此，笔者认为，宜以我国立法确立“非法证据排除规则”为时间节点，对在此之前的审结案件，除可能改判无罪的案件以外，应当依然坚持“确有错误”的再审启动标准；而对“非法证据排除规则”确立以后审结的案件以及可能改判无罪的案件，应当降低刑事再审案件的启动标准，即存在错误的可能、符合法定的申诉条件就应该启动再审，做到应启动尽量启动，避免因启动标准过高而导致一些存在错误的案件无法得到及时纠正。

（二）启动主体

现行法律规定，各级法院或各级检察院都可以作为启动再审主体，而当事人不是启动再审的主体。很显然，这种自审自诉又自纠的模式，不仅违背了裁判的中立性且不利于裁判权威的树立。然而，基于我国现行的司法体制和刑事诉讼构造，完全取消法院、检察院启动再审，显然是不符合我国实际情况。笔者认为，可以建立分类分级的启动主体。

1.为了避免自我纠错的困难，启动再审的主体可以是原终审法院的上一级法院或上级法院指定的异地法院。我国实行两审终审制，据此将由最高人民法院和省高级人民法院启动再审。最高人民法院和省高级人民法院更多地承担着对下级法院的监督和指导职责，作为启动再审主体符合四级法院职能定位改革精神。③法国、意大利、俄罗斯、西班牙、瑞士等国家，再审申诉由上诉法院（上级法院），甚至是最高法院审查。［17］(P70)同理，检察院启动再审抗诉，也需要由与终审法院同级的上一级检察机关向上一级法院提出。由上级法院指定的异地法院启动再审符合我国国情实际。在我国这样人口大国，处在社会转型、经济结构调整期，违法犯罪活动易发、多发，从全国法院审结的一审刑事案件看，近三年均超过110万件。尽管随着办案能力和水平的提升，刑事冤假错案的可能性在降低，但如此庞大的案件基数，如果刑事启动再审，显然是上级法院指定异地法院启动，既有利于排除自我纠错带来的阻力，也能够最大限度用好司法资源。

2.设立相对中立的刑事申诉复查机构，审查监察机关办理的职务犯罪案件。根据我国立法规定，监察机关办理的案件不适用刑事诉讼法，且与司法机关之间并不存在相互制约的关系。现实情况是，监察机关案件的办理结果，往往事先经同级党委和上级监委的审批同意。因此，由法院、检察院作为再审启动主体既缺乏足够的立法支撑，也缺乏足够的司法资源支撑。对此，我们可以借鉴英国审理刑事案件复查委员会的改革思路［1］(P12)，专门成立独立的复查机构，负责处理和审查监察机关办理的职务犯罪案件。在具体的制度设计方面，可以考虑在设区市以上的人大设立专门的职务犯罪案件复查委员会，负责审查对下一级法院终审的刑事案件的当事人申诉或监察机关、司法机关申请；可以吸收法学教授、法学专家、人大代表等不同人士加入，同时接受上级人大及其常委会的监督；决定再审审查时，要听取监察机关、司法机关和当事人的意见；当复查委员会认为原审裁判“确有可能错误”，应向同级的法院提起再审建议。

（三）启动审查方式

现行的再审启动程序，并非典型意义上的审判程序。对此，笔者认为，为了切实做到“发现一起、纠正一起”冤假错案，需要改变现有区分“审查处理”和“立案审查”的二元审查方式，对符合法定期限和次数的申请，均需进行立案审查，并作出书面通知，可以明确表述为“申诉由人民法院依法予以立案审查”。同时，“现代的诉讼构造，为防止一边倒，通过立法安排了刑事辩护这样一种对抗力量，从而形成了诉辩对抗、法官居中裁判的诉讼格局”［17］(P7)，因此，应当按照控辩平等司法原理，对审查方式进行类诉讼化改造。

1.应当强化当事人的申诉权，重点是完善申诉的法律援助制度。刑事诉讼的专业性决定了不懂法律的被告人或被害人，即便是对特定案件“感受”到存在错误，也无法运用法律专业技巧去维护自身的合法权益，尤其是在申诉案件中，案件已经经过一审、二审法院及检察院等多个司法机关的处理，外行的当事人很难证明原判决存在错误，必须依靠专业人士的帮助。尽管中央政法委2015年发布的《关于建立律师参与化解代理涉法涉诉信访案件制度的意见》和2017年“两高”、司法部联合发布的《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》，将律师代理申诉纳入法律援助的范围，赋予了申诉人申请法律援助的权利。但实践执行中，由国家法律援助部门指定律师提供法律援助的极少。［18］(P75)对此，应当从法律层面明确规定，对当事人提出符合法定期限和次数的申诉，必须要有律师提供法律帮助，甚至是律师强制代理。陈光中教授一直呼吁并多次论证“推进刑事辩护法律全覆盖的合理性和可操作性”［18］(P8)，加之我国法院、检察院已经设有值班律师，这些都为申诉案件律师强制代理提供了足够的支撑。

