国际环境法视角下日本排放核污水入海问题研究

赵无恙

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410012)

海洋环境的保护与保全不仅是国际环境法的重要课题之一，同时也关乎全人类的环境安全。然而，日本在2021年4月的阁僚会议上正式决定，将福岛核电站事故中产生的核污水在2年后开始排放入海，一时震惊世界。此事对海洋环境的损害在各种评议之中已经较为详尽，对于人类身体健康的损害也有各种论断。同时，许多国家和国际组织第一时间指责日本的做法不负责任，违背国际义务，需要承担国家责任。建议周边国家采取法律手段以阻止日本行为的声音层出不穷，也有学者指出了追究日本责任的途径。[1]

然而，谴责与讨论未能阻止日本。据国际原子能机构(IAEA)官网的新闻稿称,IAEA已经正式启动对日本排放核污水入海问题的多年期审查工作，并计划在污水排放之前、期间和之后向日本提供支助。IAEA在表明会参与日本的核污水排放事宜之后，后续的行动显示核污水排放已正式进入准备阶段。显而易见，日本不会轻易放弃排放核污水入海的计划，但好在已经有其他国际法主体参与其中进行监管与合作。

尽管IAEA的参与并不能保证日本完全履行国际义务，但在特别工作组的监督下，日本已不太可能恣意妄为。在这种情形下，周边国家或国际组织继续谴责日本已经失去意义，关注如何使日本承担国家责任为时尚早，讨论IAEA将会如何帮助日本开展核污水排放工作在当下是最恰当的话题。在这种背景之下，厘清日本选择向IAEA请求协助的原因，设想它们将会如何开展合作，预测合作会有何种影响是值得进行的讨论。

一、日本向IAEA请求协助的原因

日本选择向IAEA求助，可以从两个角度进行理解。其一，为何日本要请求协助而不是自行开展相关工作？其二，何者是合适的请求对象？对于这两个问题的回答则是：在原则层面，风险预防原则要求日本不得擅自行动；在规则层面，日本参加的公约要求将IAEA作为请求协助的对象。

(一)原则层面：风险预防原则

福岛核电站事故发生后，许多国家和组织第一时间向日本提供了援助，但并不代表事故的善后工作需要国际社会共同处理。如果日本选择的核污水处理方式是国内处置，那么此问题即是国家内政，不需要也不允许其他国家或组织干涉。然而，日本选择的核污水处理方式是排放入海，问题的性质即发生了转变。排放核污水入海会给国际社会带来众多问题，环境问题也是其中一个方面，此时国际环境法不能置之不理。国际环境法的“黄金规则”——风险预防原则即有了用武之地。风险预防原则作为国际环境法的基本原则之一要求在涉及多国或地域的环境管理中，对于可能有害于环境的物质或行为，即使缺乏其有害的结论性证据，也应当采取各种预防性手段和措施管理这些物质或行为，以防止损害结果的发生。该原则要求各国必须履行的义务是：向邻国通报跨国界污染的情况，并同邻国共同商讨措施以控制损害结果或防止损害结果的发生。[2]26

日本的排污入海行为明显符合《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)对于“海洋污染”的定义。结合原则的要求与日本将要进行的排污行为的性质，决定了日本必须向邻国通报其行为的有关信息，并与邻国展开合作共同进行核污水的处理工作。换言之，日本将要进行的行为不能任由其自行决定而必须有其他国际法主体参与。

(二)规则层面：履行公约义务

此次事件并无先例可循，哪个主体适合参与日本的行动也是必须思考的问题。在国际法上首次提出放射性物质的投放问题的是1972年的《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》。(以下简称《伦敦公约》)《伦敦公约》第4条和附件一第6条的规定结合起来表明,被IAEA确定为不宜在海上排放的强放射性废物和其他强放射性物质禁止排放入海。日本正是《伦敦公约》的缔约国之一，经过其处理的核污水其成分和特征是否达到排放的标准需要经IAEA审核。此外，根据公约的规定，在程序上，如果日本不请求IAEA协助，而选择自行制定排放计划，那么日本自行制定的排污计划中的倾倒废物的地点、计划采取的操作程序均需要向IAEA说明，且倾倒需在IAEA的控制下进行。[3]35换言之，即便日本自行制定了排污计划，在排放之前和期间，IAEA的参与是必经过程。除《伦敦公约》规定核物质的投放必须有IAEA的参与外，1986年切尔诺贝利事件后通过的《核事故或辐射紧急援助公约》中也规定，当缔约国发生核事故或辐射紧急情况时可以向IAEA请求协助。

