后脱欧偶遇全球疫情：英国国际教育可持续增长战略研究

罗志敏

（西南大学教育学部，重庆 400715）

为应对脱欧后英国国际教育市场的不稳定性，英国政府于2019年3月正式发布了“脱欧运动”以来的第一份国际教育战略报告《国际教育战略——全球潜力、全球增长》（International Education Strategy: Global Potential, Global Growth，以下简称《战略》），该《战略》提出了到2030年英国国际教育的发展战略目标，勾画了脱欧后英国教育国际化转型发展的路线图。《战略》是后脱欧时代英国力促教育对外出口和跨国教育利益诉求的中长期纲领[1]，但在实施初期就偶遇了肆虐全球的新冠肺炎疫情，给英国《战略》推进带来了新的危机和挑战。对此，英国政府及时调整推进策略，2021年2月，英国教育部（Department for Education）和英国国际贸易部（Department for International Trade）联合发布了《2021国际教育战略升级——支持复苏、驱动增长》（International Education Strategy:2021 update Supporting Recovery, Driving and Growth，以下简称《战略升级》）报告，旨在确保英国《战略》2030年目标如期实现，巩固和扩大英国国际教育在全球的市场份额。[2]

一、后脱欧时代英国国际教育战略向度

脱欧使欧盟学生到英国留学失去了学费、学生贷款、毕业后留英就业等一系列优惠政策，同时也引发了英国国际教育经济价值受损等一系列问题。据统计，脱欧新规导致英国每年失去57%的欧盟新生和6250万英镑学费收入，进而削弱了英国世界一流高等教育的全球竞争力。[3]对此，英国《战略》提出了一系列战略举措，旨在实现2030年留英国际学生从目前47万人增加到60万人、每年的教育出口额增加到350亿英镑两大战略目标。[4]

（一）构建国际教育核心辐射区域新格局

为应对脱欧后欧盟与英国之间国际教育交流与合作可能面临的各种制度壁垒，英国政府积极构建国际教育辐射区域新格局，推动国际教育战略核心区域从欧盟走向全球，更加注重与新兴经济体建立教育合作战略关系。《战略》针对未来新辐射区域提出了四项优先发展领域：一是为英国教育者提供最大的国际合作市场，最大限度地开拓欧盟外，特别是新兴国家（emerging countries）国际教育市场；二是充分发挥英国卓越教育优势资本，为新建立合作伙伴关系的国家其教育改革和发展需求提供优质教育服务；三是全面实现欧盟外国际教育战略稳定、繁荣和安全发展的新格局；四是将国际教育优先发展区域设定为中国、东盟、中东和北非、拉丁美洲等最具潜力的国家和地区，充分考虑不同国家和地区的教育发展需求，拟定针对性的国际教育优先战略框架和发展方案。[5]《战略》优先安排各种优势资源重点开拓中国、东盟、中东和北非、拉丁美洲等国家和地区的国际教育市场，最大限度消除教育出口的各种壁垒；加大对中国的教育出口力度，将中国作为未来英国国际教育出口最具潜在价值的合作伙伴，通过政府间的深度合作在中国提供国际教育最佳运营环境；通过政治、经济、科技、文化等外交手段维持中东地区局势稳定，为英国国际教育出口提供必要条件和新市场；进一步优化与拉丁美洲各领域外交政策和体制机制，消除阻碍国际教育快速发展的法律和管理障碍；针对非洲经济新发展对高技能人才的巨大需求，努力通过优质教育出口满足当地高技能劳动力市场发展。[6]

（二）布局欧盟外国际教育新领域

英国教育部将与英国“幼儿教育联盟”（Early Years Alliance）等相关组织建立深度协同工作机制，向学前教育出口部门提供有关出口的最新信息资源；在英国建立专门的“高价值”教育市场需求评估机构和运行机制；精准识别东亚、非洲、拉丁美洲等新兴国家和地区对学前教育的需求状况，运用大数据分析结果驱动英国学前教育出口循证决策。英国政府牵头实施全球国际教育重大行动计划，确保到2030年所有合作国家适龄女孩都能普及12年优质义务教育；在合作伙伴国家推进“女童教育挑战”项目（Girl’s Education Challenges）、“技能繁荣”项目（Skills for Prosperity）和“不让一个女童掉队：联合女童教育”项目（Leave No Girl Behind: Joint Girls）等国际教育合作。[7]

