推动基层社会治理深度媒介化<br/>——智媒时代县级融媒体中心发展再定位

推动基层社会治理深度媒介化
——智媒时代县级融媒体中心发展再定位

2021-12-04李馨

福州大学学报（哲学社会科学版） 2021年5期

李馨

(闽江学院新闻传播学院，福建福州 350108)

站在“十四五”新起点，中共中央不断加强对于县级融媒体中心的顶层设计和战略规划，对于刚刚建设发展两年多的县级融媒体中心而言，无疑又将迎来新的历史机遇。2020年9月，中共中央《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》提出从体制、管理、人才、技术等方面推动媒体融合并向纵深化发展的要求[1]；2020年10月出台的“十四五”规划强调“推进媒体深度融合，实施全媒体传播并建强用好县级融媒体中心”[2]。与此同时，数字技术变革推动媒体“智能+”升级，大数据、云计算、物联网、人工智能、5G等信息体系的建设，也为县级融媒体中心提供了转型升级的新契机。基于以上背景，县级融媒体中心未来的发展必须同时呼应媒体深度融合和国家治理体系与治理能力现代化的双重期待，遵循媒体实践和政治实践的双重逻辑进行发展再定位，拥抱智媒时代，深度挖掘和运营本地数据，不断拓展作为县域社会治理载体的内涵与边界，推动基层社会治理实现深度媒介化。

一、基层治理载体：县级融媒体中心建设的政治实践意义

从社会学的视角来看，社会治理是指政府、市场、社会组织、公民在形成合作性关系的基础上，运用法、理、情三种社会管理手段解决社会问题，以达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展目标。[3]我国的传媒一直与社会治理密切相连。在媒体的治理功能研究方面，我国传媒介入国家治理的范式大致经历了传媒化管理型协同范式与传媒化协同治理范式两个阶段。[4]传统媒体时代，主流媒体作为党和政府喉舌，紧密依附于行政体制，在影响国家和社会发展的同时也是社会治理的对象。随着互联网、大数据、人工智能等技术的发展，媒介融合不断深入，现代传媒更是深度嵌入社会生产、社会流通、社会消费、商业经济等诸多领域，当然也包括涉及政治、经济、文化、社会、生态文明等多个领域、多个维度的社会治理。新媒体和社会治理之间的进一步联姻与互动更是带来了“治理媒介化”这一媒体融合实践的全新融合表征。[5]融媒体赋予公众获取信息的能力，使其能够在多元信息环境下进行公共表达；同时公民借助公共话语进行政治参与，保持对政府的监督力。媒体融合在向社会赋权的同时，也具有向政府赋能功能，融媒体促使政府以开放政务公开平台和丰富公众参与渠道的方式提高治理能力。[6]

2018年县级融媒体中心建设纳入国家战略，在各地全面铺开，这不仅是媒体实践，亦是政治实践，“需从国家治理以及执政党治理能力现代化的高度进行考察，方可揭示县级融媒体中心建设在中国政治传播实践中的基础性和结构意义”[7]。随着媒介越来越深入地嵌入社会治理，县级融媒体中心建设所承载的政治实践意义与目标指向愈发清晰，表现为逐步体现出更多的“媒体+”理念，从单纯的新闻宣传不断向公共服务领域拓展，力图打造县域政务服务平台与公民参与治理的对话协商平台。而随着智媒时代的到来，技术的变革将赋予社会治理媒介化新的内涵和功能。

二、从缺位到助力：社会治理视域下的县级媒体

将县级媒体置于社会治理视域之下，梳理其作为媒体的传播功能以及作为社会治理基层载体的“媒体+”功能，大致可以划分为以下三个阶段。

(一)长期缺位与功能失效

改革开放以来县级媒体经历了一段由泛滥到缺位的历史。在“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的政策之下，上世纪80年代全国县级电视台迎来创办高潮，但因出现重复建设、资源浪费，很快经历了一波整顿、停办，90年代县级广电媒体主要是转播中央、省和市级电视台节目，原创内容极其有限，甚至充斥着有偿新闻、低俗剧情和虚假广告。纸质媒体方面，90年代中期县市报也纷纷复刊、创刊，然而2003年的报刊“治理整顿”也终结了四级办党报的历史。而此时，恰逢媒体融合快速推进和网络媒体爆发式发展期，于是县级媒体集体错失发展重要机遇，不仅没有获得应有的活力与影响力，还沾染了一些媒体走向市场化后产生的不良习气，加之资源配置和体制机制、人员素质等掣肘，在传播技术日新月异的背景下，大多数县级媒体规模小、影响力弱，甚至处于“出局”边缘。

