扶贫资金对滇黔桂边脱贫农户可持续发展能力的影响及其对策——巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制系列研究之三

陈 丽

（百色学院，广西百色 533099）

一、研究背景与问题的提出

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央拉开了新时代脱贫攻坚的序幕，构建了一整套行之有效的政策体系、工作体系、制度体系。在此过程中，金融扶贫是脱贫攻坚的重要举措之一。人民银行、国务院扶贫办、银保监会等多部门不断完善金融扶贫政策体系，通过多种货币政策工具，引导金融机构将更多资源投向贫困地区，为打赢脱贫攻坚战提供了有力保障。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，要“实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。因此，脱贫攻坚期实施的诸多金融帮扶政策，在“十四五”时期还将在防止致贫返贫、缓解相对贫困中继续发挥重要作用。可以预见，未来国家必将继续加大对扶贫领域的资金投入，如何保证扶贫资金在培育、提高脱贫农户可持续发展能力方面发挥最大效益将是摆在我们面前的重要课题。2020 年底脱贫攻坚战取得全面胜利，我国正式进入“后脱贫时代”，巩固拓展脱贫攻坚成果，最大限度减低返贫风险，已经是当前和今后一段时期我国扶贫工作的重中之重。

在这种背景下，以农户可持续生计体系为分析框架研究扶贫资金投向对滇黔桂边脱贫农户可持续发展能力的影响，在对滇黔桂边脱贫农户生计状况进行全面调查的基础上，科学构建滇黔桂边脱贫农户可持续发展能力评价指标体系，进而探索扶贫资金使用对提高滇黔桂边脱贫农户可持续发展能力的影响及对策，对于明确后续扶贫资金的投入方向，扩大资金使用效益，提高脱贫农户的可持续发展能力具有重要意义。

二、扶贫资金对滇黔桂边脱贫农户可持续发展能力的影响

作为促进贫困地区经济社会发展的主要因素，扶贫资金一直发挥着不可替代的作用。然而由于扶贫资金的计划性、有限性与脱贫工作对其需求的紧迫性、依赖性之间的矛盾客观存在，因此要将有限的资源用足、用好，就必须做到扶贫资金投入总量和使用效益“两手都要抓、都要硬”。实践证明，扶贫资金投向不同，则产生的效益亦不同，资金投放的合理程度与资金的产出效益密切相关。调查发现，往往针对脱贫农户开展的诸如劳动力输出、基本农田水利等生产和创收性投资较为容易短期内提高农户收入，也能够对农户的可持续发展能力的提高发挥一定促进作用；而对于职业技能培训、教育等人力资本的投资虽需要相对较长的时间才能产生投入效益，但对农户可持续发展能力的培育作用较大。农户的可持续发展能力培育是一个系统工程，在这个系统中起到关键作用的是生计资本和生计策略。基于此，通过分析扶贫资金投向对脱贫农户生计资本和生计策略的影响，可以有计划、有针对性地调整脱贫户扶贫资金的投向，优化扶贫资金使用政策。

（一）扶贫资金对脱贫农户生计资本的影响

调查发现，当前滇黔桂边地区的扶贫资金主要集中投在了小型水利、集雨节灌、科技扶贫、种植业基地建设、劳务输转培训等领域。经过对该地区脱贫农户扶贫资金投向的综合统计分析，人力资本方面的投入明显低于基础设施、农户生产生活条件和种养业等方面的投入，人力资本水平的滞后已经成为影响脱贫农户生计资本提高的主要因素。在当前背景下，不断增强脱贫农户自身的可持续发展能力是衡量扶贫资金使用效益大小的重要标准，而脱贫农户的人力资本水平直接决定了其家庭的可持续发展能力强弱。鉴于此，需要在实际工作中大幅度提高投向脱贫农户人力资本方面的资金，通过多种途径提升脱贫农户人力资本水平，间接带动脱贫农户物质资本、社会资本、金融资本的动态提升，从而促进脱贫农户生计资本整体水平的提高。