随着各国对技术与技能型人才需求的持续增强，高技术与技能教育海外需求日益强劲，特别是中国、东盟、拉丁美洲、非洲等国家和地区对各行各业高技能人才的需求快速增长，尤其是对英国一流技能培训有着强烈需求。为充分发挥英国世界一流高技能人才培养优势，《战略》重点瞄准中国、东盟、拉丁美洲、非洲等国家和地区，加大英国大学人工智能等高技能人才教育输出力度，建立高技能人才联合培养新机制；实施“英国技能伙伴关系” 项目（UK Skills Partnership）。[8]针对教育4.0、工业4.0、人工智能、智慧教育、MOOC等新兴技术支持教育发展范式新需求，重点向主要发展中国家输出其优势资源。[9]为确保世界一流高等教育体系可持续发展，英国采取“不限制规模”政策扩大新兴国家本科生、研究生和博士生到英国大学留学和从事科研工作，消除各种跨国高等教育国际合作监管障碍；以“罗素大学集团”（Russell Group）、“1994集团”（1994 Group）等著名研究型大学为引领，以国际科学计划为依托，与高价值新兴国家特别是中国、印度、巴西、东盟、非盟等国家和地区积极开展国际科研协同活动，吸纳这些国家和地区的博士生、博士后及其他优秀研究人员到英国留学、访学，加强全球高质量科研人才的国际流动。[10]

（三）建立国际教育府际深度协同治理模式

为尽快确立脱欧后英国在全球新兴国际教育市场的战略地位，针对政府间国际教育协同力度不足的现实困境,《战略》提出了“全政府模式”（whole-of-government approach），着力建立府际长效协同工作机制，全面推进教育出口、国际科研协同、教育软实力建设、海外产业发展多领域深度融合，以及相互支持的国际教育治理生态系统建设，在新兴高价值、高潜能地区建立全方位协同国际教育网络，通过各级各类政府、地方伙伴组织、私营部门实现深度对接，以确保英国世界一流高等教育体系对国际学生的高吸引力。充分发挥由英国教育部、英国国际贸易部、学生办公室（Office for Students）联合组建的“教育部门咨询组织”（Education Department Consulting Group）在国际教育战略实施中的协调和促进作用，整合政府相关管理部门优势资源，为相关部门提供全面咨询和信息服务。英国教育部将联合国家移民局（National Immigration Office）共同构建以技能为基础的国家移民体系。[11]英国政府将与其他国家政府密切合作，努力实现国际教育优势资源、共享网络和专业知识等领域的战略合力最大化。英国外交部（British Foreign and Commonwealth Office）、英国国际贸易部、英国协会（British Association）、国际发展部（Department of International Development）、商业-能源-产业战略部（Department of Business-Energy-Industrial Strtegy）、英国教育部、英国学生办公室等部门将通过协调机制共同促进国际教育市场准入制度的形成。为加强海外政府和英国相关部门之间的深度协同关系，英国政府启动“国际教育大使”（International Education Champion）计划，在英国国际教育界建立高影响力人员关系联盟，在未来优先、高价值目标地区政府和教育部门之间建立高影响力人士关系联盟，与海外相关政府部门开展正式和非正式合作对话，最大限度地开拓国际教育市场，协助处理这些地区的国际教育相关问题。[12]英国教育部、英国国际贸易部、英国高等教育机构和英国文化委员会（British Council of Culture）也将进一步加强深度合作，更精准测算国际教育对英国经济的总体价值，纵深拓展全球国际教育潜在市场；加强与具有出口潜力的国家政府和教育部门进行深度对话，鼓励发展教育对外合作；政府还将加强与英国大学国际联盟、英国文化委员会等机构的合作，通过展览、网络研讨会和会议等形式，把握全球国际教育发展新机遇，积极促进英国教育供应商与潜在国际合作伙伴之间的相互协同。

