嵌入与发展：社会工作介入社区治理的现实逻辑与推进策略

刘艳艳

(滨州学院 乘务学院，山东 滨州 256603)

党的十九大报告提出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理中心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”在全新的社区治理格局中，专业社会工作介入社区治理成为社区建设实践发展中的普遍模式。专业社会工作参与社区治理主要通过政府购买服务的方式实现，社会工作如何有效嵌入基层社区治理，进而实现嵌入式发展，成为当前亟须回应但尚未解决的核心议题。

一、问题的提出

随着政府购买社会工作服务体制及社区、社会工作者、社会组织协同合作的“三社联动”体制的逐渐成熟，专业社会工作获得了嵌入基层社区治理的结构性框架。社会工作以其独特、专业的方法参与到社区治理之中，小至一对一的居民服务，大到推动居民参与和社区自治，运用个案、小组、社区组织、政策倡导等多种专业方法，面向社区居民尤其是贫困者、老年人、儿童、青少年、妇女、下岗失业人员、残疾人、流动人口等社区弱势群体开展柔性化、专业化服务，形成了与传统社区治理迥然不同的工作手法及工作内容，为社区治理内容的优化与革新做出了突出贡献。

政府购买社会工作服务包括购买社会工作岗位与购买社会工作项目两种形式。

购买工作岗位的操作模式为由政府提供资金为企事业机构、社区等进行社会工作岗位的购买，通过社会工作机构来对社会工作岗位进行竞标，这些机构在中标之后派遣社会工作者入驻服务机构来提供服务。如杭州、青岛等城市曾采用购买社工岗位的形式向社区派驻社工，协助开展养老服务。[1]岗位购买最大的优势在于确保了服务的长期性和稳定性,其最大的弊端在于由于社会工作主体性弱而易被派驻单位的行政力量同化。购买社工服务项目的形式源于广州，后来在全国范围推开，已经形成了较为完善的招投标流程。广州市政府购买社工项目的具体做法是，街道建立居家养老服务中心，民政部门向社工机构招标，竞卖家庭综合服务，中标机构签订合同，提供服务。项目购买的优势在于：一是项目服务具有综合性，能够满足社区居民多层次的服务需求。二是实现了社区资源的整合利用。社会工作者可以充分动员社区内的人力、物力、财力资源，为居民提供多种形式上门服务。三是促进了社区融合及社区关怀。其局限性在于项目的时限性难以保证服务的稳定性。服务项目的时限一般为1～3年，项目结束通过评估之后项目工作组通常会撤离社区，不再为该社区提供服务，若没有新的服务项目进驻，会导致社区服务供给的中断。鉴于“岗位购买”破冰难、融入难、易被行政化的弊端，“项目购买”成为当前被政府、学界较为认可的购买服务方式。

为探讨专业社会工作嵌入基层社区治理何以成为可能这一核心议题，笔者对某市多家社会工作机构、社区服务中心进行了实地研究，采用参与式观察、半结构化访谈等方式收集资料，通过实地研究发现，在复杂的街居权力网络之内，社会工作“貌似参与”了基层社区治理，却面临着“难进入、难融入、难扎根、难合作”等难题[2]，社会工作悬置于基层社区治理网络不能有效建立自己的专业地位，未能实现“有效嵌入”，“嵌入而不能发展”[3]。上述情形的存在，只能说是社会工作参与社区治理的嵌入失败。基于此，本文探讨的核心问题在于，导致社会工作未能有效嵌入基层社区治理的核心障碍是什么？如何重塑基层社区治理脉络及社区工作与街居权力关系？社会工作如何有效嵌入基层治理实践？