于是，一方面是县级媒体的边缘化造成关键节点的信息缺失和官方民间沟通不畅，另一方面是网络社会化媒体快速下沉，长驱直入占据舆论阵地。二者效应的叠加严重威胁着县域空间的社会治理，首先是全国县级党委政府掌握的传播工具与阵地变得极其缺乏，主流声音难以有效抵达，此外，处于社会转型期的县域空间没有具备影响力的连接官方与民间及不同社会组织、不同社会群体的中介，社会共识难以达成、社会矛盾难以协调。

(二)井喷式发展与“媒体+”探索

2018年8月全国宣传思想工作会议召开，习近平总书记提出：“扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众。”这意味着，县级媒体在媒体融合和治国理政的双重视野下进入发展新阶段。一个月后，中宣部在浙江长兴召开县级融媒体中心建设现场推进会，要求2020年底基本实现在全国的覆盖，2018年先行启动600个县级融媒体中心建设，并提出“努力把县级融媒体中心建成主流舆论阵地、综合服务平台和社区信息枢纽”三个发展目标。[8]2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《关于加强县级融媒体中心建设的意见》，各地纷纷开始结合本地实际进行县级融媒体中心建设。随后，又落地一系列扶持政策，长期以来处于主流传播体系末端和边缘位置的县级媒体终于迎来了前所未有的发展机遇。值得注意的是，与以往的新闻改革不同，中央在县级融媒体中心建设的顶层设计上，从一开始就注重媒介融合发展的延伸，“引导群众、服务群众”的功能定位不再局限于媒体属性，而是将其置身于基层传播场域，赋予社会治理的功能承载。

行政力量主导之下的县级融媒体中心建设在各地快速推进，整合县域传播资源，在两微一端、快手、抖音等新媒体平台上大规模铺开，但是“引导群众、服务群众”的功能定位显然不可能一步达成。在县级媒体长期边缘化的建设基础之上，各地对县级融媒体中心的内涵地位理解并不一致，有的将其视为县级传统媒体的集合和转场，有的将其视为政务信息发布的平台，有的将其视为监控基层舆情的平台。[9]各地县级融媒体中心建设实践也呈现出不同进程、不同模式和不同效果。曾培伦、毛天婵对全国71篇县级融媒体中心“挂牌新闻”的内容分析显示，73.2%的县级融媒体中心提出要打造“主流舆论阵地”。但是，另外两种功能——“综合服务平台”和“社区信息枢纽”的认同度明显不足。[10]随着各地媒体融合探索的不断推进以及政府治理体系的现代化转向，县级融媒体中心建设越来越多地涉及体制融合，与社会治理体系的关联度日益密切，在认知层面，“媒体本位”逐渐向“治理本位”转型，“县域治理枢纽”“社会治理与沟通的枢纽”“新时代治国理政新平台”等成为县级融媒体中心的新定位。[11]在具体实践中，少数理念比较先进的地方开始在县级融媒体中心所属的平台、账号进行具有特色的尝试，提供一些“互联网+”政务服务、公共服务和生活服务，或者开辟专门版块，设置热点议题，为当地群众提供讨论沟通空间，让民众参与社会治理，或多或少地体现出中宣部和国家广播电视总局2019年1月15日联合发布的《县级融媒体中心建设规范》所明确的“媒体服务、党建服务、政务服务、公共服务、增值服务”等五项功能。[12]

(三)疫情催化下的加速嵌入

2020年的新冠肺炎疫情犹如一场突如其来的媒体融合大考，不仅检验了县级融媒体中心作为基层舆论阵地的传播力、影响力、引导力、公信力，更考验着其作为基层社会治理载体的公共服务能力。疫情也是催化剂，面对严峻的形势、群众的迫切需求和繁重的防控任务，政府在社会治理上空前依赖于互联网、大数据、人工智能等先进技术整合社会资源、开展社会动员、协调各方关系。作为县域信息资源平台和现代技术载体，县级融媒体中心在这一关键时刻发挥出重要作用，不断超越媒体逻辑，开发“媒体+”服务和功能，愈加深入地嵌入基层社会治理体系。