2.应当强化当事人及律师的参与权，重点是要完善启动审查程序中的阅卷制度和听取意见制度。申诉律师有权查阅案件材料是申诉的内在要求，否则，律师介入根本无从谈起。同时，为了确保申诉效果，当事人及申诉人对于申诉审查的参与不能仅限于书面，还应当与审查法官进行至少一次“面对面”的调查询问、听取意见，甚至在一些社会公众广泛关注的案件中，还应当采取公开听证的方式。对此，《刑事诉讼法司法解释》第456条已经明确规定：“对立案审查的申诉案件，人民法院可以听取当事人和原办案单位的意见，也可以对原判据以定罪量刑的证据和新的证据进行核实。必要时，可以进行听证。”同理，检察机关在审查当事人抗诉申请时，也应当强化当事人申诉权和参与权。申诉审查环节，申诉权已获得认可，关键在于如何影响申诉的审查处理结果。

（四）启动后果

经刑事再审启动程序，无外乎两种后果，一个后果是决定依法再审。根据前文论述，启动主体只能原终审法院的上级法院，决定依法再审又包括上级法院决定提审和指定下级法院再审两种类型；一旦决定依法再审很大程度上意味着案件将被改判，后续可能将引发国家赔偿，甚至是追究违法审判责任。因此，为了排除案外干扰、提高司法公信，指定下级法院再审，应当明确规定，由除原终审法院以外的其他同级法院负责。此外，还应当区分决定启动再审、作出国家赔偿、追究违法审判责任的证据标准和具体事由，让“决定启动再审”不再是一件“谈虎色变”的事情。

另一个后果是决定不予再审。由于法律缺乏明确规定，不同法院的不予再审的书面决定从文书名称到内容都缺乏统一的样式和要求，比如，在文书名称方面，有的是“通知书”、有的是“驳回申诉通知书”；在文书内容方面，有的会逐条说理，有的却只有驳回申诉的结果等。因此，应当对经再审启动程序尤其是决定不予再审的案件，就裁判文书的名称、内容和权利告知事项，都作出明确的规定。针对实践中较为突出的反复申诉现象，应当建立刑事再审启动程序后果与涉诉信访终结程序相衔接机制，2014年9月以来，中央政法委先后出台《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》等文件解决涉法涉诉信访突出问题。对此，应当将政策文件上升为法律，使之与再审启动程序有效衔接，对经再审启动程序作出法定次数“不予再审”的案件，应当一律纳入到涉诉信访终结程序。如果经信访终结程序审查发现“不予再审”的决定系正确的，就必须依法予以终结，避免当事人反复申诉。如果经信访终结程序发现“不予再审”的决定存在错误，而导致无法依法终结，可以倒追相应的再审启动程序中是否存在失职渎职行为，这样可以“倒逼”再审审查法官依法履职尽责，避免再审启动程序的虚化。

五、结语

我国刑事再审启动程序无法有效运行的根本原因在于：刑事再审启动程序的功能定位存在偏差，在启动主体、启动事由、启动标准等均混同于刑事再审程序［19］，并作出“一刀切”的规定，导致该项制度仅以实体真实为价值追求，既没有平衡好法的安定性和法的公正性关系，又没能维护好申诉当事人的合法权益，司法机关也往往因为外界力量等因素的介入陷入“进退两难”的境地。未来完善刑事再审启动程序应当坚持“依法纠错”原则，突出程序独立性价值，专章规定刑事再审启动程序的事由、标准、主体、审查方式及后果，实现类诉讼化改造，推动刑事再审申诉案件工作法治化臻微入细。

注释：

①最高人民法院工作报告显示，2013年—2018年，人民法院依法纠正49件重大冤错案件，内蒙古呼格吉勒图案、河北聂树斌案、江西乐平“5·24”故意杀人案、海南陈满案等均在社会引起巨大反响；而在此之前十年间，全国有重大影响的刑事冤错案件仅云南杜培武故意杀人冤案、湖北佘祥林故意杀人冤案、河南赵作海故意杀人冤案等3件。

②近年来，G省法院在纠正冤假错案方面，做出了积极的努力，尤其是G省高院对数起刑事案件，主动启动再审，并适用疑罪从无、证据裁判原则，宣告被告人无罪，获得最高人民法院充分肯定，样本具有一定的代表性。

③在2019年7月召开的政法领域全面深化改革推进会上，中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨指出：“人民法院要优化四级法院职能定位和审级设置，推动最高人民法院减少办案数量，优化案件结构，把主要精力放在统一裁判尺度、监督公正司法上来。”