二、表层嵌入与反向嵌入：社会工作参与社区治理的现实逻辑

王思斌教授提出了社会工作应当“嵌入性”发展的观点，并认为，从政府主导下专业弱自主性嵌入到政府—专业合作性深度嵌入的跨越，是中国社会工作发展的现实路径。[4]专业社会工作作为舶来品，其进入中国社区治理体系之初，中国基层就已经存在着逻辑严密的行政化治理体系，即以街居为核心的权力框架。我国实行计划经济体制时，政府作为唯一的治理主体，掌握着几乎所有的政治、经济、社会资源。改革开放之后实行了市场经济体制，在经济领域由市场参与资源配置，但在社会领域，社会力量仍然薄弱，行政全能主义虽然有所弱化，政府仍是权力、资源的中心。在社区维度上，行政全能主义管理机制的具体表现为：“政府并未和社会形成清晰的分工，基本上是政府负责对社区治理和建设的所有工作进行大包大揽，这在一定程度上约束了社区群众、社会组织积极自觉介入社区管理与建设的体制构建。”[5]一方面,社区治理开展过分依赖政府行政力量的推动，社区组织发育不完善，社区居民参与不足，尚未真正形成多元参与的社区治理格局；另一方面，由于社会工作机构独立性差，过度依赖政府提供的各种资源，制约了其参与社区治理的广度和深度。在行政全能主义的制度背景和街居为核心的权力框架之下，社会工作要获得生存和发展，只能“嵌入”到当前成熟的基层治理体制之内主动适应，形成了社会工作弱自主性——街居强权力的现实格局。恰恰是这一现实格局，限制了社会工作的深度嵌入，使其悬浮于社区治理核心议题之外，无法发挥应有的功能，更遑论深度发展。笔者对某市多个社区内社会工作机构的实地研究证实了这一现实困境。以最早通过政府购买项目服务进入某市D社区的Z机构为例进行分析。

(一)案例简介

D社区位于华东地区某市西部，成立于1990年，当时该社区内有多个破产企业，社区总人口约12 000人，其中下岗职工2600人，占总人口的22%;贫困户1532人，占总人口12.8%。下岗职工、贫困人口数量在该市各个社区中是最多的。另外，由于该社区集中了较多的老旧小区，老年人口比例大，老龄化严重。鉴于社区居民对社区服务的迫切需要，2012年通过政府购买服务，Z机构中标获得该社区服务项目运营，正式进入D社区。Z机构是该市第一家社会工作机构，成立于2011年，入驻D社区时有专职社工4人，其中持证中级社工师1人，其余皆为毕业两年以内的社会工作专业毕业生。

Z机构进入社区后，在社区服务、社区治理中逐渐出现一些矛盾问题,如专业能力未能有效展现、服务成效不明显、高度依附于原有社区治理主体、组织及资源动员能力微弱、服务项目推进处处受限与主体性薄弱逐渐被行政化、边缘化等。Z机构在D社区的实践表明，专业社会工作未能有效嵌入原有的社区治理体制之中，更无法进入社区治理权力格局的核心，而是浮于表面，沦为摆设。

(二)表层嵌入：Z社会工作机构的依附式发展

入驻D社区之时，Z社会工作机构努力试图嵌入原有的基层社区治理框架，然而困难重重。传统行政全能主义的社区治理体制，难以真正接纳作为“新事物”的社会工作，对社会工作机构存在隐形排斥，社会工作机构与街居组织看似是平等的合作关系，实则被排斥于基层社区治理核心之外。

社会工作机构人员流动性强、实践能力不足是当前困扰全国社会工作发展的普遍问题，作为三线不发达内陆城市的第一家社工机构，Z机构的这一问题更加突出。三年政府购买服务合同期内，由于人员频繁流动，Z机构项目负责人换了3次，为弥补人手不足，新毕业的社会工作毕业生一入职就被派驻到核心岗位，新人实务经验不足而又没有资深督导进行专业指导，工作中只能摸着石头过河。上述种种让居于社区治理核心的街居组织形成了社会工作专业度不高的印象，也使社会工作未能在社区服务、社区治理中有效发挥作用，逐渐沦为社区治理体系中可有可无的存在。Z机构不能有效嵌入社区治理的根源在于，社会工作机构与传统街居治理主体关系极其不对等，社会工作机构在社区治理中缺乏自主性、独立性、话语权。

1.工作上缺乏自主性社会工作机构与传统街居主体在关系上是不平等的，传统治理主体居于权力中心地位，社会工作机构处于传统治理主体的变相管辖之下。Z机构开展活动需要向社区居委会申请，有关活动场地、资金等方面的问题，需要社区书记同意才能使用，社会工作机构完全依附于传统治理主体，为了生存下去，只能遵循街居主体的意志行动。