对核污水的排放问题而言，公约的规定决定了IAEA的参与是必然，那么日本在开始时即请求IAEA的协助，在IAEA参与之后双方形成合作关系，在双方合作的情况下制定计划有一定益处。合作制定排放计划,一者可以节省程序上耗费的时间，提高效率;二者有IAEA参与，所制定的计划是在受到监督的情形下制定的,更容易获得国际社会的认可；最后，IAEA参与计划的制定工作会为日本节省成本。IAEA会就计划的制定工作征询世界各国公认专家的意见，进而节省了日本后续再为排放计划进行论证的成本。基于时间和成本的考虑，日本选择在行为前向IAEA请求协助，待IAEA参与后双方形成合作关系的方式履行公约的义务是较佳选择。

如从利益衡量的角度出发，将核污水留在日本国内于国际社会而言更容易接受。但就日本政府目前的态度和此前的行为来判断，国际社会如果严格禁止日本排放核污水，那么日本很有可能并不会选择在国内安全处置而是以各种隐蔽的手段进行排放，显然这对环境的伤害更严重。允许日本在国际组织和周边国家的监督下，以科学谨慎的态度制定排污计划并阶段性地执行，极力控制可能造成的损害，充分利用海洋的自净能力消解核污水对环境、海洋生物和人类的损害，不失为一种备选方案。但允许排放必须坚持一个前提，即整个排放过程应当达到确信无害的标准。因此，如何确保这种排放符合国际安全标准且不会对环境或公众健康造成损害是接下来要关注的问题。

二、日本与IAEA的合作内容探索

据IAEA关于福岛核污水处理的消息表明，IAEA将在日本排放核污水之前、期间和之后提供支助，同时也将审查日本排污计划的关键安全因素。由此可见，确信无害标准的达成将通过日本先谨慎决策，IAEA随后审查的模式进行。目前可以确定的是，日本与IAEA的合作将分为三个阶段，即排放前、排放时和排放后。三个阶段具体会进行一些什么工作，还未有准确消息，因而留下了一定讨论空间。

(一)排放前：科学决策

日本计划将巨量的核污水排放入海对海洋环境的负面影响，任何主体都不敢断言。出于保护和保全海洋环境的目的，必须基于风险预防原则，采取措施将损害缩减至最小。因此，日本在排放前必须谨慎地制定一个科学可行的计划。该计划的制定应当做到:程序上坚持公开透明，整个计划的制定过程、内容和结果应当定期对外公布，内容上至少应当包括环境影响评价和替代方案分析。

1.程序：公开制定核污水入海消息传出之初招致国际社会众多反对的原因之一是决定产生得十分突兀。其决策的依据、决策的过程、其他处理方式未被选择的原因等信息均未向外界公布，排放入海的消息横空出世，加之放射性物质的危害性之强，从而导致了国际社会的一系列反对。而且迄今为止日本所公布的数据和信息也未能证明除IAEA外，还有其他国际法主体参与了核污水处理工作的监管，信任危机由此而生。[4]日本与IAEA开始合作之后，当然不想再次受到国际社会的谴责和不信任。因此，计划制定的过程中应受世界公认专家组成的小组的监督，以保证计划的科学性，并定期向国际社会公布计划的相关内容以保证计划的透明度，如此方能取信于国际社会。

计划制定过程中公开的内容应当包括污水的信息和计划的信息。污水的相关信息是关注此问题的主体最为重视的信息，同时也是判断污水对海洋影响的最重要依据，理应公开。这些信息包括使用何种技术处理现时储存的污水、处理后污水的成分表及放射性特征、处理后污水总量等。排放计划的相关信息决定了计划能否获得同意进入执行阶段，公开讨论是必然要求。这些信息应当包括：其一，排污地点的选择，这涉及其他国家能否对排污活动进行科学检测和勘察；其二，排放时间的确定，海洋的自净能力有限，不能一次性将所有污水全部排入，而必须在一定时期内分批排放；其三，运载及排放使用的工具，确保不会因为使用的船舶或工具造成其他污染。

