开放大学：自主抑或依附

王艳梅，徐明祥

（1.楚雄师范学院 教育学院；2.楚雄师范学院 管理与经济学院，云南 楚雄 675000）

自国家开放大学与5所省级开放大学获得办学自主权与学士学位授予权以来，其它省级广播电视大学（除特别指出外，以下简称省级电大）（国家开放大学西藏学院除外）不懈寻求转型升级为开放大学，成为自主的办学实体。《中华人民共和国高等教育法》（2018年修订）第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”《教育部关于办好开放大学的意见》（教职成〔2016〕2号）在“主要任务”中的第十二条指出：“实行依法治校，逐步完善学校自主办学、自主发展、自我管理、自我约束的制度框架。”[1]显然，无论是开放大学群体的实践层面，还是国家的法律与政策层面，均支持开放大学、省级电大（除非特别指出，以下简称为“开大”）实现自主办学、自主发展。然而，开大在自主办学、自主发展的进程中，如何正确处理依附与发展的关系，这些问题探究对于电大转型发展、开大建设升级，有效处理开大与政府、开大与学术性大学的关系以及制定开大发展战略具有重要的理论价值与现实的指导价值。

一、开放大学依附的主要形式

开放大学设立的初衷是为破解“文革”十年所造成的“人才断层”困境，“多快好省”地培养“四个现代化”所需的人才，按照行政区划，借助普通高校资源快速创立了国家广播电视大学办学系统。在教育教学业务上，国家广播电视大学办学系统按照“集中决策、垂直管理、全面监督”的原则运行，即在专业开设、招生计划、教学计划、教学大纲、考试评分等方面权限集中于中央电大，省级电大、州市级电大、县级电大或学习中心按照中央电大的规定遵照执行。在运行超过33年后，中央电大和5所省级电大仅有部分专业获得学士学位授予权。显然，作为独立的大学组织，当前的国家开大和5所省级开大的“法人资格”是不完整的[2]，尚未实现实质意义上的自主发展。从实际情况看，开大存在多种形式的依附。

（一）行政依附

自创办以来，开大系统不断转换办学类型，即成人专科、普通专科（1986年开办，2006年停办）、自学视听生（专科）（1978年开办，1986年停办）、普通本科（高起本）（1994年开办，1995年停办）、注册视听生（1995年开办，2002年停办）、专升本试点（1997年试办，1998年被开放教育试点取代）、开放教育试点（专科）（2000年开办）、开放教育（2006年）。转换办学类型根本原因在于招生难以维持生存则向政府争取政策，如当时的国家教委公布《关于广播电视大学今年暂停招收自学视听生的通知》（教计〔1986〕049号），“此后电大遭遇了长达6年的招生低潮。直到1995年，中央电大获准开始注册视听生的试点，再次开启了电大‘开放教育’之门。从本质上说，‘注册视听生’与当初的‘自学视听生’并无本质上的不同。”[3]按照教考分离的原则，注册视听生的考试通过率较低，电大招生再次陷入低谷，于是通过争取“开放教育”政策来拉动发展。28年中尝试了多种办学类型。2012年以来，除了“1+5”所转型升级的开大外，其余的想转型升级的电大，大多还按部就班发展，缺乏积极性、主动性，原因还在等教育部门的相关政策，反映出一些电大办学上对政府的行政依附的惯习。

（二）学术依附

借鉴菲利普·G·阿特巴赫（Philip G.Altbach）等提出的高等教育依附理论，高等教育系统结构呈现出典型的“中心—边缘”结构特征，其既存在于发达国家的中心大学与发展中国家的边缘大学之间，亦存在于同一国高等教育系统内部。所谓学术依附，是指以开大为代表的学术生产与传播体系中的边缘大学对以学术型大学为代表的中心大学的从属与依附现象，其典型行为为“学术漂移”。开大的“学术漂移”具体体现在两个方面。第一，远程教育的“学术漂移”。已取得学士学位授予权的开大，一方面不断申请获得更多专业的学士学位授予权和更高级别的学位授予权（如江苏开放大学、上海开放大学已经被所辖学位委员会列为硕士学位授予立项建设单位）；另一方面在学位建设过程中不断以学术型大学为“师”。徐明祥、王艳梅（2018）[4]以6所开大的学位授予要求为观察点，发现：开大毕业论文“学术水平”的要求与学术型大学要求高度一致，其“学术水平”的要求背离了培育“职业性应用型人才”的目标和偏离了专业学位强调应用型学术或产业学术的本质属性。而尚未获得学位授予权的省级电大作为国家开放大学和以东北大学、云南大学等代表的学术型大学的招生服务机构，必然遵循其的“学术水平”要求与学术实践。第二，高职教育的“学术漂移”。2003年以来，为顺应国家大力发展高职教育与地方政府产业发展的需求，25所省级开大以“双轨制”开办高职教育，并已成为扭转劣势地位与拓展发展空间的有效路径。然而，朱芝洲、蔡文兰（2019）[5]实证研究发现：高职院校已出现较为严重的“学术漂移”现象，即一元主体的办学模式、有普通本科“压缩饼干”之嫌的办学实践、重学术能力轻应用能力的教师评聘机制、以“升本”为目标的学生学业生涯、以“升本率”为核心指标的教育质量评价。开大远程教育与高职教育的“双重漂移”说明学术型的中心大学对开大群体整体性的支配，在“应用型高等教育”遭受系统（市场、学术等）偏见的场域下维持了高等教育机构的不平等格局，进而加深了开大群体的依附性。