2.资源调动上缺乏独立性社会工作开展服务时最重要的能力是资源调动、整合、链接能力。社会工作应把社区内的人才、物力、财力、文化、组织等诸多资源，以社区为平台整合起来，同时也将社区居民、社会组织、企事业单位等多方主体整合到社区一体化平台之中。资源调动、整合能力关系到社工机构社区服务活动能否顺利推进，决定着社工机构有效嵌入社区治理的成败，反映社会工作是否真正“扎根”社区。然而，Z机构社工团队想要调动社区内的组织、财力、物力等资源，都要听从社区居委会的安排。社工需要取得社区书记的支持和同意，才能顺利调动诸如老年人协会、妇女或残疾人组织等社区自组织，服务的开展极大依附于社区居委会，Z机构社工团队独立开展社区服务的能力非常单薄，如果缺乏居委会的场地支持、没有(被允许)的社区自组织的配合和居民参与，社工团队在基层社区寸步难行。

3.社区治理决策层面缺乏话语权表面来看，社会工作机构与社区居委会关系上是平行的，地位上是对等的，社会工作机构是通过政府购买服务、接受政府委托而进驻社区的独立的第三方社会组织。事实上，街居治理主体处于社区治理框架的权力核心，掌握着最多的资源并拥有社区事务的决策权。社会工作机构“寄人篱下”的现实处境，使其难以站在平等地位上与街居组织进行对话、博弈、合作。社区居委会对驻区社工的管理权限延伸到社区服务的方方面面，D社区会干涉Z机构社工的具体服务，如规定社工的服务内容、服务范围、服务指标、外出工作的时间安排，甚至随意向社工指派超出服务范围的行政性任务，导致社工团队在社区内极为被动。

(三)反向嵌入：Z社会工作机构的边缘化

在Z社工机构入驻D社区开展服务期间，街居等传统治理主体并非被动接受或执行上级指令，而是“主动出击”、顺势而为，工具性地与社会工作开展合作，目的是利用社工团队为其完成一些工作任务。例如社区居委会有时会将基层政府委派的项目、活动交托给Z机构社工团队去做，以借助社工机构来完成社区居委会不想做或难以完成的任务。可见，D社区传统治理主体为完成社区治理目标对Z社工机构进行了“反向嵌入”[2]。街居等传统治理主体通过其居于权力、资源中心的治理主导地位，将部分规则、资源等要素嵌入到社会工作机构，使其更好地“为我所用”。

1.难以落地的“外来者”专业社工始终难以打破“外来者”身份，未能实现扎根于社区。一方面,Z机构社工团队在D社区没有群众基础，不能与社区居民建立良好的关系，无法有效融入社区，而Z机构社工团队频繁的人员流动加剧了这一困境。另一方面，社会工作虽然具有专业的价值理念和科学的实务方法，但Z机构社工团队多数为刚毕业不久的大学生，实务工作经验和社会经验双重缺乏，相比D社区资深的工作人员，开展社区工作并无优势，反而D社区资深的工作人员与社区居民之间相互配合度、信任度更高，开展工作更顺畅，工作手法更娴熟。Z机构工作团队对于居民、社区工作者而言始终是“外来者”，社会工作悬浮于社区，难以深度嵌入本土社区治理网络之中。

2.为我所用的“外来者”Z社工团队入驻D社区后，往往被认为D社区的工作人员或社区居委会的下属，共同为社区居民服务且服从于社区居委会的安排与指挥。D社区需要完成上级委派的工作任务，但囿于人手不足或习惯于选择性应付[6]，Z机构社工团队的入驻，为社区增加了“人手”，D社区可以把难以完成或不愿意做的工作交给社工团队，而社工团队由于在资源、权力方面高度依附于社区居委会，对于居委会交办的工作常常无力拒绝。Z机构社工团队一边被作为“外来者”排斥于社区核心治理网络之外，一边作为可以被街居治理主体指挥调动的人力资源，基本没有与街居治理主体平等对话、平等合作的可能。