这种嵌入首先表现为在基层及时构建权威、便捷的信息渠道，满足了县域群众对于身边疫情状况的“信息饥渴”，让权威声音占领本地舆论场，为稳定民众情绪和维护社会秩序打下基础。其次表现为构建信息共享平台，实现高效的应急管理和社会动员，通过与政务服务中心、社区网格治理等平台贯通联动，快捷、全面、精准地联结群众，推动各政府职能部门的协作，快速高效地实现社会动员。此外，县级融媒体构筑了便捷的线上生活空间，提供各种公共服务，解决疫情查询、健康监测、口罩预约、生活物资采购、线上教育、招聘对接、助农销售等民生难题，搭建基层政府与群众之间的沟通桥梁，开展舆情收集、监测和分析研判，督促有关部门落实和解决问题。

疫情催化之下，县级融媒体中心建设过程中的深层次矛盾和短板，也在其深度嵌入社会治理体系的同时更加明显地暴露出来，主要体现在体制机制不畅、资源投入不足、融媒体人才短缺、内容生产能力不强、服务功能有限等方面。“主管运营部门的割裂；内容平台盲目扩张，后续运营乏力；内容生产简单‘相加’，原创环节缺失”[13]被认为是县级融媒体中心建设存在的普遍问题。

三、推动基层治理深度媒介化：智媒时代县级融媒体中心再定位

在智媒时代来临，媒体深度融合成为媒体“元命题”的当下，面对国家治理体系和治理能力现代化的要求，县级融媒体中心的发展再定位应该从基层传播生态、公共价值、文化自觉的三重视野出发，聚焦于完善舆论阵地、综合服务平台和社区信息枢纽三项职能，继续在这场新技术赋能的媒体转型中探索用创新性的逻辑和范式把握未来的媒介操作，整合、激活各项社会资源，打造基层社会治理的智慧融媒体平台，实现自我“造血”和高质量发展，推动县域社会治理走向深度媒介化。

(一)以内容生产重构基层传播生态

内容生产是媒体发展的压舱石。中共中央关于加快推进媒体深度融合发展的意见指出，建立以内容建设为根本、先进技术为支撑、创新管理为保障的全媒体传播体系。[14]县级融媒体中心内容建设的首要任务，是充分运用新技术新应用，充分发挥“贴近性”的优势，在传播内容、传播方式上进行创新，以独具地方特色的内容占领县域信息传播制高点，提升作为区域性媒体的影响力、传播力、引导力、公信力，从而改变当前县域主流媒体边缘化、社会化媒体占据城镇和乡村舆论场的传播生态。

1. 创新内容生产，打造核心竞争力

从社会心理学的角度来看，人们的物理空间距离会影响心理距离。在县域空间，人与人之间有着共同熟悉的环境，逐渐形成相互交织的关系网络，也有着对身边人和事的天然共同信息需求，因此，“近”是县级融媒体作为区域媒体最大的优势。智媒时代，县级融媒体中心应该将人工智能、大数据及移动传播技术充分运用在本土新闻的采集、生产、分发及反馈中，在本土内容上做足文章。具体而言，就是以新的采集手段、生产方式、叙事手法、传播方式，洞察县域群众需求，捕捉关注热点，生产创新性的多媒体新闻产品，如H5新闻、VR新闻、短视频新闻、数据新闻、动画新闻、新闻游戏、移动直播新闻等等，赋予本土新闻新的表达，实现精准推送和有效传播。通过持续创新的内容生产能力获取用户的认同，才能树立作为县域主流媒体的影响力、传播力、引导力、公信力，掌握县域舆论空间的话语主导权。