（二）扶贫资金对脱贫农户生计策略的影响

生计策略是指人们利用拥有的生计资本来选择经营活动以实现生计目标的过程。根据与农业的关系，可将生计策略划分为纯农户型、兼业型和非农型生计策略。[1]脱贫农户生计资本状况决定了该家庭生计策略的选择方向,且生计策略的选择会随着生计资本状况的变化而不断改变。实践证明，脱贫农户选择兼业型和非农型生计策略，能够实现兼业化生产，扩大生计活动种类，从而大幅度提高家庭收入增长对农户家庭整体收入水平的贡献率。因此，当扶贫资金促使脱贫农户生计资本发生变动时，农户的生计策略选择必定会随着发生变化。譬如扶贫资金的投入促进了脱贫农户人力资本的增加，就能够提高脱贫农户选择非农生产的主动性，脱贫农户可以有能力从传统种植业转移到二、三产业，从而提高其生计水平和抵御各类风险的能力，促使脱贫农户生计策略的优化选择。

三、提升滇黔桂边脱贫农户扶贫资金效益的建议

（一）全方位提升脱贫农户的扶贫参与主体能力

脱贫农户的可持续发展与扶贫资金使用效益的提高息息相关。在前期的脱贫攻坚过程中，政府投入是一把“双刃剑”，既有效提高了农户的可持续生计水平，也使一些农户产生了一定程度的依赖心理，甚至一些农户产生了“等靠要”的思想，自身的主动性和创造性消失殆尽，使得自身的扶贫参与主体能力受限，对家庭的可持续发展埋下了隐患。在今后一段时间，保证脱贫农户不返贫且具备可持续发展能力，全方位提升脱贫农户的扶贫参与主体能力是重中之重。

首先，要通过多种形式的宣传、引导和多种类型的鼓励、激励，促使脱贫农户树立较强的反贫困主体意识，提高其对贫困的反思能力和主动改变贫困的意识，为实际的生产生活做好扎实准备。其次，为脱贫户建立稳定、可靠、便捷的参与组织或平台，为其参与式发展提供组织保证。一般来说，基于地缘、血缘关系建立起来的各类自助小组或团体，因为参与农户在经济利益和生计策略选择上的一致性，使得这些组织或团体内的成员能够相互信任、相互依赖，易于形成较强的集体意识和互助观念，提升脱贫农户的社会资本，形成发展合力。除此之外，较为稳定的参与组织也能够较为主动、理性地处理好与政府部门的关系，通过有效沟通提高扶贫资金投向的科学性和针对性。再次，参与主体意识是提高脱贫农户参与主体能力的基础，参与组织搭建是提高脱贫农户参与主体能力的保障，而参与能力培养则是提高脱贫农户参与主体能力的关键。因此，必须重视对脱贫农户开展包括生产加工、文化知识等管理和技术方面的技能培训，切实提高脱贫农户参与自身可持续发展能力建设的主体性和创造力。

（二）有重点培养脱贫农户的可持续发展能力

在可持续生计框架下，不仅脱贫户的生计资本和生计策略之间是紧密联系、相互影响的，而且生计资本内部的自然资本、物质资本、人力资本、金融资本、社会资本等各个部分之间也是互相联系、互相影响的。比如农户缺少二、三产业的相关知识和技能，就无法摆脱对传统农业生产的高度依赖，也就无法转向非农生产活动。缺乏二、三产业的支撑，势必影响到脱贫农户的家庭收入，健康医疗、子女教育等一系列对资金需求较大的问题便得不到有效解决，脱贫农户因病、因学返贫的风险就会增加，这将成为今后一段时期滇黔桂边脱贫农户预防返贫的重要工作任务。鉴于此，一方面扶贫资金的使用要尽可能满足脱贫农户整体生计水平的提高需要，不能仅仅停留在简单地增加脱贫农户收入层面；另一方面，要紧扣文化贫困这一制约滇黔桂边脱贫农户工作的核心环节，将有限的扶贫资金用到提高脱贫农户人力资本水平中去，加强对农民进行实用新型技术的培养，不断增强农民自我生计改善的能力，彻底解决部分脱贫农户对政府的依赖心理，杜绝过度依赖政府扶持、过度消耗自然资源、过度破坏生态环境等不可持续性生计发展方式。在开展具体工作时，必须科学使用扶贫资金。首先，建议将资金主要使用在脱贫农户的非农生产、创业就业技能培训、劳务输出等关键领域，不断提高脱贫农户依靠科学知识、技能增加家庭收入的意识和能力。其次，建议关注当前该地区传统农业生产经济效益不高、农业科技成果转化率较低等原因造成的农户家庭经营收入不高的现状，不断调整和优化农业投资重点，在特色农业、绿色农业等方面加大支持力度，提高农业科技含量，帮助农户提高土地产出率，增加收入。

