行政滥诉规制研究——以陆红霞诉南通市发改委案为背景

尹一帆

(山东大学，山东 青岛 266237)

为了解决我国行政诉讼中有案不收、有诉不理的“立案难”问题，保障行政相对人合法诉权，《行政诉讼法》确立了立案登记制，大大降低了相对人的起诉门槛。然而，诉讼成本降低也造成了当事人随意起诉、重复起诉的后果，耗费司法资源、扰乱法庭秩序。通过阅读相关文献，笔者发现学界对诉权滥用的研究大多从民事诉讼角度切入，通过归纳构成要件来认定当事人诉权滥用的研究已经十分全面(大体包括四要件说和二要件说)。在认定滥诉的过程中以及对滥诉行为进行规制的措施中，都体现着相对人基本权利的保障，是以审判权为代表的公权力行使与以诉权为体现的私权保护之间的博弈。本文目的不在于对诉权滥用的构成要件进行重申，而是从宪法视角出发审视公权力的规制与公民诉权行使之间的冲突与协调。法官对滥用诉权的认定以及对当事人滥用诉权的限制措施，应当符合宪政精神、置于宪法的框架下。基于此，本文拟分析行政诉权滥用的认定和规制手段是否具有合宪性瑕疵并提出建议，以期缓解立案登记制下诉权滥用与诉权保护之矛盾。

一、基本案情

2013年11月26日，陆红霞向南通市发改委申请公开某工程立项批文。11月28日，南通市发改委提供了对这一申请的批复。然而陆红霞认为南通市发改委提供的批复内容与自己申请公开的内容完全不同，因此提起诉讼请求人民法院依法撤销做出的答复并责令重作。

一审过程中，法院除原、被告提供的证据外，还依职权查明以下事实：原告及其亲属曾向南通市人民政府及有关行政机关申请信息公开多达九十四次；所申请的内容覆盖了政府资金使用情况、资金来源、预算决算报告及刑事立案等政府信息二十余项；在原告及其亲属申请的事项中不乏内容十分近似的信息；原告及其亲属在收到行政机关信息公开答复后，又向相应的复议机关提起三十余次行政复议；经过复议程序后又以形式违法和程序违法等为由多次提起信息公开之诉。法院认为，原告的申请次数频繁、内容重复、种类繁杂、不符合《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的立法目的，构成明显的诉权滥用。综上，法院最终裁定驳回起诉。

二、 裁判理由和理论争议

(一)诉权滥用的认定

1.滥诉行为。在陆案中，一审和二审法院都将原告过去申请政府信息公开和提起诉讼的行为作为重要裁判依据。首先，法院将原告及其亲属以往的信息公开申请作为认定滥诉的依据之一。据法院调查，原告以往的申请具有如下特征：一是申请次数众多；二是其家属分别提出十分近似甚至无差别的申请；三是申请公开的内容包罗万象；四是原告目的与《条例》意欲保护之法益明显不符。以上四重因素共同构成法院认定原告不具有诉的利益的事实基础。其次，法院结合了原告以往起诉的数量和理由。由于在经过行政复议程序之后，原告不论行政机关如何答复与指导，均执意提起政府信息公开之诉三十余次，且诉之内容高度相似甚至相同。据此，法院认为原告的行为并非权利的合法、正当行使。

2.主观恶意。法院指出，在行政机关已经提供了相应信息的情况或针对无法提供的申请说明理由后，原告依旧针对相同情形多次申请信息公开以及提起诉讼，其主观上已经由维护自身合法利益转化为恶意宣泄不满情绪，其真实意图并非在于权利救济，而是因拆迁补偿安置产生不满，主观上具有施加报复的心态。

3.滥诉后果。在裁决理由中，法院认为原告频繁起诉的行为造成了行政、司法资源的浪费，侵害了其他当事人的诉权。法院认为原告的行为是对权利行使宗旨的违背，已经触及到其他公民合法权利的外在边界。

综上所述，法院将“明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信”作为认定因素，得出原告滥用诉权的结论。

