以土地经营权流转应对土地抛荒的理论依据与现实困境

张运书，周 正

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠233030)

近年来，关于“土地抛荒”“土地撂荒”的事件屡屡见诸报端。2021年1月20日，新华每日电讯发表了题为《村里抛荒的地真不少》的报道，对土地抛荒的总体状况与主要特点进行介绍[1]。此外，各地方土地抛荒情况与解决对策也有媒体予以关注。法制网2020年12月23日发表了题为《广东茂名市人大专题调研抛荒耕地复耕情况》的报道，新闻中提到“省、市人大代表纷纷建议，要在摸清弃耕抛荒耕地底数的基础上，坚持分类施策，强力攻坚灭荒复耕、发展生产工作”[2]。央视网2020年8月20日发表题为《〈守住耕地保护红线 筑牢国家粮食安全〉昔日抛荒地变废为宝今朝变良田》的报道，新闻中介绍了安徽合肥蜀山区的小庙镇通过土地经营权流转，引入农业投资公司，改善当地农业基础设施建设，从而解决土地抛荒问题的事例[3]。此外，湖南、江西、浙江等地的地方新闻网站也对当地解决土地抛荒的措施进行了报道。在对上述报道进行分析的时候，发现利用土地经营权流转将抛荒土地经营权流转出去是各个地方的普遍做法，但是关于该做法的理论恰当性却并未进行说明。本文将在分析农民、农业和农村现状的基础上，阐述利用土地经营权流转解决土地抛荒问题的理论必要性，并结合现有土地经营权流转机制的不足说明在已经允许土地经营权流转的情况下土地抛荒事件仍然时有发生的原因，试图对此提出解决对策。

一、对土地抛荒问题的田野调查

农业是一个具有地域性特点的产业，各地迥异的自然与人文因素都在影响着土地抛荒问题的发生。虽然有各地关于土地抛荒问题发生原因与解决对策的报道可供参考，但是为研究土地抛荒问题发生的现实基础，对发生土地抛荒的区域进行田野调查仍然是必要之举。本文将在参考对寿县S村“农民、农业、农村”问题现状的调查结果基础上，对土地抛荒问题的发生原因和解决对策进行思考。

(一)对农民结构的调查结果

农民是乡村振兴的主体，但是并非所有农民都有意愿和能力参与到农业生产中来。在本次调查中，依据是否有意愿参与农业生产和是否有能力参与农业生产两个维度，可以将农民大致分为4组，结果如表1所示。

表1 农民结构统计表

第1组为有能力且有意愿从事农业生产的农民。该组成员的就业形式为“半工半农”，即农民在农闲时外出务工，农忙时回乡从事农业生产。该组成员的年龄略微偏大，为农村的主要劳动力。

第2组为有能力但是无意愿从事农业生产的农民。该组成员的就业形式表现为放弃农业生产，从事非农业生产以获取收入。该组成员的年龄较为年轻，一般系第1组人员的晚辈。

第3组为无能力但有意愿从事农业生产的人员。该组成员一般由于年龄较大，无能力从事重体力农业劳动，且无用人企业愿意招聘，实际为农业退休人员。该组人员一般系第1组人员的长辈，一般从事简单的田间管理，为第1组人员和第2组人员减轻负担。

第4组为无能力且无意愿从事农业生产的人员。该组成员一般系未成年人或正在接受脱产教育的人员，虽然生活在农村，但是较少从事农业生产且无意愿从事农业生产。

(二)对影响农业生产积极性因素的调查结果

农业效益问题是影响农业生产积极性的最大问题。即虽然农业单位亩产收入尚可，但是由于农户拥有的田地数量较少，规模效益差，农业生产总收入无法与务工收入相匹配。

被调查区域内的农作物主要是冬小麦和水稻，由于区域内冬小麦抛荒情况更为严重，故以冬小麦为例对农业效益问题进行分析。在调查中，笔者对种植一季冬小麦所需的农业资料及其他投入进行了统计，如表2所示。

表2 冬小麦亩均种植成本 单位：之/亩

为平抑农产品市场价格波动，国家对冬小麦实行小麦托市收购制度。即由中国储备粮管理集团有限公司实行最低收购价制度，按照安徽省农业农村厅的数据，2020年产小麦最低收购价如表3所示。