（四）引导欧盟外区域国际学生流动

为促进脱欧后国际学生流动，《战略》提出，未来十年英国政府应强化与全球伙伴国家（global partner countries）双向学生流动，尤其是欧盟外区域国际学生流动；英国政府继续支持“英国大学联合会国际部”（Universities UK International，UUKi）的“走向国际：卓越运动”计划（UUKi’s Go International:Stand Out Campaign）。[13]为应对脱欧后各种制度壁垒给“伊拉斯谟+计划” （Erasmus + Program）带来的影响，英国政府将努力探索参与欧盟“伊拉斯谟+ 计划”的新路径，确保新一轮“伊拉斯谟+计划”稳步实施。同时，英国政府将进一步扩大对“奋强奖学金”（Chevening Scholarship）、“联邦奖学金”（Commonwealth Scholarship）、“马歇尔奖学金”（Marshall Scholarship）和“萨蒂尔奖学金”（Saltire Scholarship）等国际学生奖学金的支持力度，并重点向新设定的高价值优先发展区域倾斜；英国外交部也将继续扩大在优先发展区域和国家的国际防务培训课程(International Defence Training Courses)的实施范围，增加在这些国家和地区国际学生的招生数量。加强英国文化教育协会（British Council）的“新一代英中计划”（Generation UK-China Scheme）实施力度，输送更多英国青年学生赴华实习；支持“学习中国项目”（Study China Program），为在中国的英国本科生提供为期3周的中国语言和文化体验课程；深入实施“美-英富布赖特计划”（US-UK Fulbright Program），为两国优秀学生提供更多机会开展学术和学习互访活动。富布赖特基金（Fulbright Fund）还与英国的萨顿信托基金会（Sutton Trust）合作，为英国本科生开设“社会流动项目”（Social Mobility Program），并为美国本科生赴英国留学开设“海外暑期学院”（Study abroad Summer Institutes）。[14]

二、偶遇新冠肺炎疫情：英国国际教育战略推进路径

新冠肺炎疫情给英国教育系统带来了重大冲击和挑战，英国学校纷纷关闭校园转向线上教学，国际学生留学进一步受限，英国《战略》实施受阻，这一切都对英国国际教育战略实施产生了显著影响。对此，英国政府及时调整国际教育战略推进路径，并在2021年初发布了《战略升级》报告，积极推动英国国际教育从复苏转向可持续增长。

（一）开辟线上国际教育合作交流新途径，促进国际教育贸易新增长

为深入推进国际教育合作，促进国际教育贸易新增长，《战略》明确了要设立“国际教育大使”的战略任务。对此，2020年6月，英国政府任命史蒂夫·史密斯爵士（Sir Steve Smith）为“国际教育大使”，帮助英国国际教育相关部门加强与海外教育机构的战略伙伴关系，重点加强与中国、印度、印度尼西亚、越南、巴基斯坦、沙特阿拉伯、尼日利亚、巴西、墨西哥和欧洲等优先发展高价值国家和地区的国际教育合作，加大对这些国家和地区教育出口力度，鼓励在新冠肺炎疫情期间相互承认在线和混合（线下和线上结合）课程学分。为扩大新冠肺炎疫情期间英国国际教育的对外出口，“国际教育大使”还代表英国政府与主要国际伙伴国家签订了一系列自由贸易协议。[15]