（三）人力资源依附

核心人力资源的来源与管理是观察组织是否自主发展，抑或依附的有效窗口。在某种程度上，行政依附与学术依附的程度是以人力资源依附为基础与动力的。当前，开大人力资源依附主要体现在以下方面。第一，管理层的学术依附。课题组在兼顾区域性与代表性的基础上，以13所开大校长为对象进行人口统计学特征分析，发现：23.07%拥有硕士学位，76.92%拥有博士学位；92.30%拥有教授或研究员高级职称；30.76%为硕士生导师，23.07%为博士生导师；92.30%在学会、学术期刊、评估委员会等兼职。显然，以校长为代表的管理层是以学术业绩为中心先进代表。在学术型大学占据高等教育场域“中心”的情景下，以学术业绩或学术发展潜力作为行政职务、学术职务聘任是管理层“渠成”“水到”的制度逻辑。这显然进一步固化了开大以学术型大学为“师”的依附行为。第二，教师的学术依附。徐明祥、王艳梅（2018）[4]实证研究发现：开大在人才引进方面采取“重学术型教师轻应用型教师”的招聘策略、在人才管理方面采取学术型大学以学术成果为中心的绩效薪酬策略。同时，在教师培训策略方面形成了外部形塑的刚性路径。主要有两条路径：路径一，由教育部、人力资源与社会保障部等推动、以访问学者资助项目为载体，以国家区域师资培训交流中心为对接平台，定期推送开大学术精英到以北京大学、清华大学等为代表的学术中心进行学术深造；路径二，全力遴选、推送内部学术精英晋级成为国家级、省级、州市级的“项目人才”计划，如北京开放大学校长褚宏启入选国家级百千万人才工程，2019年江苏开放大学有3名青年骨干教师成为江苏“青蓝工程”培养对象。需要注意的是，朱家德（2016）通过聘任换届案例分析发现：“聘任制改革使大学成员从依附大学组织转变为依附大学领导”[6]，这种庇护-回报的依赖发展关系，必然强化底层员工职业生涯发展的全面依附。

基于以上三个方面的论断，可得出以下结论：在单向度的政府决策模式、学术型大学续占优势地位的场景下，开放大学的行政依附、学术依附、人力资源依附相互交织、相互驱动，在内外因素的驱动下地处边缘地位的开大对政府、学术型大学的依附持续加深。

二、开放大学依附的认识与自主发展策略

实现自主发展既是世界开放大学发展的主流，又是国家政策对开放大学的要求，更是开放大学内部的强烈诉求。然而开大群体性“依附”现象的客观现实表明：自主发展的前途是光明的，但前进的道路荆棘丛生。那么必须在理性认识开大依附的历史性、必然性、两面性的基础上探索自主发展的道路。