2. 聚合本土内容，营造用户表达空间

互联网时代，县级融媒体中心必须树立以用户为中心的思维，根据县域用户的需求和特征，从用户参与生产、盘活本地自媒体等方面入手重构基层传播生态。让用户参与县域新闻内容的生产，是优化县域传播生态的重要手段。技术赋权之下，除了专业的新闻传播工作者，普通用户也能够进行新闻生产和发布。与以往的简单提供新闻线索、素材相比，这种深度参与新闻生产更能调动用户热情，可以增加用户归属感和黏性。把摄像机和话筒交给百姓，让他们从自己的视角记录身边生活，不仅可以丰富平台内容，也能缓解县域媒体普遍存在的人力不足困难。此外，本地自媒体是县域基层新兴且越发重要的内容和媒体资源，县级融媒体还应该盘活这一重要资源。与县级媒体融合发展的举步维艰不同，县域自媒体的发展表现出强劲的生命力，其多样性、选择性以及强互动性远胜于此前的大众传媒，弥合了生产者和消费者之间的鸿沟，在融入县域社会实践的过程中，传播效果较好。[15]这些自媒体作为在相应领域具有影响力的意见领袖，拥有数量庞大的粉丝，县级融媒体中心的客户端可以成为县域自媒体的聚合平台，为这些创作者提供专门版块，或开辟方便他们与粉丝沟通互动的渠道、组织线下活动，实现地域空间接近性与网络空间影响力的叠加，达成官方媒体与自媒体的联结，既可以巩固主流舆论阵地，通过主流价值倡导聚合县域社会，又可以起到引流作用，形成传播合力。

(二)以服务创新重塑平台公共价值

数据分析技术、人工智能技术、物联网技术等发展驱动的智能化不仅带来了新闻业的革命，也使得媒体存在的社会向度被极大地打开，作为社会治理工具的功能得到进一步彰显。当前，不少县级融媒体中心确立了“新闻+政务+服务”的发展模式，在传播、宣传功能之外进行了诸多探索，提供政务、公共服务等“媒体+”服务统合县域治理的多个功能。但是也存在服务功能求全不求精，实际服务能力有限；“用户导向”流于纸面，用户缺乏表达空间；服务与引导割离，尚未发挥“主阵地”作用等问题。[16]媒体深度融合进程中，县级融媒体中心利用数字技术建设“四全媒体”，将以先进的技术驱动“智能化社会治理中介”角色，在根植县域政治、经济、文化各个领域的基础上，通过提供更多公共价值谋求更高的治理绩效，助力基层治理走向深度媒介化。

1. 建设县域“智慧管家”

今天，数据已经成为创新社会治理的重要依据和重要资源，数字化转型将驱动生产方式、生活方式、治理方式的变革，以数据采集、数据挖掘、数据可视化为代表的“数据治理”将会成为社会治理的专业方式。[17]县级融媒体中心建设必须充分发挥大数据在服务群众方面的关键作用，在县域搭建万物互联的智慧系统，提升社会治理的智能化、全域化、个性化、精细化水平。当前各地都在推进县城智慧化改造、集约建设数据中心，应抓住这一重要契机，利用全媒体传播体系广泛联结用户的优势促使综合性一体化大数据应用平台落在县级融媒体中心，或者实现与公共服务大数据的连通对接。当然，让县级融媒体中心在国家治理中获得应有的位置，需要来自县级党委政府的政策支持和体制机制配套。全国性问卷调查显示，78.6%的县级融媒体中心的主管部门是县委宣传部。当本地行政资源聚焦于宣传部门而不是区县委书记，则有可能降低县级融媒体中心这一技术装置在县域治理中的安置定位，影响其作为国家治理组成部分的功能发挥与创新。[18]一旦争取到大数据这一基础性支撑，通过运营数据和开发智慧应用，县级融媒体中心将成为县域的“智慧管家”，深化政务数据资源共享，推进应急、市政、交通、教育、卫健、社区等公共领域部门间数据整合共享，支撑县城健康高效运行和突发事件快速智能响应。同时，为政府部门服务群众提供集成入口，推进“互联网+政务服务”，深化服务“一网通办”“一网统管”，用数据化和网络化的方式重塑县域群众的日常生活，不断解决群众生活中的“痛点”，实现平台公共价值的增长，提升社会服务的精准度和灵活度。