根据《战略升级》报告，“国际教育大使”还将代表英国政府继续加大面向全球的教育贸易商谈。[16]英国“国际教育大使”将优先与中国、印度、印度尼西亚、越南、沙特阿拉伯和尼日利亚等国家发展国际教育合作交流，其次是巴西、墨西哥、巴基斯坦等国家。[17]作为“伟大教育”运动（Education Is GREAT Campaign）的一部分，英国国际贸易部制定了线上教育贸易方案，力促教育部门国际活动的全球复苏，搭建线上贸易代表团合作平台，汇聚来自世界各地国际贸易官员，任命“国际出口财务主管”（International Export Finance Executives）和“国际教育大使”等代表与世界各国建立国际教育贸易网络，深化与全球新兴、高价值优先发展国家的战略伙伴关系。2020年12月，英国国际贸易部与英国教育供应商协会（British Educational Suppliers Association）合作，向哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和俄罗斯派出线上虚拟贸易代表团。新冠肺炎疫情期间，英国文化委员会和巴基斯坦高等教育委员会充分发挥“巴基斯坦——英国教育门户计划”(The Pakistan-UK Education Gateway Program)的作用，支持巴基斯坦高等教育开放和远程学习政策的制定，并协助巴基斯坦高等教育部门与质量保障机构（Quality Assurance Agency）制定质量保证基准，为巴基斯坦教育管理人员提供线上培训。为推进新冠肺炎疫情期间英国教师培训出口，英国建立了一个面向全球的线上教师培训标准——“国际合格教师证”项目（International Qualified Teacher Status），为英国拓展国际教师培训市场提供更多机会，以满足全球对高质量英语教师的需求。[18]该项目将中国设为优先发展国家，并努力拓展西非、撒哈拉以南非洲以及东南亚的教师培训市场。为确保新冠肺炎疫情期间英国国际教育出口贸易风险最小化，英国“基础设施保护中心”（Centre for Protection of National Infrastructure）和“国家网络安全中心”（National Cyber Security Centre）联合发布了“低风险研究”倡议（Trusted Research）和《2020年英国大学国际化中的风险管理：安全相关问题》（Managing Risks in Internationalization:Security Related Issues）方案，旨在提高风险防范意识，维护英国在高等教育部门的学术自由和言论自由的价值观。[19]

（二）建立府际协同部门，推进“全政府”国际教育治理新模式

根据《战略》建立府际协同治理新机制，英国政府于2020年成立“教育部联合咨询小组”（Education Sector Advisory Group）和“全英府际委员会”（All-British Intergovernmental Committee），负责促进英国各政府部门在国际教育领域开展深度协同。这主要包括两个方面：一是积极发展海外交流活动。为此，英国政府成立了英国“外交、联邦和发展事务部”（Foreign, Commonwealth and Development Office），致力于国家间的教育和学术科研领域交流与合作，构建世界一流的教育援助计划；发布了《英国政府科研与发展路线图》（the UK Government’s Research and Development Roadmap），规划了加强全球新冠肺炎领域科研协同战略任务；设立了国家“人才办公室”（Office for Talent），以吸引国际顶尖科研与创新人才。[20]二是推动国际教育权力下放。2019年《战略》指出，要将教育权力下放苏格兰、英格兰、威尔士和北爱尔兰四个地方政府，由地方政府具体负责开展国际教育工作，因为地区是英国实施国际教育战略的关键。对此，北爱尔兰行政部门与利益相关者密切合作，积极促进北爱尔兰成为国际学生的首选目的地之一。2020年，威尔士地方政府发布了《威尔士政府国际战略》（The Welsh Government’s International Strategy），明确提出要增加威尔士地区的国际学生规模，并先后成立英国威尔士文化教育协会（British Council Wales）和威尔士高等教育基金管理委员会（Higher Education Funding Council for Wales），启动了“全球威尔士”（Global Wales）计划，包括教育营销、国际学者招聘、科研合作、学生奖学金等。[21]