表3 冬小麦最低收购价统计表 单位：元/斤

若按照年平均小麦亩产700斤计算，则亩产收益和利润如表4所示。

表4 冬小麦亩均收益与利润统计表 单位：元

从上表来看，亩产小麦的收益较为理想。但是冬小麦种植期间抛荒问题仍然屡屡发生，经调查，导致这种结果的原因如下：

第一，调查区域内家庭户均田地数量在10—15亩之间，虽然单亩收益较为理想，但是户均拥有土地面积较少，规模效益差，一季冬小麦种植总收入少。

第二，上述亩均种植成本未将人工成本计算在内。若不考虑平时的田间管理，种植一季小麦大约需要10—15天。在寿县地区农民工工地日均收入为150—200元，若将人工成本计算在内，冬小麦的利润空间会被继续压缩。

第三，冬小麦的生产时长为7个月左右，在这段时间内需要不断进行田间管理，若在农村没有闲置劳动力进行辅助，种植冬小麦的成本将高于收益，从而使种植冬小麦的农民产生亏损。

(三)对农村集体经济状况的调查

我国农村集体经济组织实行的是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这种由农户家庭构成基本生产单位的农业经营体制虽然与小农经济存在质的差异，却存在与小农经济相同的诸多不足。如组织化程度低，抗自然灾害和市场风险能力差，与其他产业关联程度低、商品率低、劳动生产率低。比较收益低等问题，需要与目标区域内集体经济联动，以弥补自身的缺陷。该经营模式的缺陷需要村集体进行弥补，但是在本次调查的区域内，村集体力量严重不足，对农户从事农业生产产生了诸多不利影响。

第一，村集体没有企业，无法对农产品进行深加工，农民主要依靠出卖原始农产品获得收入，市场价值不高。同时，家庭户均拥有土地面积较少，农产品收获总量少，商品率较低。在两个方面的共同作用下，农户家庭收入微薄，无法简单依靠从事农业生产取得的收入维持家庭开支。

第二，区域内公共产品、公共服务供给不足，水利设施、道路、农田设施等公共产品被动依靠政府投资，缺乏有效维护；农业机械组织程度低，过度依赖外来农机支援，且无法提供有效的农机服务；难以提供有效的农业情报和农技服务，农业情报获取渠道近乎于无，农技服务单纯依靠农村集市上农资销售人员和农民种植经验，科技转化效率低；风险保障能力差，农业生产中对于病虫气候灾害缺乏有效应对措施，农业保险普及率低；农民社会保障程度低，无法提供集体帮扶。

第三，村集体无法拓展农民收入渠道。农民收入来源少，水平较低，劳动力外流严重，且由于村集体无法提供有效社会引导，年轻一辈对从事农业兴趣低，农业人才储备严重不足。

二、以土地经营权流转应对土地抛荒的理论基础

(一)农民符合理性人假设

理性人假设是西方经济学的基本假设，即理性人作为经济活动的参与人，其目的在于获取最大个人利益，满足自我偏好。理性人假设经历了从亚当·斯密提出经济人具有自利性到李嘉图利用边际分析法将理性性质量化，通过对变量求极值从而量化最大财富，经济人假说的内容转变为理性人的利益最大化[4]。理性人假设在自利性原则和最大化原则的基础上衍生出三大基本命题：第一，经济活动中人是自私的，追求自身利益是驱策经济人从事经济行为的基本动机；第二，经济活动中人在行为上是理性的，具备完全的知识和计算能力，可视市场和自身状况使自身追求最大化；第三，只要有良好的制度保障，个人追求自身利益最大化的自由行动会无意而有效地增进社会公共利益[5]。

在现行的农村集体经济经营体制下，农户是开展农业生产、进行农业计量的基本单位。但是，就整个农户家庭而言，基础教育的普及极大促进了农民知识面的开拓以及思想的解放，现代信息技术的发展使得农民可以更为便捷和低成本的方式获取从事农业生产以外的其他收入渠道信息，两者的结合使得农民有望达成行为上的理性。外出务工的自由则保证了农民可以在理性的基础上将自身拥有的生产要素和市场需求结合起来，以追求收益最大化，从而实现对收入来源仅靠农业生产这一单一渠道的突破，使从事农业生产由必须成为选择。同时，虽然农业生产以农户为基本单位，但是这并不等于农户中的所有人口都有能力和意愿参与到农业生产中来。事实上，对农户中农业生产计划进行安排和执行，决定是否对土地进行抛荒并不取决于农户整体，而是取决于农户中是否存在有能力和意愿从事农业生产的人。同时在研究土地抛荒问题时应当注意到，土地必须有人员进行耕作才能发挥其使用价值，即土地抛荒问题和农村劳动人口流失问题其实质是一个问题，即这两个问题是有能力进行耕作的农民从事农业生产意愿问题的一体两面的表现形式。

