社会治理视域下城乡社区教育服务均等化研究

杨育智 付亚南

(1. 山西农业大学，山西 太谷 030801；2. 四川大学，四川 成都 610065)

办好人民满意的教育，尤其是推进覆盖农村地区、惠及所有家庭的教育公平，构建满足不同层次和不同阶段发展需求的高质量教育，一直是全党工作的重点。例如，“立足城乡社区，面向基层，办好居民家门口的社区教育。以城带乡，着力补足农村社区教育短板。推动社区教育融入社区治理，不断丰富社区建设的内容”[1]、“继续把国家社会事业发展的重点放在农村，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系”[2]、“完善城乡公共文化服务体系，优化城乡文化资源配置；坚持教育优先发展，建设学习型社会”[3]、“形成惠及全民的公平教育，构建体系完备的终身教育，促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用”[4]。城乡社区教育服务均等化是改进农村教育服务质量，提升基层社会治理能力的必然要求；是加快基本公共服务均等化，不断扩大优质教育资源供给的应有之义；是推进农村终身教育体系建设，加快建设学习型社会的有力举措。因此，阐明社会治理视域下城乡社区教育服务均等化的内在价值，剖析农村社区教育服务的发展现状和实际困境，针对性探索推进城乡社区教育服务均等化的有效路径便具有重要的现实意义。

一、城乡社区教育服务均等化的价值意蕴

基本公共服务均等化是指“全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务”[5]。作为基本公共服务的组成部分，城乡社区教育服务均等化主要指的是综合考虑城乡社区居民的经济生产和文化生活的需要，按照国家的一般标准和基本要求，提供基本的社区教育设施和服务。这里应重点强调，均等化不是绝对的平均或数量上的平分，而是指不同地区的不同主体之间、不同主体的差异需求之间能够有相对均等的获取或满足机会，是教育投资、教育机会、教育过程和教育结果的相对均等、协调、和谐。城乡社区教育服务均等化是提高农村教育的师资力量、教育设施和教学水平，提升农民的农业技能、文化素养和精神追求的内在要求，也是提升基层社会治理能力，推进乡村振兴的重要举措。

(一)提高农村教育服务质量——社会治理的发展动力

由于历史发展、经济基础、国家政策等的影响，城乡之间的经济社会发展存在较大的不平衡，农村教育的发展速度、质量与水平也在此过程中受到严重制约与影响。不论是进城务工的农民及子女，还是留守农村的老人和儿童，都充满着对优质教育的渴求。“农民是乡村的发展主体，是乡村社会的主体，是乡村规划中社会发展研究的对象”[6]。广大农民的主动参与、积极行动和创造性实践，以及自我认知、情感归属和技术水平是推进基层社会治理的主体力量和内在动力。城乡社区教育服务均等化最明显的助力就是改进和提高农村教育服务质量，努力为社区农民提供与城市居民相对均衡的社区教育资源，使其享有相对公平、趋于优质、渐于完善的社区教育服务，农民的民主意识、权责观念、治理理念得到提升，能够以奋斗者的姿态主动投身到基层社会治理的伟大实践中，形成新时代背景下新型农民的身份认同、职业认同、社会认同和责任认同感。

(二)推进终身教育体系建设——社会治理的民生保障

农村教育的薄弱不只表现在义务教育阶段，还包括普惠性的学前教育、特殊教育、职业教育在内的各级各类教育。城乡社区教育服务均等化首要就是扩大农村的教育资源供给，推进城乡的联合办学、轮岗交流、信息共享，统筹城乡的生源分布、经费投入、发展规划，改善农村的师资力量、福利待遇、教学环境，促进农村地区各级各类教育的普遍发展、均衡发展和协调发展，构建家庭、学校、社区和社会全域性的农村终身教育体系。通过构建全域性的农村终身教育体系使农村社区居民不同类型、不同层次、不同阶段的教育需求得以保障，使其不会因城乡之间的地理位置或区域分布而疲于奔波，不会因户籍或工作等原因影响同等入学或升学的权利，不会因不公平或无保障的教育导致基层诉求表达不畅、自治意识淡薄、规则实施不力、民主参与不足等，进而为在社区治理中提高社区居民参与度、增强社区居民满意度提供保障，为规范、有序的基层社会治理奠定基础。

(三)提升农村社区发展水平——社会治理的经济动能

较长一段时间以来，农村社区中与社区教育服务相关的公共设施和文化产品等基础性教育资源配置比较缺乏，导致不少的学龄儿童进城通过走读、借读或旁听等方式艰难求学，所以，要推进城乡社区教育服务均等化，健全和完善农村社区的基础教育资源配置是前提。农村社区教育基础配置的完善过程既是释放社区经济动能的过程，也是提升社区发展水平的过程。城乡社区教育服务均等化的实施和推进，有利于强化农村社区教育服务的基础性建设。基础性的教育设施和服务配置需要一定的政策优惠、经济投入和人力物力的支持。国家关于发展社区教育，尤其是发展农村社区教育的政策优惠，以及参与农村社区教育发展的潜在价值等措施有助于吸引社会的关注、投资或参与，进而促进社会闲置教育资源的聚集和其他相关资源的集中，为此开展的基础建设、资源整合、岗位设置等能够带动本地劳动力就业，吸引外出劳动力返乡。这样既加快了社区的基础建设，增加了农民的就业岗位，也间接缩小了城乡社区的发展差距，提升了农村社区的发展水平。