（三）全面推进线上课程教学，支持国际教育高质量发展

为确保面向国际学生的线上教学具有高质量和高度创新性，英国教育部负责检测高等教育国际学生线上教学质量，探索新冠肺炎疫情期间利用数字技术提供远程教学和学习的成功经验，促进跨境教育（transnational education）的快速复苏。如，利兹大学（The University of Leeds）制定了一套线上线下混合教学模式，使用虚拟课堂技术进行教学，使不在校的国际学生通过远程学习可与在校学生实现同步课程学习。2020年2月，塞德伯格大学（University of Sedberg）与在中国福州设立的荣桥塞德伯格分校（Rong Qiao Sedbergh School）密切合作，设立在线教学平台，并利用“世纪科技”联盟（Century Tech）的高质量教育技术，保障在线教学质量。[22]英国教育技术公司（UK EdTech companies）与墨西哥教育部（the Ministry of Education in Mexico）密切合作，启动了“居家学习项目”（Aprende en Casa），创建了一个为全国所有学龄儿童提供居家学习的在线学习平台，为墨西哥学校教育提供世界一流优质教育机会。曼加希教育（Mangahigh Education）网站也通过“居家学习项目”平台为秘鲁、哥伦比亚和巴西等拉美国家学生提供优质在线教育。妙启思教育（Twig Education）集团与墨西哥政府合作，通过“居家学习项目”平台，向墨西哥师生免费提供STEM课程学习资源，如优质教学视频、课程计划、西班牙语在线阅读等。妙启思教育集团还与哥伦比亚、乌拉圭、秘鲁、危地马拉和西班牙的教育部合作开展线上教学资源开发。[23]小桥教育（Little Bridge）、曼加希教育和妙启思教育作为拥有教育技术优势的资源平台，在新冠病毒流行期间对全球各地线上教育发挥了重要作用。

（四）多方支持服务，确保留英国际学生教育质量

英国对国际学生的移民优惠政策是2019年国际教育战略的一个重要组成部分。新冠肺炎疫情期间，为确保留英国际学生身心健康、生命安全和社会福祉，英国政府实施了更具竞争力的国际移民优惠政策，新的学生移民政策精简了国际学生签证程序，缩短了申请时间，为留英国际学生提供了更清晰、更便捷的信息渠道，还利用数字化系统为国际学生提供更好的用户体验，根据学生的实际需要实行个性化信息服务，包括移民系统链接等。针对留英研究生停留问题,《战略升级》指出，国际硕士研究生在英国完成学位后可在英国延长两年的就业时间，国际博士毕业生在完成学业后可在英国停留3年。[24]同时，英国还为国际学生拓展可替代性学生奖学金资助途径。根据《战略》基本精神，英国政府将建立一个具有全球影响力的国际教育新资助体系，召集其他金融机构、行业和学生代表，拓展对国际学生资金资助的渠道，更好地满足国际学生对英国国际教育的需求。从2021年9月开始，英国政府就启动了“新图灵计划”（New Turing Scheme）。该计划将斥资1.1亿英镑为35,000名学生提供海外安置资金，支持范围包括大学学习、学校交流和行业工作实习等活动，旨在提高国际学生社会流动性，特别是来自处境不利背景和地区的国际学生，尤其是在新冠肺炎疫情期间为他们提供以上的支持服务。[25]2020-2021学年，英国政府向国际学生共提供了2.56亿英镑的各类资助。[26]2020年英国国际大学（Universities UK International）与英国研究生职业生涯咨询服务协会（Association of Graduate Careers Advisory Services）联合发表了题为《支持国际研究生就业能力：兑现承诺》（The Supporting International Graduate Employability: Making Good on the Promise）的报告,提出了“一揽子”计划，直接为国际学生提供在新冠肺炎疫情期间的就业支持服务和就业保障，以提高国际学生在新冠肺炎疫情期间的就业能力。[27]

三、英国国际教育战略推进的基本逻辑

国际教育对增进国际交流与合作、加强国际理解和提升教育质量具有重要促进作用，其政治、经济、文化和学术价值日益凸显，同时也受政治、经济、社会、文化等外部因素以及教育系统内部因素的双重影响，内外生态逻辑共同驱动国际教育发展和战略转型。英国从《战略》到《战略升级》的推进过程，充分体现了国际教育内外生态逻辑关系。