基于农民的理性，农户中有能力从事农业生产的农民的自利性表现为该农民对于第一偏好的决策，即将获取经济收益作为第一偏好或是将家庭责任作为第一偏好的问题。若将经济收益作为第一偏好，结合上述对农业效益问题的调查结果来看，虽然单亩收入尚可，但是由于户均拥有土地面积较少，农户从农业中获取的收入总额较低，若将总收益在农作物全生长周期内进行分摊，由于总收益较低，且不连续不稳定，农民单位时间内从农作物上获取的收益远远低于出外务工获取的收益。在理性人假设中，最大化原则支持理性人偏好于较高的收入。在通过务工还是务农取得收入这个问题上，农民有放弃农业生产通过务工获取收入的冲动，即有能力的农民没有进行农业生产的意愿。但是并非所有的农民都将经济收益作为第一偏好，在就农民的偏好进行分析的时候，还应当结合农民获取收入的目的在于维护农户整个家庭的生存这一事实来看，即分析农户中的农民偏好的时候，存在诸多因素会导致农民拒绝将取得较高收入作为第一偏好，比如出于孝道、抚养子女、农民个人对自己能力的评估与对于未来的安排等因素的考虑，在务工与务农收入差距不足以达到农民放弃考虑上述因素的时候，农民可能拒绝将较高的收入作为优先偏好进行排序，即有能力的农民愿意继续从事农业生产。

结合上述分析，若农民将获取经济收益作为第一偏好，在农户中如果不存在有能力且有意愿从事农业生产的人员，且默认由于缺乏良好制度因素支持农民将家庭拥有的土地经营权流转出去，那么就该户而言，土地抛荒问题是必然发生的。但是如果考虑到制度因素，即农民可以利用土地经营权流转制度顺利地将自家拥有的土地经营权流转出去，出于对获取最大经济收益的偏好，该户农民会积极推动土地经营权流转，使其可以在获取务工收入的同时，再从土地经营权流转中获取一定收益，从而解决土地抛荒问题，实现个人利益与社会利益的双达成。

(二)农业生产是价值增殖过程

中华人民共和国成立以来，在推动农业现代化过程中，农业基本经营单位的设置也具有历史性。集体经济时期，受到马克思主义“小农必然衰亡论”思想的影响，中国主要通过行政主导的农民组织化和集体化方式消灭小农经济，进而实现以“机械化、化肥化、水利化和电气化”为特征的农业现代化。改革开放以后，在发展中国特色社会主义的道路上，为解决集体经济时期农业生产经营模式与生产力脱节的问题，开始实施家庭联产承包责任制，农业基本经营单位进入小农户模式时代[6]。

对于小农户模式的理解，可以借助恩格斯对“小农”的经典定义，即“小农”是小块土地的所有者或租佃者——尤其是所有者，这块土地既不大于他以自己全家的力量通常所能耕种的限度，也不小于足以养活他的家口的限度[7]。在这个定义中，前半部分是对“小农”质的定义，即“小农”是小块土地的所有者或租佃者；后半部分是对“小农”拥有土地量的要求，即“小农”拥有的土地既不大于他以自己全家的力量通常所能耕种的限度，也不小于足以养活他的家口的限度[8]。现行农村经营体制下，农户所耕作的土地是基于承包权取得的，即不拥有对所耕作土地的所有权，也并非是对集体或国家拥有的土地的租赁权，不能满足恩格斯对于“小农”的质的定义。但是农户所耕作的土地数量却满足恩格斯对于“小农”拥有土地量的要求。

小农户模式在生产过程中虽然与小农经济有着诸多相似之处，但是有本质的区别。事实上，小农户从事农业生产是市场经济背景下社会大生产的一个组成部分，农民从事农业生产的根本目的不是为了解决家庭成员生存需要的口粮，而是为了参与社会交换，农民通过在市场中出卖自己的劳动产品换取生产、生活所需的资料来完成社会再生产。即在小农户模式下，农民从事农业劳动取得农业收入的过程其本质是农业资本增殖过程[9]。