2. 打造同城社交平台

县级融媒体中心用户的最大特点是地域空间的一致性，针对这一特点，县级融媒体的一个重要使命是当好社会治理物理空间和虚拟空间的沟通桥梁，发挥社区信息枢纽功能，通过整合线上沟通和线下行动，为社会治理产生协同价值。社交化转型可以使县级融媒体有效聚合县域群众的共同需求，促使转化为线下的共同行动，快速达成可感知的行动效果，增强与县域组织、机构、民众的黏性，“通过创造公共价值进而嵌入基层社会治理”[19]，更好地实现作为社区信息枢纽的功能。

调查数据显示，在互联网使用动机上，三线城市及以下的用户较一、二线城市用户更看重“被他人认可”和“排遣孤独寂寞”，更关心、重视周围人的想法。[20]因此，县级融媒体中心建设要抓住“熟人社会”特征，发挥移动传播和近地优势，培育基于本地用户需求的信息内容交互场景。可参考PC端时代的同城论坛和58同城等媒体平台的运营逻辑，针对本地用户对于生产生活信息、本地特色服务、物品资源分享、情怀期待等方面的需求和本地社会关系网络，以信息服务的适配性、即时性、互动性构建社交圈层，以技术驱动创新本地社交的载体、内容和线上线下联结方式，不断赋予平台新的公共价值满足用户新的需求，从而形成平台与用户之间的良性互动。

县级融媒体打造同城社交平台的重要意义还在于其以社交化方式丰富了基层政府与群众的对话沟通渠道，在信息的有效流动中完成政策与社情民意的上传下达。特别是在负面舆情发生时，有关方面可及早发现、及早介入，促进问题解决在基层、舆情消化在属地，而不会从一开始就“外溢”到社会化媒体等其他平台。

(三)以文化自觉传承创新地方文化

作为根植于城镇、乡村的地方媒体，县级融媒体中心构建其地方影响力、传播力、引导力、公信力的过程，也是一个媒介与县域文化双向互济的过程。在数字技术催化下，这种互济将表现得更加明显。一方面，媒介的变革、媒介技术的进步带来文化的深刻嬗变[21]，网络媒介极大地改变了民众的生产生活方式和价值观念，地域文化形态也随之发生了根本性变革；另一方面，社会文化作为地方的内核，潜移默化地影响着生于斯长于斯的县级融媒体，进而影响到本地社会群体对于媒介的认知和接受，并完成文化共同体对自身文化的持续塑造。

1. 以新兴技术传承本土文化

在新时代继承和弘扬优秀地方传统文化，传播本土声音、讲好本土故事，打造具有创新活力的文化体系，既是主流媒体的社会责任担当，也是县级融媒体创新推动基层社会治理的长远发展诉求。搭载着新兴技术手段的县级全媒体传播体系，能够更加充分地挖掘本地优秀传统文化资源，并使之与当代价值观念相融合，赋予其新的时代内涵。5G、大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等新兴技术将越来越精湛，数据新闻、短视频新闻、动画新闻、H5新闻、VR新闻、新闻游戏、移动直播等新闻形态也将日趋完善，新的技术语境将为本地文化传承提供多样化的表达方式和传播路径。县级融媒体中心可以充当“本土文化数字博物馆”，在深度理解本土文化资源的基础上，通过“拟真性”的融合新闻产品，交互使用图片、文字、音频、视频等媒介元素，以传播可立体、场景可再生、信息可还原的内容呈现形式凝聚特色文化，打造地方文化品牌，通过现代科技与“土味文化”的碰撞吸引用户、扩大传播、引发共鸣，营造文化感知空间。