(二)理论争议

尽管陆案中富有开创性的举措值得肯定，但也有学者对法院的裁判说理部分提出了质疑。将问题整合提炼，包括以下几个方面：第一，司法机关是否可以无限度行使规制滥诉的权力；第二，法院主动调查案件以外的事实并取得相应证据是否合适；第三，认定滥诉的理由是否周延且令人信服；第四，法院对原告今后的起诉设置需要满足自身生产、生活、科研的“三需要”门槛是否妥当。有学者指出，陆案的裁判，涉及了宪法权利的保护、法律解释的方法、法律漏洞的填补以及司法的被动性等诸多方面。[1]陆案裁判虽有可予击节之处，但在其采取的司法进路以及具体问题的裁判说理方面，仍然存在一些有待商榷的地方。[2]

三、 作为公民基本权利的诉权

(一)诉权的公民基本权利属性

从公民的基本权利条款上看，《宪法》并没有明确规定诉权为一项基本权利，但纵观诉权理论的发展脉络，以及许多国家将其纳入宪法体系的实践，诉权的公民基本权利属性逐渐成为一种共识。

判断一项权利是否属于公民的基本权利可以看其是否具有公共生活特殊性、易受侵犯性以及反政治权衡性三个特征。首先，诉权是公共生活领域中必不可少的一项权利。以行政诉讼为例，其诉讼两造地位是不平等的行政主体对行政相对人，涉诉行政行为通常体现着国家权力强制性、执行性和优益性。该特征决定了相对人提起行政诉讼的双层意义，一方面，相对人通过法院救济自己受到侵犯的合法权利；另一方面，相对人通过司法程序对行政机关的公权力形成一定的约束，对行政机关合法行政起到监督作用。此外，民事诉讼和刑事诉讼也在维护社会公平正义、规范公共秩序方面具有重要价值。其次，诉权容易受到公权力的侵犯。在行政诉讼中，公民和行政机关时常处于对抗的地位，且特定行政案件带有公共舆论性，使法院在维持中立的审判者形象时经常面临着压力。此外，立案登记制虽然在一定程度上降低了公民进入司法程序的“门槛”，但是它毕竟只存在于立案这一初始阶段，在其后的审理环节仍然可能发生“审理难”，而审判过程中也存在着公民诉权保障的问题。再次，诉权具有反政治权衡性。受到公正有效的审判是诉权的内涵之一，具有绝对性和根本性的权利属性。当出现纠纷时，法院作为中立的第三方通过释法说理达到服判息诉的目的。尤其是在公权力影响较大的行政诉讼中，更需要具有权威性的审判机关与行政机关形成权力制衡，以达到保障公民权利的目的。

因此，诉权具有公民基本权利的属性，也是法治国家保障人权的重要一环，需要以对待公民基本权利的态度对待公民的诉权。

(二)法院对诉权构成的限制

国家集中社会资源为公民提供物品、服务并满足其生存需求，公共财政保障公民权利的实现具有物质基础。但公共资源毕竟有限，过度损耗公共资源的行为则构成权利的不当行使。因此，不论是从司法能力的角度还是从诉讼经济学角度，都不应对权利的滥用采取放任态度。对于行政诉权来说，立案登记制实施、受案范围扩大，国家对诉权保障的重视程度与日俱增，公民法律意识、维权意识不断增强。但同时权利的正当行使与权利的滥用时常相伴而生，诉讼如果演变为“滥诉”，则违背了公平公正、诚实信用等法律和道德价值，不仅扰乱法庭秩序，而且还会对他人的合法权利有所减损。因此，公民行使诉权应当符合目的正当与手段合理的要求。

从司法实践中的案例来看，法院对于此类案件通常会首先明确审判权当然包含了制止恶诉、滥诉和保障诉权的职责，其次认为原告的起诉行为具有盲目发泄情绪的性质，属于诉权不正当行使，因此对原告的诉讼请求不予实质审理。同时，针对原告后续起诉行为，法院均应依据《条例》的现有规定严格审查其目的正当性，对原告附加了举证证明自身生产、生活、科研等特殊需要的义务。以上结论和规制措施显然对原告的诉权产生了限制。