在资本增殖过程中，农民为追求剩余价值，一方面不断延长自己的劳动时间以获取绝对剩余价值；另一方面通过改进技术不断提高农业资本有机构成以获取相对剩余价值。在第一种方式中，农民有两种方式获取绝对剩余价值。第一，农民通过“精耕细作”等方式，不断完善农田质量与相关配套设施，提高农作物产量，以获取更多级差地租Ⅰ；第二，通过土地经营权流转，农民通过取得其他农民的土地经营权，通过“夜以继日”进行劳动的方式，获取更多劳动成果。在第二种方式中，农民通过运用机械化生产，增加农药、种子等投资，运用现代信息技术等方式追求更高劳动生产率，不断提高农业资本有机构成，以获取更多级差地租Ⅱ。同时，农民还可以将上述两个方式结合起来，在流转来的土地上不断增加资本投入，提高农业生产率，降低农产品单位成本，实现规模经济。

正是农民在追求级差地租和规模经济以获取更多剩余价值的时候，农村劳动力流失和土地抛荒便出现了。一方面，土地作为特殊的固定资产其总量是相对固定的，随着农业资本有机构成的不断提高，农业产业可容纳的农业就业人口不断下降，即农业产业出现了“失业”人口。这部分人员继续从事农业生产无助于农产品的增加，出于个人出路的考虑，必须出走农村，外出务工；另一方面，目前的小农户模式下，户均拥有土地数量太少，无法实现规模经济，甚至部分家庭仅靠农业收入无法满足家庭生活所需。目前，部分农民存在通过土地经营权流转增加种植面积的冲动，以降低单位种植成本实现规模经济，而另一部分农民则由于外出务工有较好出路，农地收入在家庭总收入中占比较低，不愿意继续从事农业生产，希望将拥有的土地经营权流转出去。但在土地经营权流转机制尚不完善、双方都无法完成目标的情况下，那部分不愿意继续从事农业生产的农民只得任由土地抛荒。故而，在小农户模式下，农民为追求剩余价值，在农业资本增殖过程中，具有历史性的农业现代化在当下的解释即为：核心是科学化，特征是商品化，方向是集约化，目标是产业化。而出现在各地的土地抛荒和农村劳动力流失现象则是农业资本增殖的一个过程产物。

三、以土地经营权流转解决土地抛荒问题的现实困境

(一)新型农业经营和服务主体的产生问题

以土地经营权流转来解决土地抛荒问题时，必须依靠新型农业经营和服务主体实现土地、资金、人才、技术的积聚，将土地以更有效率的方式使用起来。农业农村部印发的《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)》将新型农业经营和服务主体定位家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织。从实践来看，这三种主体类型的产生方式主要可以分为两种，一种是引入型经营与服务主体，另一种是内生型经营和服务主体。但是这两种产生方式都存在问题。第一，对于引入型主体，其产生方式是将工商资本以农业产业发展利益为期许将其引入到农业产业中。基于资本的逐利性，对于该类型主体进入农业生产领域的目的和项目可持续性是应当保持警惕的。学界目前已有观点指出，工商资本进入农业生产环节没有优势可言，其目的要么是套取国家惠农补贴，或者是种植经济作物，抑或是一二三产业融合发展乡村旅游，并预言大部分工商资本最终无法生存[10]。第二，对于内生型主体，这种主体是依靠农村本地要素的积聚而产生的，相对于引入型主体，内生型主体可以更好地适应当地的发展要求，并进一步增强当地内生发展动力。但是，在宏观层面上，一方面，农村在资本、人才、技术上存在天然劣势，另一方面，由于农业产业相对于城市工商业的劣势地位，在虹吸效应下，农村的人才等要素还在不断地流失，导致产生内生型主体的要素支持不足；在微观层面上，小农户模式下农户家庭要素积累薄弱，无法支持内生型主体的产生与发展。

