集体土地级别基准地价评估的技术要点解析

李 莹

(福州理工学院 应用工程与科学学院，福州 350001)

一、集体土地基准地价评估的工作重点

(一)准备工作

以《农用地定级规程》(GB/T 28405-2012)、《农用地估价规程》(GB/T 28406-2012)和《关于印发〈农村集体土地价格评估技术指引〉的通知》(中估协发〔2020〕16号)为依据，参考《城镇土地分等定级规程》(GB/T 18507-2014)和《城镇土地估价规程》(GB/T 18508-2014)的技术要点，可知集体土地基准地价评估涉及农用地基准地价评估(集体产权部分)和集体建设用地基准地价评估这两大任务，每类任务分别包括工作准备、材料收集与整理、土地定级和基准地价估算等4个阶段的工作，每个阶段的工作内容又纷繁复杂(以“因素法”定级的级别基准地价评估为例，详见图1至图4)，均需要协调各方关系，并且基础数据计算量极大。基于此，在集体土地基准地价评估业务开展之初，就必须从技术要点(含技术流程)、工作方案、任务分配、组织构建、制度制定、经费安排、资料清单拟定和基础表格制定等方面做好充分准备，进行全局考虑和系统部署，以便提高工作的紧凑度和科学性。从时间上来看，评估准备是集体土地基准地价评估的起点，对工作的完成起到思路梳理、任务分解、依据构建等作用，特别是评估思路和方法的选择直接决定后续工作的数量和质量。因此，必须作为工作重点并予以深度关注。

图1 工作准备阶段的工作内容

图2 资料收集与整理阶段的工作流程

图3 集体土地定级阶段(因素法)的技术路线

图4 集体土地级别基准地价估算的技术路线

(二) 外业调查

评估结果的准确性在很大程度上依赖

于基础资料的完整性、代表性和可靠性。以级别基准地价为出发点，在集体土地定级阶段需要的基础资料有：(1)集体土地自然属性方面的资料，如气候、水文、土壤、地形地貌等；(2)集体土地利用方面的统计资料，如种植农作物的面积、单产、总产等；(3)集体土地社会经济方面的资料，如灌溉条件、排水条件、人均耕地等，以及集体土地区位方面的资料，如中心城市影响度、农贸市场影响度、道路通达度和对外交通便利度等；(4)土地行政管理方面的资料，如土地利用总体规划、城市总体规划、国土空间规划等。此外，还涉及道路交通规划资料、土壤普查资料、自然灾害易发点资料等[1]。这些资料大多由相关行政管理部门掌握，并非作业团队的一手资料，作业过程中通常需要进行全面审查和现场核对，否则工作的可操作性和科学性就会面临挑战。在级别基准地价测算阶段，样点地价平均法的工作“原料”就是“样点资料”，而定级指数模型法是对样点地价平均法的补充。两种方法的过程和结果都完全依赖于样点地价水平的测算，而样点地价测算的基础数据必须通过外业调查现场获得和实地验证。可见，外业调查为集体土地基准地价评估业务提供原始材料，对级别基准地价测算具有重要影响。

(三) 评价体系构建

在级别基准地价测算过程中，土地定级是价格测算的基础。《农用地定级规程》(GB/T 28405-2012)中明确的定级方法有样地法、修正法和因素法这3种类型。由于集体土地流转尚处于改革试点阶段[2]，无论是集体建设用地还是农用地都缺乏流转的技术指导性文件[3]，各地集体土地流转案例非常少，且大多属于隐形市场交易，导致样地法在集体土地定级过程中的应用受到了限制。此外，土地利用是一个开放的动态系统，由于估价期日的差异，集体土地分等单元很难与定级单元相一致，所以修正法的应用存在困难。基于此，在进行集体土地基准地价评估时，通常选择前两者之外的因素法。因素法是通过对影响集体土地价值的自然属性、社会经济状况和区位条件的综合分析，确定因素因子体系及影响权重，计算定级单元总分值，并以此为依据客观评定集体土地级别的方法。应用该方法进行土地定级完全依赖于评价因素的选择和各因素(子)权重的确定，因此该项工作对于提高集体土地级别基准地价评估成果的质量具有决定性的作用。