四、 限制诉权的合宪性分析

诉权内含宪法上公民基本权利的特质，因而具有绝对性。但是，这种“绝对”并非不受限制,只是由于这种限制本身也受到限制,限制必须是事先的、个别的、明确的和可受审查的。[3]对法院的措施进行合宪性分析，关键在于寻找此种限制的违宪阻却事由，如果存在宪法上的违宪阻却事由，则可以得出该措施合乎宪法的结论，反之则不具有合宪性。在限制方法上，根据通说上限制公民基本权利的合宪性判断标准，有依法裁判原则、宪法规定的限制理由和比例原则等。

(一)依法裁判原则

对每一个案件的裁决都应使其具备法律性是司法义务对法官的基本要求。为了做出公平公正的裁判，裁决结论需要从既有法律之中寻找依据，该依据应当是先验的且权威的。

但是，要求法官始终执着于凭法律规定做出裁判显然并不容易实现。一方面，法律条文总是存在着法律漏洞、概括条款和不确定概念，坚持法官一以贯之地受到法律的拘束所得出的裁判很可能不符合正当性。在具体的案件中，仍然需要法官发挥司法能动性填补法律漏洞、进行法律续造，以达到个案正义的目标。另一方面，法官的裁判过程中存在着规则之外的各种干扰，法官对法律条文的解读，对案件事实的判断不可避免地掺杂着法官本人主观因素，如个人生活经验、社会地位和阶级偏见等。因此，法官是否应当受到法律的拘束以及保持在何种限度内成为法学研究的主题之一，学者对于依法裁判“是否以及如何可能”的问题秉持不同的态度和主张，例如泮伟江教授赞同对依法裁判的超越，认为“依法裁判义务论的观念忽略了个案裁判本身的复杂性，也忽略了个案裁判与先前类似裁判以及未来类似裁判之间的关系性质。”[4]陈林林教授认为法官应当“在疑难案件中经由对法律的建构性思考寻找最适当的答案。”[5]笔者认为，司法裁判是一个价值判断的过程，法官并非法律条文机械的执行者和适用者，在现有规定并不那么完善和准确的情况下，司法能动性不仅是必要的，也是正当的。关键在于，对依法裁判原则的适当“突破”并非否定依法裁判、更不是与依法裁判的对立，法官对案件的裁判仍然需要符合与法律的精神和原则，与整体的法秩序保持一致。

法院在裁判理由中提到对于滥诉的案件不作实体审理是审判权的应有之义，然而，在我国《行政诉讼法》并未规定行政相对人滥用诉权进行明确规制的情况下，审判权是否当然具有此项权能还有待商榷。章剑生教授即一针见血地指出，离开了法律提供的具体行为依据时，法院的审判权其实是无所作为的。法治原则要求法院依法裁判，认定原告构成诉权滥用的要件需要从制定法规范中得出。法官作为法律“有思考的服从者”，需要根据逻辑演绎和概念涵摄的方法使案件事实与法律体系之间产生联系。通过将具体的法规再具体化，在文本的“波段宽度”之间探求文字所承载的意义并且使之更加清楚、准确地表达出来，而不能直接从审判权中得出答案。一审法院虽然在裁定中参照适用了《民事诉讼法》第13条的诚实信用原则，但法院据以认定原告滥用诉权的三个理由并非是从该项法规范中提炼而来，这也是造成质疑法院裁定合法性的原因。

面对多次起诉、不达目的誓不罢休的原告，国家公权力机关难免疲于应对，但在无法律明确授权时以滥诉之名限制行政相对人诉诸“最后一道防线”的权利，难免体现出法院试图为自身减压的“私心”，不仅有违法院作为中立裁判者的职责，也不利于通过强有力的论证说理使相对人信服。

(二)宪法规定的限制理由

基于何种原因能够对宪法权利加以限制也是判断行为是否合宪的要件之一，对此各国宪法文本中往往有所规定。例如日本宪法中明文规定将公共福利作为限制公民基本权利的理由。我国宪法第五十一条以国家、社会、集体利益以及他人合法权益作为标准，如果限制的理由能够被内含其中，则可以阻却其违宪性。