公开的方式可以采取就污水排海问题设立专门的官方网站或者利用IAEA、日本政府的现有网站以互联网形式进行公开。这种方式一方面查询便捷，另一方面节省成本。公开方式即决定了公开面向全世界进行，而不是仅在日本周边各国之间公开，这更有利于接受广泛监督。

2.内容：环境影响评价环境影响评价制度由美国在立法中首创，制度要求对环境质量有重大影响的联邦建议、立法议案及重大联邦行动，都必须提供环境影响报告。制度问世以来因其预防环境损害的重要作用，被各国争相效仿，许多国际条约、国际组织的法律文件也规定了这一制度，如《海洋法公约》。日本作为《海洋法公约》的缔约国之一且其行为符合公约定义的海洋污染，理应在正式排放之前进行环境影响评价。但《海洋法公约》仅做了原则性的宣示，对于环境影响评价具体如何进行，评价包含哪些内容没有作细致的规定，因而还需借助其他更为细致的指导。在《伦敦公约》1996年议定书的附件二中，尽管没有直接使用“环境影响评价”的名称，而使用了“潜在影响的评定”，但二者体现的精神一致，且其规定更为细致。日本或许可参照《伦敦公约》1996年议定书的规定进行环境影响评价。

根据《伦敦公约》1996年议定书“潜在影响的评定”部分的规定，评定是决定或者拒绝拟议处置方案的基础，没有基础的处置方案想获得通过基本不可能。另外议定书中还规定评定的结果未能充分说明可能影响的，则应对拟议方案做更多考虑。因此，对于日本将要制定的排污计划而言,环境影响评价是必不可少的内容，而且评价必须翔实充分。鉴于此，日本的环境影响评价可参照议定书中的规定进行，即综合物质特性、待定倾倒位置的情况、物质处理技术的信息指出对人体健康、生物资源、休闲场所和对海洋的其他合法利用的潜在影响。评价务必详尽评估核污水入海对海洋生物和环境、周边国家环境安全和国民健康的影响。同时，评价不能一概而论，日本周边国家因为地理位置的不同受到的影响也不一致，应当有针对性地进行评价。

3.内容：替代方案分析日本选择与IAEA开展合作的原因之一是风险预防原则要求它如此行为，而替代方案分析则是风险预防原则得以实施的一个积极的必需方法。[5]8替代方案分析体现了利益衡量的法理，使用的是成本效益分析方式，在计划采取的行动与可供选择的替代方案之间选择一种结果最为公正的方式解决问题。日本在有其他核污水处理方式，如注入深地层、固化处理后地下埋藏和异地长期储存可供选择的情况下，选择向海洋排放，其必须为自身的决策做出说明，替代方案分析即起到这种说明的作用。[6]替代方案分析旨在说明在综合考量过所有处置方案的各项因素后，使用谨慎的手段排入海洋利用海洋自净能力的这种方式，其代价对日本本身和国际社会而言都在可以接受的范围内。如果日本制定的计划中缺乏这一内容，那么其计划很有可能不会获得其他国际法主体的同意，其排放行为也必须搁置。替代方案分析中应当包含拟采取的行动外的其他方案的介绍、其他方案的不利影响与有利影响等内容。除此之外，笔者认为还应包括对每种方案的技术可行性分析、所需经济成本分析等内容，综合考量上述所有因素之后，决出最为公正的结果。

(二)排放时：谨慎行为

计划达成之后核污水的处置便进入下一阶段——排放。由于海洋的自净能力以及海洋生物的承受能力均为有限，排放工作必须分阶段进行。另外，排放也并不意味着将污水排入海洋后便置之不理，还有后续工作需要日本开展。在这一阶段IAEA的角色也从计划制定阶段的协助者变成了计划执行的监督者。