(四) 地价测算

级别基准地价是集体土地基准地价评估的最终成果，具体涉及样点地价测算和级别均价确定两个方面。在进行地价测算时，方法的选择、测算的程序、参数的选取，都对评估工作产生直接的影响。就样点地价测算而言，在对同一宗土地进行价值评估时，收益价格(收益还原法的测算结果)倾向于最高买价，积算价格(成本逼近法的测算结果)倾向于最低卖价，比准价格(市场比较法的计算结果)倾向于成交价格。在交易市场不景气且不考虑经济折旧时，计算价格远远高于比准价格或收益价格；相反，如果交易市场存在泡沫的情况，成本逼近法的计算结果低于市场比较法的计算结果。即便是同一宗地采用同一估价方法进行价值评估，也会呈现出参数选取差之毫厘而评估结果谬之千里的状态。以收益还原法中还原率的取值为例，若宗地的年客观纯收益为2万元，收益年限为30年，当还原率分别为5%、6%、8%和10%时，其收益价格则分别为30.75万元、27.53万元、22.52万元和18.85万元；差额部分分别如图5中各曲线与坐标轴围成的图形面积差异部分所示。年客观纯收益越大、收益年限越长，还原率差异带来的收益价格差值越大。此外，当级别平均价格确定时，简单算术平均法、加权平均法、中位数法、众数法等不同方法的计算结果差异也是显而易见的，不再赘述。

图5 土地还原率的重要性示意图(以年客观纯收益A=2万元，收益年限n=30年为例。)

限于篇幅，文章虽然仅深入分析了集体土地基准地价评估的4个重点环节，但其他未被提及的工作内容对集体土地基准地价评估工作而言同样是不可或缺的，它们共同构成了集体土地基准地价评估体系，均应被审慎对待。

二、集体土地基准地价评估的技术难点

(一) 地价评估范围难以确定

明确工作范围是所有地价评估业务中的首要任务之一。与城镇基准地价评估相比，集体土地基准地价评估在此项工作中存在实际困难。城镇基准地价评估的依据已经比较完善，甚至各地的技术要求中对工作范围都有明确规定，比如福建省自然资源厅《关于开展2019年度自然资源评价评估工作的通知》(闽自然资发〔2019〕177号)。从理论上说，农用地的评估范围比较容易确定，因为《农用地定级规程》(GB/T 28405-2012)和《农用地估价规程》(GB/T 28406-2012)对农用地的类型都有明确界定，但在实际工作中缺乏可操作性，集中表现在耕地、园地、林地、草地等细分二级用地类型价值评估涉及的专业知识跨度大、基础工作差异大以及估价成果可比性差等，将这些细分用地类型基准地价综合为“农用地基准地价”合并作业，缺乏合理性和可行性。集体建设用地评估缺乏地方性的技术指导，集体土地大多分布于城市总体规划以外的区域，从理论上讲，评估范围是“多规合一”的结果，但在实际工作中通常因为乡镇级规划资料陈旧、权威性不足，国土空间规划尚未完成，以及土地利用总体规划的稳定性较差等缘故，致使集体建设用地基准地价的评估范围确定存在困难。

(二) 级别界限描述难以精准

由于农用地基准地价评估的相关指导性文件未对级别范围的描述进行强制性规定，在实际工作中作业单位通常不进行农用地级别界限描述，故此处所言的“级别界限描述难以精准”特指集体建设用地。根据《关于印发〈农村集体土地价格评估技术指引〉的通知》(中估协发〔2020〕16号)，在进行集体建设用地基准地价评估时，除了考虑城镇建设用地和集体建设用地差异之外，还应遵循《城镇土地分等定级规程》(GB/T 18507-2014)的相关规定。按照《城镇土地分等定级规程》(GB/T 18507-2014)的规定，当级别界限确定时，应当保持自然地块和宗地的完整性，边界尽量采用具有地域突变特征的自然界线及人工界线。实践中，集体建设用地与城镇国有土地相比在开发程度、地籍资料的完善程度、基础图件的要素完备程度等方面有着明显差距(如路网不健全、各类自然地物的命名缺失等)，使得级别界限的文字描述变得十分困难。

(三) 基础资料获取知易行难

首先，自然资源部门的业务类型繁多，且大多通过招标方式发包给不同的作业单位，导致各项工作的协调性和系统性较差，仅基础资料收集就会产生大量的重复工作，从而严重削减了各行政部门对此项工作的支持力度；其次，在外业工作中，由于集体土地地域面积广，承包单位通常缺乏“地方”群众基础，严重影响当地村民的配合热情；最后，土地评估项目的专业性强、涉及面广，被访谈对象对基准地价评估的理解存在困难，导致外业调查成果的可用性差，工作的反复性极强。

(四) 评估方法选择困难

各类规程都给出了常用的地价评估方法，且地价评估方法从原理上讲没有所有权的差异之分，但各方法都有其独特的适用对象和使用条件[4]。由于城镇建设用地市场已经比较成熟，在估价方法的选用上自由空间比较大且科学性值得信赖。但是，存在集体土地流转市场尚未完全建立、交易行为具有隐蔽性和偶然性、相应的地价体系尚未健全等问题，在地价评估方法的选择上存在极大的局限性。