（三）按需求创新农村扶贫资金的投入方式

影响扶贫资金使用效率的主要因素包括冒领、虚报、挪用等，这些问题的出现会直接影响扶贫资金的利用效率。在扶贫资金使用过程中，政府如何分配扶贫资金并提高资金的使用效率是重中之重。[2]因此，扶贫资金的投放和使用必须扎实做好脱贫农户需求的前期调研和分析，坚持科学化、合理性原则，立足和利用当地的资源优势，采取参与式扶贫策略，提高脱贫农户对扶贫项目的选择主动权，切实满足滇黔桂边脱贫农户的可持续发展需求。除此之外，还需加强脱贫户家庭生计状况的摸底调查，对脱贫户的返贫风险进行科学评估，准确甄别扶贫资金使用目标群体，提高资金使用的针对性、合理性，使有限的扶贫资金发挥最大效用。当然，对脱贫户进行扶贫资金使用目标群体甄别除了做好实地调查外，还需要当地政府层面完善高风险返贫目标群体界定、扶贫资金使用范围、扶贫资金违规使用处罚等方面的法律法规，为各项工作的顺利开展提供保障。

（四）有序健全法制化扶贫机制体系

法治是脱贫攻坚的利矛重盾，在决胜全面小康之后，亟须将新中国成立以来尤其是党的十八大以来的扶贫经验、制度和成果以法律法规的形式固定下来，出台并实施综合性扶贫开发法律体系，健全以立法为引领的法治化扶贫机制，巩固脱贫攻坚成果。要提高扶贫资金使用效益，仅仅依靠加大资金投入和创新使用模式是远远不够的，还需要有序性健全相关的配套和保障机制，提高扶贫机制的法治化水平。鉴于此，针对“后脱贫时代”脱贫农户返贫的风险，政府部门必须从扶贫资金筹措机制、反贫困工作多主体合作机制、扶贫资金使用的监督和评估机制等方面建立健全法制化扶贫机制体系。

首先，扶贫资金仅仅依靠国家投入是远远不能满足扶贫工作的实际需要的，亟须建立健全多元化的扶贫资金筹措机制，促进扶贫工作的社会化。譬如可以通过健全捐赠法规和受赠受馈机制等途径引导民间社会资金向扶贫领域投入；也可以结合滇黔桂边脱贫农户的实际需求情况，通过健全农村金融体系、利用财政贴息政策、建立扶贫贷款机构竞争机制等手段，吸引信贷资金的投入；还可以根据实际健全相关法律法规，有效利用国外优惠贷款和各种形式的扶贫援助。

其次，脱贫农户的可持续发展能力与家庭收入的增加、生活水平的改善、自然资源的有效利用等多个因素紧密相关，需要脱贫户的物质、自然、金融、社会、人力等多种资本形成合力才能达到预期目标。这就需要最大限度地提高返贫工作主体的多元化水平，建立有效的多主体合作工作机制。在实际工作中，要协调好政府部门之间、政府与非政府组织之间、政府与脱贫农户之间的关系，建立有效合作机制，完善各参与主体本身及相互之间合作的法律法规，明确各自的工作责任和义务，做到分工协作，保证各参与主体都能积极有效地参与到脱贫农户可持续发展能力的提升工作中。譬如在政府与贫困群体之间可以采用契约型合作,以明确相互之间的权利与义务[3]，这种方式在今后协调政府和脱贫农户之间的合作关系时依然适用。

再次，建立和完善扶贫资金投入和使用监测系统。中国在扶贫工作中“关键性的当务之急是建立一个独立和客观的监测系统”[4]。我国在长期实践中，虽然扶贫资金投放有一套完善的管理流程和要求，财政部门、金融机构、审计部门等多个部门也都对扶贫资金的投入和使用开展了有效地监督，有效保证了扶贫资金使用的规范性。但是由于扶贫资金的分配使用主体是各级地方政府，监督部门与地方政府之间难免会出现协调不够、权责不清、相互推诿的情况，这给扶贫资金的使用带来了严峻挑战。除此之外，“十四五”时期国家对农村发展投入的不断加大、脱贫户生计水平的科学评估、扶贫资金使用目标群体的准确甄别等方面带来的困难，亟须从组织体系、流程体系、指标体系、方法体系、信息体系、绩效考评体系等维度建立“六位一体”的扶贫项目资金的监督和评估体系，提高监督与评估工作的动态性、精确性和科学性。