1.环境风险评价日本在计划制定时必须进行整体的环境影响评价，而在进入执行阶段之后还需要进行环境风险评价。环境风险评价制度是指对一项活动对人体健康、经济社会发展、生态系统等带来的风险可能造成的损失进行识别、度量和评估，并以此进行管理和决策的制度。它与环境影响评价之间既有相同之处又有些许不同。它们相同的点在于出发点相一致，均是为了通过评价消除或者降低一项活动对环境的负面影响。不同之处在于环境影响评价侧重于一项活动正常进行时造成的影响，而环境风险评价侧重于出现紧急事件时的影响及预防方法。同时在广义上而言，环境风险评价可以被视为是环境影响评价内容中的一部分。在日本排污入海的问题上，环境影响评价是对整个计划带来的影响进行评价，侧重关注污水排放入海后对海洋环境的负面影响，而环境风险评价则对某一阶段的排放活动进行评价，且侧重关注一旦出现紧急情况该如何采取措施。环境影响评价是整体的评价，环境风险评价则是渐进的过程，对于妥善处理现时储存的核污水而言二者均有必要。

环境风险评价制度在海洋环境保护领域内的适用十分有限，主要原因在于进行评价的成本较高，而且在某些国家的国内法中尚且缺乏立法指导，较难确定具体内容。尽管如此，还是有学者指出了环境风险评价应当包含危险识别、危险度量和风险评估三个步骤。另有学者认为，环境风险评价是一个系统的、渐进的过程，一般包括六个主要的步骤。[7]97

结合学者观点与现实情况，笔者认为，日本进行环境风险评价应当包括以下步骤。首要任务是危险识别。计划中对污水的处理方式不应当是将目前储存的核污水取出后，运输到确定的排放区域直接排放，而应当是将目前的核污水经过特定技术的处理、稀释后，再运输到排放地点进行排放。如此一来，在取出、处理、稀释、运输和排放的过程中可能发生的风险就需要尽可能地识别。其次，危险度量。尽可能地识别出所有可能的风险之后，应当结合风险的发生概率、潜在的影响对象、影响的空间和时间尺度、影响是否可逆等因素对风险进行量度。最后，确定应对措施。衡量过危险的程度之后，便需要根据危险程度的高低决定应对措施。如在污水的处理过程中发现处理效果并不理想，排放可能带来较大环境损害，即需要决定是否更换处理方式或暂缓执行。同理，针对可能发生的其他风险也应当有相应的应急措施。

2.提交环境保证金在满足保护和保全环境的目标时，除使用法律手段外，一些经济手段尤其适合于国家环境政策目标，作为影响生产者或消费者行为的刺激或劝阻方式。在国际环境法领域内，为了实现保护和保全环境的目的，采取一定的经济手段同样必要，环境保证金制度应运而生。环境保证金制度体现的是一种风险预防管理思维，其法理基础是污染者负担原则。[8]污染者负担原则不是一种惩罚性的责任承担，其深意强调一种“对价”，一种使用环境这种“公共财产”所应当支付的对价。在日本排放核污水入海问题上，要求日本提供一定金额的环境保证金同样出于这种深意。日本所提供的保证金并不是一种惩罚，而是一种“对价”、一种担保，同时是一种预警，一旦损害结果发生可利用保证金及时地进行补救和补偿。

日本提交的环境保证金应当分为三部分，分别发挥作用，即对价、担保和预警。作为使用环境这种公共资源的对价而言，其最终的去向存在不同可能。其一，核污水入海后，在一定的考察期间经过后发现，对环境的损害并不大甚至没有产生危害，此时保证金予以退回。其二，产生了一定损害，且这种损害属于计划的环境影响评价中载明可能产生的，同时保证金的数额足以用于补偿，则部分退回、部分用于补救受损区域或补偿受害国。其三，产生了较大损害，同样是曾设想的损害，但保证金数额并不足以补救、补偿，则还需日本进一步提供资金。作为担保而言，主要担保日本将会严格按照计划执行，毕竟日本在此前曾出现过在未及时通报周边国家的情形下，擅自排放超标污水的行为。[9]若日本在排放的过程中并未违反计划，则保证金予以退回。倘若违背了计划，则根据违背的程度没收一定金额的保证金，用于挽救可能造成的损失。作为可能出现的损害的预警，其主要用途依旧是用于挽救损失和补偿受害国。不同之处在于此时产生的损害并不属于事先预想的各种损害中的一种，日本也并未违背计划行事。