（一）认识开大依附的客观性与必然性

从政府与大学的关系看，“从19世纪到20世纪，高等教育的自由成了大学机构日益依附于外部世俗或宗教当局而带来的各种限制的牺牲品。这种依附表现在以下四个特定领域：政府控制教育行政部门的创建、教师聘用、学习规章以及对研究的控制。”[7]而童峰（2013）研究认为[8]：当前，我国高等教育机构与政府之间是一种依附关系，具体表现为：在精神上对国家意志的主动依附、在心理上对国家权力主体的积极依附、在行为上对政府职权的自动依附。显然，无论是欧洲近代大学，还是中国现代大学，高等教育机构与大学之间均存在一种依附的客观现实，且为维持政治稳定或有效灌输正统的意识形态，必然强力维持甚至加强这种依附关系。而开大创建时以政策、行政任命等为依托的运行体制，基于政府主导、学校有限参与，从而形成了行政依附的思维惯习与发展路径依赖。同时，张德良（2010）[9]研究认为，自建国以来高校的学术发展、人力资源管理先后经历了以前苏联为师的完全性依附（1949-1957年）与不完全依附（1958-1966年）阶段与以仿照美国为主的借鉴自主发展阶段（1978年以来），这种依附结构不仅仅存在于发达国家与发展中国家之间，也存在于国家高等教育系统内部以及同一高等教育类型的内部。在开大“多快好省”办学策略的指导下，全面依托普通高校或学术型大学资源办学便成为了一种快速有效的方法。以师资为例，张少刚（2004）[10]统计分析显示：电大系统1979-1995年专任教师占教职工总数的比例从未超过50%，最低为31%（1990年）；同时，王正东（2016）[11]以全国电大和浙江电大为统计对象，分析发现：2000-2013年，电大招生规模急剧扩张，并持续运行在高水平线上，而同期的教职工总数并未同步增长，且在2012年后教职工总数还显著下降。显然，除了向普通高校或学术型大学大规模“借鸡下蛋”外，别无他法。在“学术至上”的逻辑运行下，为贯彻以学术为导向的资源配置计划、满足劳动力市场与学生顾客对学术型人才或学术型大学的固有偏好，开大不得不效仿学术型中心大学教育教学模式，移植基于学术业绩的人力资源管理制度，由此导致学术依附与人力资源管理依附，这为开大的生存与发展赢得了空间与时间，这是一种防御性或自我保护性的策略、是一种或主动或被动的依附策略。

（二）理解开大依附的两面性

认识开放大学依附的客观性与必然性的同时必须理解开放大学依附的两面性，方能系统辨别依附的利弊。开放大学“依附”有利在两个方面。其一，“依附”为开放大学自主发展创设良好的环境。在开放大学与政府高度同构的场景下，开放大学作为成本最大化组织必须尽可能争取政策红利与各种支持性资源，为转型升级创设公平的竞争环境；同时，开放大学主动依附办学规范、积淀丰厚、成就丰硕的学术型中心大学可迅速规范办学、培育师资队伍、提高办学质量，这是一种有益的依附。其二，“依附”为开放大学向应用技术型大学转型提供了可能性。在后学院科学时代，学院科学或传统学术（多指纯粹基础研究）与产业科学或应用学术之间的界限日趋模糊，并呈现相互融合与整合的特征。纵观时势，学术型大学或研究型大学已深入到新兴产业、技术密集型产业领域，原因是一方面产业科学或产业发展越来越依赖于学术型大学的基础研究及其应用研究或技术研发；另一方面，自主创新、高新技术产业化越来越依赖投资不菲的高端实验室、多学科交叉的研发团队、高额的研发经费、良好的孵化基地或紧密的产学合作等，这对于以开放大学或新建本科院校为代表的应用技术型大学来说比较艰难。不如主动融入时代潮流与国家战略，主动依附学术型大学或区域内的中心大学，不断增加自主发展的造血能力，最终向应用技术型大学转型。同时，开放大学“依附”的弊端亦比较突出。其一，行政依附加剧开放大学的行政化。这必然会部分约束省级开放大学的办学自主权，影响基于横向紧密链接的应用学术发展逻辑，会妨碍职业性应用型人才与应用型师资的培育，从而影响开放教育的可持续发展，进而影响学习型社会与终身教育体系的形成。其二，学术依附、人力资源依附必然导致我国高等教育类型与层次结构的同质化。《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号）指出：“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”总体要求“由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变”。[12]由此可见，国家高等教育政策再次确认了职业教育或应用型高校与学术教育或学术型高校的“双轨制”制度设计。而开放大学远程教育与高职教育的“学术漂移”、教师群体的学术依附必然导致高等教育类型结构一体化或同质化，必将影响开大系统与地方经济社会的有效耦合。同时，开放大学的学术依附（特别是高职教育的正规学历教育）与人力资源依附奖赏学校及其教师不断追求更高层次的社会地位、学术地位，进而实现与地处高等教育金字塔型结构中的中、高端学术型院校“平起平坐”，偏离了“把受教育的机会普及到尚不能达到的地区与人群（或简言之，以边缘化群体为服务目标，平衡发展学历教育、非学历教育、社区教育等。）”的服务对象以及“全纳、终身、开放、灵活、优质”的核心理念。