综上，社会工作难以有效嵌入社区治理有两个原因：一是街居等传统社区治理主体未能真正“接纳”社会工作，在资源、权力等方面有形无形对社会工作的排斥、疏离使社会工作难以有效进入社区治理网络；二是社工机构先天能力不足，不能发挥专业优势，有效开展社区服务。双重困境使社工机构、传统社区治理主体之间处于不平等的权力状态，此种治理格局社工机构难以获得有效发展的空间。

三、有效嵌入：社会工作介入社区治理的推进策略

要破解社会工作有效嵌入的难题，需要解决上述社会工作嵌入社区治理的双重困境，对外重塑社工机构与传统街居治理主体的权力格局，重建平等关系；对内重塑社会工作机构专业优势，提高自主性。

(一)身份合法性：重塑社区治理格局

作为社区“外来者”，专业社会工作需要合法的身份和地位参与到社区治理当中。只有赋予社会工作“身份合法性”，才能打破传统街居主体在治理结构中的垄断地位，重塑治理格局，重建平等关系。徐选国等对深圳市M社区的实地研究发现，通过党建核心引领，“将社工项目团队与社区工作站、社区居委会等共同纳入社区党群服务中心的架构当中，由社区综合党委书记进行统一整合与管理”[2]，这种调整解决了社工机构的“身份合法性”问题，社工机构项目团队与社区居委会一起，被纳入社区综合党委书记的核心领导之下，某种程度上获得“准体制”身份，这种“准体制”身份使社会工作机构获得了政治合法性，有利于社会工作机构在社区内获得社区居民、服务对象、社区工作者等的信任、支持，也重塑了社会工作机构与社区居委会等传统治理主体的关系，将之置于党委书记领导的平等地位之中。党建核心引领一定意义上重塑了社区治理格局，使社会工作机构与传统街居治理主体的平等合作成为可能。社区居委会、社区社会组织、社工项目团队能在“党委领导”之下相互协作，共同推动社区发展。党建引领下重塑社区治理格局，实质上是党组织打破原先治理主体之间的隔阂，基于社区治理、社区发展、社区居民美好生活需要等共同目标，建立共建共治共享的多主体社会治理格局。[2]

(二)社会合法性：重塑社会工作机构专业优势

社区治理格局的重塑赋予了社会工作机构身份合法性，而社会工作机构通过专业服务获得社会认同，有效参与社区治理，关系到社会工作机构“社会合法性”的建立。社会工作机构应深入社区开展广泛调研，以社区需求为导向，确定专业服务的内容和重点，并注重与社区综合党委、社区居委会、社区居民建立良好关系，在治理体系中有效发挥作用。积极发挥专业优势，是社会工作得以有效嵌入社区的基础。社会工作专业团队应努力提升自身的资源整合能力、服务提供能力，使自身自主性不断发展，服务持续深化，进而在社区内获得更广泛的认可和支持。由此可在社区治理格局内实现良性循环，社会工作机构提供的专业化服务既契合了社区居民的实际需要，又深度契合了社区党委领导的“民生关切”，双重契合反过来又提高了社会工作机构参与社区治理的底气、资本和能力，极大拓宽了其在社区中的生存发展空间。

四、结语

在社区治理新格局中，社会工作既作为参与主体发展着其治理作用，又作为多主体之间的连接纽带或“桥梁”，扮演着沟通协调的中介人角色，发挥着信息沟通、关系协调、资源链接等多种作用。社会工作的工作手法专业而综合，既有微观层面的个案服务，又有宏观层面的社区组织、政策倡导等，是社区工作领域的“多面手”，在化解社会矛盾、解决社会问题、链接社会资源、发动社会参与等方面具有独特的优势。从长远来看，如若能够有效破除社会工作介入社区治理的现实困境，其必将成为社区治理的“有力帮手”。打破传统社区治理网络，塑造社会工作机构、街居治理主体平等协作的新型格局，必须对外重塑社会工作“身份合法性”，对内重塑社会工作“社会合法性”，才能真正破解“嵌入而不能发展”的现实困境。