日本提交的环境保证金应当由哪一主体负责保管和决定利用也属应当考虑的问题之一。保证金的保管主体应当是对日本排污入海的计划和执行情况有充分了解的主体。目前IAEA正在与日本就排污入海问题进行合作，最了解日本的计划和信息的主体莫过于IAEA。由IAEA负责保管和决定利用日本提交的环境保证金并无不妥，这也是它监督者身份的体现。至于保证金的数额问题，则应在IAEA征询过专家意见后确定。

3.及时通报相关信息日本选择将核污水排放入海，此事关乎环太平洋各国甚至世界各国的国家环境安全问题，问题的全球性十分明显，国家之间必须合作应对。合作的前提即在于环境信息资料的交流，毕竟环境问题的预防具有很强的科学技术性，提前掌握潜在威胁的基本信息、动态和发展趋势非常关键。而且此前日本在未及时通知周边国家的情况下擅自排放超标污水被指责为违背《及早通报核事故公约》义务的做法，在日后的污水排放过程中应当尽量避免再次出现这种情形。因此，不论是出于环境保护的国际合作理念，还是为了善意履行国际义务，日本及时通报排放计划执行的相关信息都很有必要。

结合《及早通报核事故条约》第2条和第5条的规定，日本在执行排污计划的过程中，每一阶段完成之后应当及时地向IAEA通报相关信息。这些信息应当包括该阶段排放的污水的总量、污水的成分表及放射性特征、排放过程中有无紧急情况、污水的流向、排放后是否对倾倒区内的海水质量进行了检测等。这些属于应当进行的常规通报，通报的方式是在阶段性的排放完成后及时向IAEA进行通报，随后由IAEA进行公布。另外，根据《海洋法公约》的规定，日本还有在发现海洋环境即将遭受损害的迫切危险时及时地召开外交会议或者进行外交照会的必要。

(三)排放后：跟踪监测与制定责任承担程序

核污水排放完成之后，并不意味着所有的工作都已经完成，日本和IAEA至少还需进行以下工作。对于日本而言，对倾倒区域内的海水质量进行定期检测，根据洋流流向跟踪污水的流向，检查污水中包含的物质在海洋生物体内的富集程度是必须做的后续工作。这些工作的结果是判断日本的行为是否对海洋环境造成损害以及造成的损害程度如何的重要事实依据。对于IAEA而言，还需要根据日本后续跟踪监测的结果，判断日本的行为是否造成了环境损害，如果造成了损害，还需要决定是否动用日本提交的环境保证金进行补救和补偿。除了进行跟踪监测这一科学活动外，根据《伦敦公约》的规定，日本还需要就它排污入海的事件，制定确定责任和解决因倾倒造成的争端的程序。总而言之，日本在排放计划执行完成之后，需要进行两手准备，一为跟踪监测，二为创设程序。事实方面的工作可以保证日本在应对将来可能产生的争端时有确切的证据，程序方面的工作可以确保有切实可行的途径解决争端，二者缺一不可。

综上所述，日本与IAEA的合作在时间尺度上将会分为三个时间段，在合作内容上笔者不敢断言会是上述提到的所有内容，但存在可能性。日本与IAEA的合作中二者的分工也有所不同，日本始终是整个排污入海工作的主要承担者，包括计划的制定、执行和后续的检测中的主要工作都由日本承担。IAEA的角色则主要是协助者与监督者，它承担的工作是协助日本召集世界公认专家制定计划、审查计划的可行性、监督日本按照计划执行等。尽管这种合作机制缺乏第三方的监督可能导致国际社会的不信任，但这种合作处理核事故的善后工作的机制也可能产生深远的影响。