(二)增加农村固定资产投资的成本分担问题

户均拥有土地数量较少且土地破碎分散，犬牙交错，农户拥有的土地难以连成一片。利用土地经营权流转解决土地抛荒问题的理论基础在于实现土地要素的集中，实现农业生产的规模经济。基于目前农户所承包土地分布的现状，在利用土地经营权流转解决土地抛荒问题的时候，需要对土地进行集中、平整，并进一步完善与农业生产配套的道路、水利等设施。对于该部分成本，虽然法律规定“经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，并按照合同约定对其投资部分获得合理补偿”，但是由于土地所有权归属集体或者国家，土地承包权归属于农户，对于受让方增加农村固定资产投资的成本在上述三个主体间如何进行分担在实际操作中将存在困难。

(三)土地经营权流转机制的规范化、组织化问题

依据《土地承包法》规定，土地经营权流转的主体是承包方和受让方，同时由于我国土地所有权归属于集体或者国家，在土地经营权流转中村集体和政府可以以第三人的身份存在。法律规定，“农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。”承包人可以自行流转，也可以依照法律规定出具委托书，委托土地发包人或者中介组织进行流转。基于以上规定，在实际中，土地经营权流转可以有以下四种形式，如表5所示。

表5 流转主体组合表

在第1组中，参与土地经营权流转的双方都是个体，这是最原始和最普遍的一种土地经营权流转形式。在这种情况下，由于法律知识的缺乏和“图省事”的心理，双方不会去交易市场进行土地经营权流转，并按照法律规定的要求签订合同并完成登记备案。在现实中，个体对个体的流转一般出现在熟人亲戚之间，双方可能仅通过口头约定即将自己的土地让他人耕种，至于受让方是否因受让土地给予承包方报酬都不一定，甚至双方都没有认识到这是一种土地经营权流转行为。这种情况下，土地经营权流转利益空间太小，无法实现产业化目标，但是一定程度上可以解决土地抛荒问题。

在第2组中，承包方委托村集体或者中介进行流转，这种情况下，由于有了村集体或中介的介入，规范程度较高，对于承包方的利益保护较为周全。但是这种情况对于受让方要求较高。

在第3组中，受让方作为组织，直接与个体状态的承包方发生关系。这种情况对于承包方和受让方都是不利的。一方面，对于承包方而言，在其与受让人的谈判中处于不利地位，议价空间受到压缩，最后很可能因为收益太少或者因为“怕麻烦”等原因放弃流转而任由土地荒废；另一方面，对于受让方而言，谈判成本过高，且一家一户土地太少难以满足大规模流入土地的需求。这种情况大多出现于土地经营权流转的末期，对个别拒绝流转的农户进行劝说的阶段。

在第4组中，承包方委托村集体或者中介，受让方也是组织状态下的主体。这种情况一般出现在土地经营权大规模流转的时候，此时，土地经营权流转一般在交易市场中进行，双方通过土地经营权流转合同确立权利义务关系，单位成本最低，效果最优。

目前，在调查区域内，土地经营权流转仍然在采用第1组的形式进行，在安徽省内乃至更广阔的区域内，土地经营权流转的规范化和组织化都未达到第2组的要求。基于公开数据，截至2020年末，安徽省土地经营权流转面积4060万，流转率为50.4%，而就全国来看，流转率也仅为40%左右[11]。

四、以土地经营权流转解决土地抛荒问题的策略思考

(一)遵从引入-内生路径培育农业经营与服务主体

遵从引入-内生路径培育农业经营和服务主体具有现实的可行性和必要性。一方面，依据上述对农村地区的调查，就抛荒问题较为严重的冬小麦生产来说，导致冬小麦生产阶段土地抛荒的症结在于农户在农业生产中无法实现规模经济，务农收入相对于务工收入优势不足。但是回归到单位亩产收益来看，单亩小麦收益尚可，这就为工商资本进入农业生产领域提供了可行性。另一方面，农村地区在资本、人才、技术等要素上的相对缺乏决定了在培育新型农业经营和服务主体时引入工商资本的必要性。遵从引入-内生路径，通过引入工商资本来撬动农村地区富裕的土地、劳动力等生产要素，为农村地区培育内生主体提供机遇应当从以下两个方面进行考虑：