(五) 参数选取有失依据

在集体土地基准地价评价过程中，参数选取的重要性前文已经详细陈述，但在实际选取时存在较大困难，主要表现为依据不足。以“价值构成”为例，集体土地中农用地价值至少应该包含其基于自然生产功能、社会保障功能的经济价值和土地发展权价值两个部分[5]，而实际工作中，若同时考虑农用地的自然生产功能价值和就业保障功能价值，其经济价值通常表现为收支平衡，甚至为负，但分别计算又缺乏价值剥离依据，而且有关土地发展权价值的确定也没有明确的指导文件。

三、集体土地基准地价评估的重点难点应对措施

(一) 成立有力的领导团队

由于基准地价的制定和公布是政府行为，测算工作从前期的基础资料收集到后期的成果认证涉及多部门的联动作业，行政管理关系复杂，作业单位在协调这些关系时通常表现出“人微言轻”的乏力感。因此，在进行集体土地基准地价评估时，需要成立由政府分管领导牵头，以自然资源管理部门为主，由农业、林业、水利、气象、财政、建设、统计、税务、交通、环保、文体、卫健、开发区管委会、有关乡镇等相关部门组成的工作领导小组，主要负责各部门的工作协调、通报并对各阶段的工作进展情况提出意见和建议。

(二) 组建专业的作业队伍

估价机构作为典型的服务企业，其产品质量的高低往往取决于服务团队的综合素质。从严格把握估价技术要领、有力控制估价重点环节、有效解决估价技术难点的要求出发，集体土地基准地价评估的作业队伍至少要涵盖3类专业人员：(1)理论扎实的技术研究人员，专门用于技术领域的攻难克艰；(2)经验丰富的一线估价人员，集中完成作业方案的具体落实；(3)能力出众的商务管理人员，系统筹划项目经费的安排和工作进度的把控。当然，出色的领导团队是作业队伍构建的前提。整体而言，具有优秀领导、出色成员、严明纪律的作业团队，通常具有较强的项目控制能力和应变能力，是工作得以顺利开展、成果得到认可的基础条件。

(三) 选择适宜的工作方法

根据评估范围土地市场特点，选择具有针对性的评估方法和构建具有地方特色的评估体系是技术方面的基本要求，也是解决技术难点的基本思路。从表面上看，随着土地制度改革的深化，集体经营性建设用地允许与国有建设用地一样，同等入市、同权同价，对于宅基地也鼓励有偿退出、有偿使用，集体建设用地在进行地价评估时，估价方法宜采用市场比较法、收益还原法等常用方法，但在实际方法选择时，必须重视政策效益的滞后性，充分考虑集体土地流转市场的不完善、所有权差异对地价水平的影响以及集体土地价值构成等问题。在工作方法方式方面，根据作业团队实力、地方群众基础和工作的阶段性特点，“因人制宜、因时制宜”地灵活应用各类方法，厘清工作思路，应用走访、邀访、会议等多样化的工作方式[6]。

(四) 构建科学的评价体系

参考各类规程，综合选取对集体土地定级产生显著作用的因素因子。以集体建设用地基准地价评估为例，在因素选择和确定过程中，虽然集体建设用地与国有建设用地在土地质量、价格影响因素、影响规律和土地利用特征等方面具有较大的相似性，但应考虑集体建设用地与国有建设用地在土地分布特点上有着较大的差别，因此，在选择土地定级因素因子时，应当适当考虑两者的差异。在农用地基准地价评估时，必须重点考量自然要素在因素因子体系中的地位。

(五) 选取合理的估价参数

在进行土地估价参数选取时，应尽可能量化集体土地使用权与国有土地使用权的差异。有基本公式可直接套用的，则直接代入公式计算，如使用年限的差异可以采用市场比较法中的年期修正系数计算公式进行准确计算；没有现成公式时，尽可能通过市场调查和模型构建进行估计。前两种方式均不适用时，采用特尔菲法(专家调查法)等多人决策模型进行计算，以避免主观判断偏差对评估结果的客观性产生影响。

总之，在集体土地基准地价确定时，必须关注地域差异、用途差异、权属差异，做好各地区、各用途、不同产权状态下集体土地基准地价的衔接。站在构建城乡统一用地市场的高度，通过测算合理确定城镇基准地价、集体建设用地基准地价、征地补偿区片价、农用地基准地价的价格差值。