三、日本与IAEA合作的影响预测

(一)强化现有国际机制

距福岛核电站事故发生已过去十年之久，然而事故的善后工作可谓任重道远。根据日本做出的计划图来看，善后工作最终完成可能需要三四十年时间。核污水的处理问题不会是善后过程中需要处理的唯一问题，后续还可能产生固体废物的处置、受害民众的回迁等问题。然而，目前国际上应对核泄漏的机制存在着宏观与微观两个层面的不足，宏观上而言该机制的规定具备激励性质却不具备强制性，微观层面机制中包括的各种公约的规定也显得原则性有余而规则性不足，简而言之规定均留有较大的自由空间。另外，国际原子能机构的监督和缔约国国内的监督力度也显得不足。而且有学者认为此次日本排放核污水入海的行为可谓冒天下之大不韪，日本胆敢如此行为还是因为国际机制的缺失。经过此次事件后，IAEA在整个核污水处置过程中发挥的作用会被国际社会完整地审视。国际社会将因此意识到在维护世界核安全的过程中IAEA的重要性。在事件之后更加重视IAEA，解决它目前遭遇的人员、资金不足等窘境，强化其能力使其能在维护世界核安全中更好地发挥作用，无疑是对现有应对核泄漏的国际机制的强化。

(二)建立后续事件的先例

福岛核事故与切尔诺贝利事件是人类历史上发生过的最严重的两次核事故，但在核废物的处置方式上两次事件有所不同。切尔诺贝利事件发生之后，为了避免放射性物质带来跨界损害，苏联迅速在事故遗址上建立了一座石棺型的混凝土建筑以封存这些放射性物质。在该建筑的功能降低后，欧洲又建设了一座名为“新安全围堵体”的建筑移交乌克兰政府继续封存这些物质。切尔诺贝利事件的处理放射性物质的做法简而言之是“堵”。与之不同的是，福岛核污水的处理工作进行到现在计划采取的方式是“疏”。当然，由于两次核事故产生的放射性废物的基本性质不尽相同，不好比较这两种处理方式孰优孰劣，何种方式产生的环境影响更小目前也无法衡量。但此次日本与IAEA合作以“疏”的方式处理核污水史无前例。这种做法会导致日后发生核事故的国家都可以选择向海洋倾倒核废物或核废液。这种“疏”的方式是否会打开潘多拉魔盒不可武断，但其作为先例的可能性的确存在。

(三)催生新的国际核安全标准

在切尔诺贝利事件发生之后，国际社会迅速通过了《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》。对于国际环境法的发展而言，切尔诺贝利事件产生了积极的影响，从中产生的规则已经得到了肯定。而在此次合作完成之后，未尝不会出现同样的情形。

目前世界各国或国际组织均未有关于发生事故后的核污水的安全标准。[10]而在此次合作排放核污水的过程中，关于处理后的核污水达到何种要求才能进行排放，必然会诞生一个为世界公认的标准，这个标准的产生对于后续可能发生的核事故的废液处置是重要参考。同时此次日本请求IAEA提供协助，IAEA在同意参与后组织多个国家的公认专家帮助请求国共同处理核事故善后工作的国际合作模式也可能成为日后处理核泄漏事故的标准模式。

四、结论

日本正式做出排污入海的决定后，很多国际组织和周边国家都表示失望和震惊。在IAEA正式参与到日本核污水排海的计划中之后，这种紧张和失望的情绪得到了暂时性缓解。至此可以确定日本的排污计划不是其一厢情愿，而是在IAEA的监督和帮助下制定。其中必然会考虑到排放入海对周边国家的环境影响，以及对整个世界的环境影响。目前国际社会要做的工作应是在IAEA的协调与领导下帮助日本全面分析可能造成的环境影响，制定完善的排放计划，在计划中尽可能地提出各种应对措施，将可能带来的环境影响限制在最小范围内。当然如果出现目前科学无法解决的问题，依旧只能搁置计划。日本计划将核污水排放入海，这种做法除了可能造成对环境的负面影响，还有可能带来“堵”与“疏”不同的核事故善后工作方式的比较，强化IAEA的作用，催生新的国际核安全标准等有利于国际环境法发展的影响。核污水排放入海将是一个长久的议题，其中各种问题还需审慎对待。