第一，严把工商资本入场门槛。为解决农业发展在资金、技术、管理等诸多生产要素上的不足，在利用土地经营权流转实现农业规模化发展的过程中，从外界向农业引入工商资本是必不可少的。但是，土地是农户最重要的生产资料，并且承载着一定的社会保障功能，由于工商资本的逐利性，向农业引入工商资本不仅仅是一个经济问题，同时也是一个社会治理问题，必须对流向农业的工商资本进行严格把关。2021年3月1日起实施的《农村土地经营权流转管理办法》(下称《管理办法》)第二十九条第一款明确要求——“县级以上地方人民政府对工商企业等社会资本流转土地经营权，依法建立分级资格审查和项目审核制度”，并就审查审核的程序进行了规定。为落实上述法律规定对于外来工商资本进入土地经营权流转领域的审核审查的要求，各地可以从以下两个方面完善措施：一方面，各地方结合当地农业发展需要和实际特点，细化标准内容使之更具有操作性，优化当地涉农领域的营商环境，压缩在审核审查中的寻租空间；另一方面，由中央农业农村事务部门牵头，建立涉及土地经营权流转资本主体负面清单制度，增强对于涉土地经营权流转违法行为的打击力度，避免“劣币驱逐良币”行为的发生。

第二，注重培育内生增长动力。在引入工商资本发展农业生产的同时，各地也应当着手培育本土农业经营主体，增强内生发展动力，将发展成果最大程度地留在当地。这就要求充分发挥村集体和农民个人的主观能动性，由村集体牵头，将农民组织起来，通过家庭农场、农民合作社等形式发展内生主体。在发展内生主体的过程中，需要尊重农民的理性选择，并推动集体经济的发展。首先，对于无意愿继续从事农业生产的农民，村集体应当积极和他们取得联系，弄清其对于土地经营权的安排。对于那些已经对土地抛荒的农户，及时落实《管理办法》的要求，将该户信息在农村土地承包信息应用平台上进行维护和更新，帮助其土地经营权实现流转。其次，对于有能力且有意愿从事农业生产的农民可以从以下两个方面开展工作：一方面，为农民从事农业生产提供便利，增加其农业收入。其一，通过积极对接外部市场需求，结合当地特色，在坚持农业用地不变的前提下积极探索新型农业种植模式，提高农产品附加值；其二，集中提供农技培训，病虫自然灾害、天气等农业情报，为农业生产提供技术支持；其三，由村集体牵头，对于农业灌溉、作物机械化收割等服务实施集中采购，提升农户的议价能力，降低农业种植成本。另一方面，及时了解这部分农民对于土地经营权流入的意愿，用好农村土地承包信息应用平台，保障想扩大种植面积的农户及时获取土地经营权流转信息，帮助愿意从事农业生产的农民实现规模化经营，实现内生经营主体的成长。最后，村集体在组织农民经营家庭农场、组织农民成立农业合作社的时候，可以通过参股外来经营主体或内生经营主体来实现集体经济的发展与新兴农业主体的培养，增强集体经济在本区域内的调控能力，更好地发挥集体经济的领导作用。

(二)以最终受益原则确定新增要素投资成本的负担

农业生产的本质是一个资本增殖过程，农业经营主体参与到农业生产中来的根本目的在于实现资本增殖。在上文的分析中，农民一方面通过耕作生产效率和产品出卖便利程度更高的土地以及通过实现规模经济取得更高收入；另一方面则是通过增加要素投入，提升级差地租Ⅱ来取得更高收入。在以最终受益原则确定新增要素投资的成本问题时，应当注意到在土地经营权得以流转的情况下，影响级差地租Ⅰ的因素相对保持不变，农业经营与服务主体主要是通过在流转来的土地上增加技术、人才等要素投资推动农业资本有机构成的提升以获取更高的极差地租Ⅱ。对于土地平整、修整水利设施和农村道路、网络设施而花费的成本其直接目的在于推动土地经营权流转，而其根本目的在于提升区域内土地的级差地租Ⅰ。由于我国土地所有权归属于国家或者集体所有，且上述投资具有公共产品属性，故而在确定新增要素投资成本负担问题时可以有以下两个判断：第一，政府应当在乡村振兴战略指导下，统筹负责和推进农村土地平整、水利设施修缮、道路、网络设施等投资，而不仅仅将上述投资的目的局限于服务土地经营权流转。尤其是土地平整与水利设施修缮工作，作为推动土地经营权流转的基础工作，在财政能力尚不足以完成但又需要推进上述工作的时候，可以尝试向新型农业经营主体提供补贴或者采用PPP模式，将上述费用纳入国家标准农田建设预算中来，由政府承担改良土地的成本[12]。第二，在土地产出水平和产品出卖便利程度相对确定的情况下，农业经营主体主要是通过在流转来的土地上增加要素投资以提升级差地租Ⅱ来实现更高收益的获取，那么按照最终收益原则，经营主体应当承担包括研发优质种苗和农药、开发新型种植模式、雇佣专业人员提升田间管理水平等为提升级差地租Ⅱ而投入的诸生产要素的成本。