（一）外部生态逻辑——国际教育与政治、经济、公共卫生事件的关系

国际教育作为全球化进程中的重要组成部分，与国际政治、经济、社会、文化等外部环境存在着密不可分的生态互动关系。国际教育在其深入发展进程中，日益受政治、经济、社会、文化、科技等社会多维度逻辑的驱动和影响。其中，政治、经济价值逻辑已成为当前主要发达国家国际教育发展最核心外部价值驱动逻辑。从政治价值驱动逻辑看，在其历史发展进程中，国际教育已从传统“自下而上”实践推动发展模式走向了“自上而下”战略拉动发展模式，日益成为各国政府重大政治外交战略的重要组成部分。英国《战略》最核心驱动外力是“脱欧运动”，这一政治运动对英国社会各领域都产生了深刻影响，教育领域也深受冲击，并已经有所表现。在经济价值驱动逻辑方面，大量研究表明，国际教育能够带来巨大的经济价值。英国85%被调查者认为，国际教育在国家经济发展中发挥着重要作用。2018年，国际教育为澳大利亚带来高达349亿澳元的经济价值，为英国带来了199亿英镑的直接经济效益。[28]在脱欧必然给英国国际教育经济价值带来一定冲击的逻辑驱动下，英国发起了新一轮对外政治和经济外交战略调整，英国政府近期相继推出《出口战略》（Export Strategy）、《移民政策》（Emigration Policy）和《战略》，这些战略调整都直接指向英国脱欧后国际教育战略走向转型，特别是在区域战略布局上开始由欧盟转向全球，重点将中国、东盟、中东、非洲、拉丁美洲等欧盟外的国家和地区作为战略目标，并将这些国家和地区作为未来英国国际教育潜在高价值优先发展区域，针对这些地区特殊需求开展包括学前教育、职业技术教育、高等教育、教育技术等优势方面的教育出口和跨境教育。在《战略》推进过程中，新冠肺炎疫情在全球肆虐，这一公共卫生突发事件对包括国际教育在内的整个教育系统产生了重大冲击。对此，英国政府又及时调整战略推进路径，努力转“危”为“机”，通过搭建多样化线上国际教育交流平台，面向全球开展线上教学，取得了较好效果。英国政府于2021年初发布了《战略升级》报告，核心是重申英国2019年国际教育战略目标，驱动英国国际教育经济价值从“复苏”走向“可持续增长”。脱欧后，英国国际教育战略转型及其推进过程中的战略路径调整，充分彰显了国际教育与政治、经济、公共卫生突发事件之间的生态逻辑关系。

（二）内部生态逻辑——国际教育与教育质量的关系

在高度开放的知识社会时代，世界许多国家都以世界一流为价值取向推进教育强国建设，以此为国家社会进步和科技创新提供可持续智力支撑。一方面，通过国际教育能够吸纳大量优秀国际学生到本国留学，有利于国际要素融入本国教育体制和高素质国际化人才培养；另一方面，通过将发达国家先进教育理念和方法引入发展中国家，能够为本国教育改革和发展提供成功经验借鉴。英国作为拥有世界一流教育体系的最发达国家之一，其教育资本为英国教育出口，特别是脱欧背景下扩大对新兴国家教育出口提供了必要的逻辑基础。《战略升级》多维度战略转型和大量新政的推出，既有利于促进提升英国自身教育体系的国际影响力，也有利于新兴国家教育质量提升。同时，国际博士生也能够为英国学术资本生成提供人才支持，这在英国学术领域已经有充分体现。大量研究表明，国际科研合作论文质量普遍高于独立作者或国内科研合作质量。当今，大学科研国际合作已成为大学科研质量和竞争力提升的必然选择，可以促进国家高等教育质量内涵式卓越发展。《战略升级》取消国际博士生学生规模限制，延长博士生毕业在英工作时间，大规模吸纳国际博士生，是英国国际学术人才能力建设的重大战略转型。同时，《战略升级》提出的一系列加强国际科研协同的战略举措，对增强英国大学科研国际竞争力和影响力都有重要促进作用。为应对新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件，英国政府为确保教育质量和国际教育战略目标如期实现，及时调整国际教育战略路径，充分体现了国际教育与教育质量之间的内在逻辑关系。国际教育与教育质量之间存在着相互促进、相互影响的生态逻辑关系。