不可否认，若原告构成滥诉，对方是负担公共管理职责的行政机关，其行为在造成对方担忧和耗费的同时也无形中阻碍了其职能的正常履行，因此对其加以限制十分必要。但是在衡量公共利益与个人利益时应当尽可能明确，以避免掺杂过多法官的主观因素。本案中，法院对原告个人利益和公共利益之间进行衡量所参考的因素是其一定时间内起诉的数量和内容重合度。但是，把公共利益作为限制公民权利的正当性来源，就需要确保对公共利益的解释必须为其所能涵摄，以防止公权力对人权的恣意限制。正如有学者指出：“公共利益对个人人权的抑制总是以合乎道德的形式出现的，因而就显得更加的危险”。[6]本案中法院只给出了认定结论，并未十分详细地论证乃至以成本计算的方式来证明原告如何使公共利益和他人利益因此受到影响，如何浪费本可投入到其他领域的公共资源，这也使法院的裁判说理部分论证较为单薄。

此外，在进行判断时，公共利益、他人合法利益等并非孤立的要素，即认为一旦形成资源耗费就构成滥诉，而是需要与当事人主观目的相结合共同考虑，如果目的正当则不应被认定为权力滥用。法院对主观故意的确认应当有相应的事实与规范依据予以支持,否则会陷入缺乏论证的臆测。[7]而在许多案件中，法院在论证原告“明知”的方面并没有给出详细地分析过程，例如原告如何明知正确的维权方式，法院又是如何判定原告对此是明知的。司法实践中，公民可能出于对公权力滥用的合理怀疑以及对法律规定的不同理解而坚持起诉，若非有足够的事实证据支撑而主观性地将其视为“恶意”“找茬”显然不符合宪政精神。

综上所述，法院在原告是否损害公共利益、损害程度如何的认定上并不明确，造成违宪阻却事由欠缺充分性与完整性。

(三)比例原则

在宪法意义上，比例原则是指只有在公共利益所必要的范围内，才能限制人民的基本权利。[8]通说认为，广义的比例原则包含适当性、必要性和狭义比例原则。适当性是指限制行为有助于达成某一目的；必要性原则是指限制应当在能够实现目的的必要程度内；狭义比例原则要求在关涉个案的相互冲突的原则之间进行衡量。其中，必要性原则在德国又被称为禁止过度原则，体现着法治国家原理的一个核心内容，即禁止国家权力过度侵害和限制公民的权利和自由。

法院在做出不予实质审理裁定的同时，若宣布对原告今后提起的类似诉讼均应当受到严格审查，则涉及行政诉讼原告资格的问题。伴随着最高人民法院在“刘广明案”①中对“利害关系”进行详细论述，以及当前行政法学界对“主观公权利概念和保护规范理论”的热议，行政诉讼中原告资格的认定标准不断客观化和明确化。“从司法谦抑角度看，原告资格标准从来不取决于法院和法官，而取决于立法与行政。”[9]将行政行为行使时必须考虑到的当事人权利纳入行政诉讼保护范围，并使原告资格的确立标准回到法律规范本身，其目的在于强化公民基本权利的保障，同时排除法官主观偏见的影响因素，提高司法活动的稳定性。

法院要求原告后续提起类似行政诉讼时须举证说明其申请和诉讼是为了满足“三需要”的措施是对原告行为的最佳规制手段吗？笔者认为，与引导公民正当行使诉权之目的进行衡量，该规制措施给原告施加了过重的负担，且有更好的方式可以选择。一方面，裁定中没有明确“类似”诉讼所包括的案件种类。政府信息公开诉讼包含着撤销之诉、负义务之诉、给付之诉和确认之诉四种类型，法院指出原告不断以行政机关形式违法和程序违法为由起诉，未来所谓“类似”情形也是指这种课以义务的诉讼，抑或是泛指所有种类的政府信息公开诉讼并不明确。另一方面，“举证说明”意味着过重的程序负担。举证责任可以分为提证责任和说服责任，提证责任指一方当事人必须就特定争议点提出充足证据，说服责任要求当事人必须提供证据以使事法官达到相当的确信程度。[10]且根据最高人民法院的司法解释，对“三需要”审查应当在实体审理阶段进行②。为了应对日后类似情形再次发生，更加符合比例原则的措施为要求当事人起诉时仅负担“说服义务”和受到“适当目的”的审查。

滥诉的认定和规范应当严格控制其范围和程度，并优先考虑当事人的诉权。相应地，与限制法官在立案、受理阶段自由裁量权的立法和司法实践相一致，对当事人不正确行使权利的限制也应当尽可能明确且适度。