(三)推动土地经营权流转机制规范化、组织化

虽然目前土地经营权流转已经没有法律上的障碍，且农民作为土地经营权流转的一方主体也已经认识到土地经营权流转的利益所在，但是，在推动土地经营权流转过程中仍然存在流转机制不成熟、风险保障机制不完善等诸多障碍。针对土地经营权流转目前存在的问题，可以推动流转规范化和组织化为原则，从流转形式、风险监管与救济措施两个方面完善土地经营权流转机制。

1.推动土地经营权流转形式组织化、规范化

在土地经营权流转的四种形式中，目前的流转形式仍然处于第一组形式下，即个体化的承包方将土地经营权流转给个体化的受让方，流转组织化、规范化程度低，效率不高。在四种形式中，成本最低，效果最优的为第四种模式，即组织化的承包方将土地经营权流转给组织化的受让方，该流转形式组织化、规范化程度高，效率最优。但是，应当注意到的是，导致目前土地经营权流转仍然处于第一组形式下的现实基础是缺乏大量积极参与流转的承包方和大规模可供流转的土地，同时，这种效率低下的流转形式又反过来阻碍了大量积极参与流转的承包方和大规模可供流转的土地的产生。

针对上述问题，总的策略可以是推动流转模式由第1组先过渡到第2组，并最终过渡到第4组。即尽可能多地发现愿意流转的承包方并将其组织起来，以为大规模流转土地经营权提供现实基础。在这个过程中，可以从两个方面入手：第一，提升承包方的组织程度。严格依照《土地承包法》第三十八条第一款规定，尊重农民的理性人地位和自由抉择权，并参照《管理办法》第八条第一款的规定，由愿意参与土地经营权流转的农户出具委托书给村集体或者中介，并由村集体或者中介牵头，将愿意参加土地经营权流转的承包方组织起来，集中更多可供流转的土地经营权。第二，提升土地经营权流转的规范程度。严格依照《管理办法》第十九条的规定，在流转中采用农业农村部制定的土地经营权流转示范合同文本，并按照规定完成备案登记。将各方权益以合同的形式固定下来，降低承包方的风险担忧；同时，流转行为尽量在农村土地经营权流转交易市场中进行，推动经营权流转由“店外交易”向“店内交易”转变。

2.完善事后救济与全过程监督制度

在对土地经营权的统一流转中，农户个体相对于集体的弱势决定了必须完善对土地经营权统一流转的救济措施与监督措施，才可以更好地保障农户权益。第一，对于农户的救济措施，可以从三个方面进行考虑：第一，设置集体流转下的个体农户退出渠道。一则土地经营权的流转必须出于自愿，必须保证流转合同到期后，个别农户拒绝延续合同时可以顺利退出土地经营权的流转程序；二则土地经营权受让方的再流转或者设置抵押权都需要承包方同意才可以，若个别农户出于风险考虑拒绝受让方再流转或者设置抵押权而选择退出，必须有退出通道保证该农户的要求。第二，完善土地经营权流转领域纠纷解决机制。完善现有的协商、调解、诉讼或仲裁纠纷解决方式，视区域内土地流转情况，考虑在基层政府或者村集体中设置专门力量处理纠纷；同时，司法系统、各级农业农村事务管理部门应当定期发布处理涉农纠纷的典型案例，为基层开展工作提供支持[13]。第三，加强对流转行为的监督和公权力监督。首先，各级农业农村事务管理部门应当对受让方的入场项目以及入场后的土地用途、经营能力进行持续监督，避免土地利用方式违反规定和项目目的，保证其履行流转合同的能力；其次，加强对土地经营权流转审核审批、管理行为的监督，以及对村集体代表村民进行流转行为的监督，防止出现私相授受、权力寻租的行为。