（三）探索开大自主发展的策略

从开放大学依附的历史性、必然性、两面性分析看，一定程度上的依附必然的、可取的，但若一直消极依附则必将加剧开大边缘化深度。那么如何通过积极依附进而实现依附性发展乃至自主发展呢？第一，厘清依附与发展的关系。以冈德·弗兰克（Gunder Frank）、萨米尔·阿明(Samir Amin)等为代表的古典依附理论学者悲观地认为，依附与发展之间是一种对立关系，中心不断剥削边缘，边缘摆脱“被动、无望的境地”的唯一策略就是“脱钩”或“打碎依附链条”。而以费尔南多·恩里克·卡尔多索(F.H.Cardoso)、特奥托尼奥·多斯桑托斯(Dos Santos)、菲利普·G·阿特巴赫（Philip G.Altbach）等为代表的依附发展理论学者乐观地认为，依附与发展是一个共生互进的过程，强调中心与边缘之间的双向性、开放性、互依性，二者是可以实现双赢局面的。当前，开放、竞争的教育系统意味着开大几乎所有的办学业务都面临着激烈的竞争，即远程学历教育与学术型大学（以清华大学等为代表）、奥鹏教育、弘成教育等竞争；高职教育与众多专科学校（以昆明冶金高等专科学校等为代表）、应用技术型大学（以天津职业技术师范大学等为代表）等角逐；社区教育与州市本科院校（以济南大学社区学院等为代表）等暗战；职业技能培训与营利性组织（以新东方等为代表）、非营利组织（以北京富平学校等为代表）等竞逐……在全面开放竞争的新常态下，开大自我封闭或主动“脱钩”不但不可能，更是自我戕害。依照国际政治经济学家伊曼纽尔·沃勒斯坦（Immanuel Wallerstein）的世界体系论，“核心—半边陲—边陲”或“中心大学—边缘的中心大学—边缘大学”的结构不会改变，但国家、社会组织、个体在世界体系中的地位或层级是可以改变的。换言之，在高等教育“中心大学—边缘的中心大学—边缘大学”结构性的连续谱中，通过主动融入后学院科学时代潮流与国家战略（如“中国制造2025”“一带一路”等）、借助中心大学的力量，地处边缘地位的开放大学不懈培育自身的比较竞争优势，假以时日定可以转型晋级为“边缘的中心大学”乃至“应用技术型中心大学”。第二，实现开大的“赋权增能”。依附性发展乃至自主发展关键前提是“赋权增能”。“赋权增能”就是赋予开放大学适当的自主权和不断增强开放大学及其教师自主发展的能力。按“权”“能”两个维度可将开大发展环境划分为四个象限：即“高权高能型”“低权高能型”“低权低能型”“高权低能型”，其中“高权高能型”是指政府、学校领导等能与教师、学习者、合作育人部门等利益攸关者分享权力，也能采取具体策略激发利益攸关者的工作或学习意愿及潜能的发挥或提升，这是真正的“赋权增能”。具体而言，在学校层面，政府通过遴选具有远程教育专家与“政策企业家”双重能力的高层管理者，设立转型发展与产学深度融合的专项经费，划分学术研究、社区服务、教育质量、人力资源管理、产学合作等方面的权责，健全持续改进的内部评估机制与合规合法的外部评估机制，从根本上增强开大办学的自主权与自我改革的能力；在教师层面，构建横向科学分类、纵向差别激励的师资管理制度，健全开大师生与学术型大学、骨干合作育人部门的长效合作机制，创立基于社区参与的学术资助基金，从根本上让教师、学习者等利益攸关者成为自主发展的主导者、行动者。总之，“赋权”与“增能”相依相生，即“赋权”旨在摆脱行政依附、学术依附及人力资源依附，从根本上摈弃外源依赖、外部形塑，实现开大自主权、主体性地位的重生；“增能”则以开放、自主、自信的胸怀，不懈增强内源驱动、内部自主的发展能力，走均衡、高质的发展道路，终将建成有独立实体、自在师生、应用学术、卓越业绩的开放大学。

注释：①若将研究视野扩大到州市级开放大学，开放大学的依附关系更加复杂。丁刚（2016）研究认为，按照办学独立性与生存方式，可将州市级开放大学分为两类：一类为“单身模式”，即借用其他职业技术学院的招生计划举办全日制高职教育。另一类为“依托设置模式”，即依托另外的学校，实现“牌子、班子、资源”的共享，其按照依托学校的层次又可细分为两种类型，其一为“上挂”，即挂靠当地的本科院校或高职院校，要么州市本科院校合并当地广播电视大学，要么州市广播电视大学举办职业技术学院，要么高等专科学校增挂广播电视大学牌子；其二为“下联”，即联合中职、中专学校等举办开放教育，如宿迁开放大学与宿迁中等专业学校合并办学（“两块牌子，一个班子”），徐州开放大学与徐州市中等专业学校、江苏城市职业学院徐州学院合并办学（“三块牌子，一个班子”）。资料来源：丁刚.依托式开放大学的发展策略分析——以镇江开放大学为例[J].江苏开放大学学报，2016（03）：25-29.