五、 行政滥诉规制的完善建议

(一)立法层面

1.确定行政滥诉的认定基准。从目前司法政策来看，最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》等文件和规范对滥诉都有所涉及，对于将行政滥诉行为的规制提升到法律层面提供了一定的基础。

不少学者都对行政滥诉的构成要件进行分析，形成了“四要件说”和“二要件说”。“四要件说”对民事诉讼中侵权责任的构成要件进行参考并进一步发展，例如孔繁华教授认为构成滥诉需要包括：(1)主体为当事人；(2)主观方面出于故意，即明知会扰乱司法秩序而有意为之；(3)客观上具有滥用诉权的行为，包括反复多次起诉、诉讼请求相同或类似等；(4)客观上导致扰乱司法秩序、浪费司法资源的后果。“二要件说”则是以民事诉讼法中的诚实信用原则为基础，例如章剑生教授认为当事人构成滥用诉权需要：(1)主观上有恶意；(2)客观上实施了具有不正当获利目的的诉讼行为。与“四要件说”不同的是，“二要件说”中，起诉的数量众多、内容琐碎等可以作为认定主观意图的参考要素。以上学说对我国法律法规在宏观上阐明诉权滥用的构成要件具有借鉴意义。

2.规定滥诉行为的处罚措施。诉权的滥用可以分为滥用起诉权和其他程序性权利，二者需要区别对待。对于起诉权滥用的行为，可以裁定驳回起诉并对后续起诉进行“适当目的”的审查，行为人需要负说明义务。此外，对于在审判中滥用具体程序性诉讼权利的行为人，《行政诉讼法》第五十九条妨碍司法审判的强制措施中并未包含。虽然行政诉讼程序可以直接适用《民事诉讼法》中妨害诉讼行为所适用的强制措施，但二者在诉讼两造和保护法益方面存在根本上的区别，因此在适用情形上也有许多不同之处。例如《民事诉讼法》第一百一十条规定了对违反法庭规则的人，可以予以训诫，责令退出法庭或者予以罚款、拘留。然而，在行政诉讼中，“责令退出法庭”和“拘留”的方式则不适宜适用。因此，笔者建议在《行政诉讼法》中专门规定滥诉的法律责任。针对滥用行政诉权造成法庭秩序混乱、司法资源浪费的行为人，警告、训诫和罚款是比较可行的规制手段。但需要注意的是，《行政诉讼法》的立法目的和改革方向仍然是更好地保护行政相对人的诉权，为了与立法的大方向相吻合，在行政滥诉的规制上要注意与权利保护的平衡。[11]行政诉讼以保护合法诉权和监督依法行政为精神，强制措施的适用在根本上还是为了引导当事人正确行使权利，因此不宜使滥诉者付出代价过高而对后续寻求司法救济产生影响。对于并未造成大量行政和司法资源损害的当事人应当先以警告和训诫的方式提醒，罚款措施的适用应当十分谨慎。

(二)司法层面

1.审慎对待诉权滥用。法院在认定和规制滥诉行为时应当符合审慎原则，在尽可能全面考量事实因素的基础上给出结果。一方面，对于行政相对人是否故意的认定应当审慎。在统筹推进依法治国的大背景下，公民的法治意识虽然总体上呈现逐步提高的趋势，但不了解相关法律、不知道如何合法维权的公民基数仍然较大，更何况我们无法期待普通公民能够像专业人士一样的看待和理解法律，严格要求当事人在准确把握事实和充分理解法律的基础上才能起诉更是不现实的。因此，法官站在一个普通公民的立场上尽量设想其处境，并采取审慎的原则就十分必要。诚然，从行为表现中推断出主观故意比审查行为人言语表达更为直观可靠，通常被作为确认滥诉目的的基础。法律并未限制行政相对人起诉的数量和频率，因此若其滥诉行为仍在法院合理忍耐的限度范围内，法院对此就需要保持谨慎和克制的态度。作为重要判断指标的起诉的数量、周期、理由相似度等要件，应当作为一个整体进行考量，而不能将任何一个因素独立出来作为认定行为人具有主观恶意的理由。在得出滥诉结论前，还需要列举相关证据和事实并论述其与行政、司法资源损害之间的因果关系，例如对于当事人恶意起诉、反复多次起诉的情形，其请求内容是什么，又是如何相似的，司法机关是如何答复以使当事人明知的，等等。