2. 以文化共感统合本地社群

不论是网络空间还是现实空间，文化的影响无处不在，人们对于所接触事物产生的认同感和归属感，很大程度上来自于文化这一稳定、持久的力量。现代传媒无时不在地生产着各自公共领域的文化共感，而县级融媒体这种文化共感的营造，很大程度上基于文化意义上的“地方感”，这种由共同的地理空间、历史源流、集体记忆、生活经验所造就的地方文化共感，使县域民众的文化地理体验尤其强烈。网络时代，县级融媒体营造县域文化共感则“需要在传统文化与现代文化、在场文化与脱域文化、原乡文化与异乡文化交织的复合空间中有所作为，成为文化生产、传播、消费、反思的公共性载体”[22]。基于共同的地理空间和传统的人际关系，县域产生了诸多由志趣、亲缘等因素维系的实体社群，新媒体的普及也催生了因网缘关系结成的虚拟社群。不管是实体社群还是虚拟社群，这些文化社群都代表着县域文化的新形态和新趋势。在媒介深度融合的背景下，作为县域主流媒体的县级融媒体中心，应该借助全程、全息、全员、全效传播的全媒体传播体系完善媒介精准供给，重塑县域传播场景，通过唤起文化共感深层统合县域文化社群。如果通过“媒介近用”能够激发更强的文化共感，满足更多的文化需求，县域文化社群的媒介接触习惯必将改变，县级融媒体也将获得更加稳固、持续的在地文化支撑。

四、结语

县级融媒体中心建设正逐渐从遍地开花向提质增效转型，必须准确把握大数据、人工智能、物联网等技术发展趋势，同时响应国家关于媒体深度融合和社会治理体系与治理能力现代化的顶层设计，从传播生态、公共价值、文化自觉三重视野出发，为县级融媒体中心深度介入县域社会治理、实现高质量发展重新进行战略定位。以内容创新重构基层传播生态，强调县级融媒体持续输出符合用户需求优质内容的媒介可供性，需要技术、人才、平台等多方面的支撑及自身理念和体制机制的创新突破，才能真正在技术加持下树立县域主流媒体的地位。以服务升级重塑平台公共价值，是县级融媒体中心嵌入县域社会治理的落脚点，除媒体自身积极探索公共价值的增长点之外，更需要基层党委政府认识到智能技术对经济、社会、文化的重大影响，对社会治理媒介化给予足够认识，在更为宏大的治理图景中定位县级融媒体中心发展，并赋予相应的政策和资源支持。以文化自觉传承创新县域文化，指向的是深挖县级融媒体建设的原动力，既需对县域文化基因有深度理解，也要利用先进科技进行创造性的呈现、表达、运用，营造能够引发共鸣、凝聚人心的地方文化网络空间，在推动县域文化的传承与创新中体现媒体的社会责任与担当。基于以上三种语境的战略定位，有助于县级融媒体中心在未来发展中最大限度地释放智媒时代的技术驱动力和媒体融合的制度驱动力，持续提升传播力、引导力、影响力、公信力，达到“引导群众、服务群众”的顶层设计目标，有效助力国家治理体系和治理能力现代化。

注释：

[1][14] 《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》，中国政府网，2020年9月26日，http://www.gov.cn/zhengce/2020-09/26/content_5547310.htm，2021年3月 20日。

[2] 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，新华网，2020年11月3日。

[3] 陈成文、赵杏梓：《社会治理:一个概念的社会学考评及其意义精读》，《湖南师范大学社会科学学报》2014年第5期。

[4] 李立景：《新时代传媒协同主义的中国范式及其逻辑——共建、共治、共享社会治理格局中的传媒化协同治理观》，《广西社会科学》2018年第5期。

[5] 朱亚希、肖尧中：《功能维度的拓展式融合——“治理媒介化”视野下县级融媒体中心建设研究》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版) 2020年第9期。

[6] 王炎龙、江澜：《社会治理视阈下县级融媒体中心建设探究》，《南京政治学院学报》2018年第6期。

[7] 王智丽、张涛甫：《超越媒体视域: 县级融媒体中心建设的政治传播学考察》，《现代传播》2020年第7期。

[8] 《县级融媒体中心建设全面启动》，新华网，2018年9月2日，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-09/21/c_1123466267.htm，2021年3月 20日。

[9] 何志武：《底色与特色: 县级融媒体中心的“媒体+”逻辑》，《中州学刊》2020年第11期。

[10][11][18][20] 曾培伦、毛天婵：《技术装置“多棱镜”：国家治理视阈下的县级融媒体中心建设研究——基于 71 篇县级融媒体中心挂牌新闻的分析》，《新闻记者》2020年第6期。

[12] 《县级融媒体中心建设规范》，人民网，2019年1月15日，http://media.people.com.cn/NMediaFile/2019/0115/MAIN201901151446000089255491969.pdf，2021年3月 20日。