另一方面，审慎原则还要求对诉权的限制措施应当保持在必要范围内。目前，许多法院采取“诉讼黑名单”制度限制诉讼不诚信的当事人，这在一定程度上对滥诉者产生了震慑作用，但是使用该措施应当十分小心谨慎。如果当事人构成滥诉，作为行政诉讼，可以针对单个行为判决，如果把其他行为也纳入判决，让整个判决扩大化则是开创了一个先例，有没有超越审判权限仍值得商榷。对于滥用起诉权的当事人可以采取驳回起诉的方式，但如果不在明确诉讼类型、起诉理由、与前诉关系的情况下，将其今后起诉的权利排除在外，则会涉及程序和实体权利被侵犯问题，这种限制是对比例原则的违背并危及到了“权利之本质”。

2.加强立案前审查工作。立案登记制保障了公民接近司法、获得公正审判的权利，其实施以来行政诉讼案件总体上有所增加，但也不断出现缠诉滥诉的行为，因此，需要从源头上将滥诉遏制在立案之前，完善立案前的审查工作，加强对立案登记制的解释和说明。

滥诉行为大多不具备法定的起诉要件而本不应该进入审理程序。有的滥诉行为源于误解了立案登记制的本意，认为“凡案必立、凡诉必理”，如果不对这种观念进行纠正，则会造成公民对司法政策的误解，甚至质疑司法的公平和公正。为了更好地实现当事人提起的诉讼与可被审理的诉讼之间的平衡，就要做到正视立案登记制度的本旨，加强法院在立案前阶段的审查工作。立案登记制核心在于防止对案件的过度审查，而并不意味着法院放弃对起诉条件进行任何限制。立法仍然保留了法院对管辖、受案范围、原告资格、起诉期限、起诉内容等起诉条件必要的形式审查，满足条件的诉才能合法的转换为可审案件。因此，对待欠缺法律知识又未委托代理律师的当事人，法院工作人员应当帮助当事人了解立案登记制的含义。具体而言，法院需要先初步了解其起诉真实意图，如果当事人具有借诉讼而谋求私利的不正当目的，法院应当告知其属于诉权的滥用，并引导当事人采取其他方式合法维护自己的权利；如果当事人起诉不属于行政审判权限范围的，应当对其展开释明工作；若接收起诉状后发现不应当立案的，法院应当裁定驳回起诉，以避免案件进入实体审理程序。

伴随着经济快速增长、利益不断分化和社会急剧变迁，大量矛盾和纠纷出现。目前纠纷解决机制仍存在不完善之处，许多当事人的合法合理诉求没有及时有效地通过多元救济渠道分流，越来越多的当事人将司法作为实现权力救济的唯一途径，这就造成数量庞大的纠纷涌向法院，审判人员负担着越来越重的审案压力。在审判不能有效化解纠纷时，就不可避免地使公民产生对司法的不信任和不支持，不可避免地出现当事人滥用诉权的行为。在行政诉讼上，滥诉的定义总是法院规制滥诉无法回避的阿喀琉斯之踵。我们也应当清醒地认识到诉权滥用案件同时体现着宪法公民基本权利保护与法院依法裁判的问题。行政诉权不仅是公民基本权利，还对行政权的行使起到监督作用，因此需要防止审判权扩大化对公民基本权利的侵犯。宪法调整着国家权力与公民权利并使其保持平衡，本文通过提供一个宪法的视角，希望能够发现其中存在的合宪性瑕疵以避免这些情况再次发生。但归根结底，应对司法发挥能动性时刻秉持谨慎小心的态度，原因来自目前相关法律和配套机制缺位的现实。因此，在根本上需要完善立法，明确滥诉认定的标准并且规定相关法律责任，在此之前，司法应当保持审慎。

[注 释]

①参见最高人民法院(2017)最高法行申169号行政裁定书。

②《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条规定:“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……(六)不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的。”最高人民法院《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告资格的答复》：“申请人申请公开的政府信息是否与本人生产生活科研等特殊需要有关，属于实体审理的内容，不宜作为原告主体资格的条件。”