(四)增强基层社会治理能力——社会治理的内在目标

“农村青年大规模流向城镇，大量农村家庭长期处于不完整状态，农村社会风险因素增多。”[7]风险因素有农村老人的养老问题，也有青少年儿童的教育问题；有剩余劳动力的技能培训和再就业问题，也有农村社区的安全稳定和社会秩序问题等。城乡社区教育服务的均等化实施，首先，能够很好地改善农村青少年儿童的教育，充实他们的学习环境和课余生活，防止社会不良风气的影响。第二，与农村社区教育服务相辅或相关的基础建设、日常运营与设施维护等所提供的岗位，能够吸引部分外出务工人员返乡，这样既降低了留守儿童的比例，又缓和了农村的一些家庭矛盾，也间接促进了农村社区良好秩序的建设。第三，劳动技能、职业资格、地域特色、民俗文化等作为面向社区民众的基本服务内容，以及宣传国家关于农业农村现代化、新型职业农民、美丽村庄建设等利好政策和惠民举措，共同为农村社区的经济社会发展、社区农民的收入水平提高和农村社会秩序的稳定、基层社会治理的改善奠定了基础。

二、城乡社区教育服务不均等的现状分析

农村社区教育服务的发展对改善农村教育，推进终身教育，提高农民技能，服务乡村建设，完善基层治理等有重要作用，但城乡社区教育服务不均等的现状严重影响其职能的发挥。从历史发展角度看，城乡二元模式一定程度上导致农村社区发展和基础建设比较滞后；财务、行政两权分离的政策影响导致农村社区教育服务的资金支持力度不足。从社会参与度看，社会参与机制短缺，农村社区教育服务职能乏力。从参与主体看，农民社区教育意识不强，教育需求表达不畅，农村社区教育意识提升受限。

(一)资金支持力度不足，农村社区教育基础建设滞后

当前我国农村社区教育服务设施比较匮乏，中西部地区的农村社区更是如此。这种匮乏首先表现为专项建设资金的匮乏。一方面，城市受国家政策影响优先支持发展，包括政府专用款项、社会或个人捐赠款项等额度远远高于农村社区。例如，城市的图书馆、文体馆、科技馆等，以及丰富的企事业资源为社区教育服务的开展提供强有力的教育资源或经济支撑。相反，农村社区的经济基础、公共设施等比较薄弱，开展社区教育服务的必要物质条件落后于城市，经费多是从教育、基建等专项中少量抽拔，缺口较大，导致发展缓慢。另一方面，国家重点关注和支持学校教育发展，社会教育、社区教育等在较长一段时间内没能得到足够的重视和有力的支持，且社会各界对教育的关注和投入也集中于成效快、收益快的中小学阶段，尤其是中考、高考这样重要学龄段考试的升学辅导，以及一些兴趣班、特长班的培训中，反而在社区教育，尤其是农村社区教育这样的基础性、公益性的公共教育服务中投入甚少。

(二)社会参与机制短缺，农村社区教育服务职能乏力

目前，不论是城市、乡镇还是农村，不论是财政补贴、购买服务，还是教育规划、空间利用等，由政府负责和支持的社区教育模式都占主导地位。由于地方经济水平、管理机制与重视程度的影响，农村社区教育服务的发展严重受限，更为重要的原因是，农村地区的社区教育服务组织不健全，社会参与机制短缺，难以形成多元化的社区教育主体参与及服务供给。一方面，公益性社区教育服务由于经济投入、运行成本等因素，难以覆盖到基础相对较差、区域位置偏僻、经济相对落后的农村地区。另一方面，企事业单位、行业组织或个人受到社会宣传、制度保障、政策优惠、经济收益、成本核算等因素影响，在广大农村地区投资社区教育服务建设的积极性较差。社会参与农村社区教育服务的激励机制、发展模式、实践路径等的短缺，进一步导致农村社区教育服务职能不能有效发挥。

(三)终身教育发展滞后，农民社区教育权利缺乏保障

城乡社区教育发展不均衡导致农村终身教育发展严重滞后，首先表现为学历教育与非学历教育的发展层次低，且不协调。一方面，农村义务教育的资源匮乏，农村居民想尽办法将子女送到附近城镇接受其所能提供的更好的教育，反过来，生源的不足进一步减少了政府及社会对农村义务教育的投资和关注。另一方面，包括中等职业教育和社区老年教育在内的农村非学历教育的发展严重滞后且类型单一，不能满足农村社区居民多样的教育需求。其次，终身教育的发展滞后还表现为农村的中等教育与职业教育之间、职前教育与职后教育之间，缺乏有效的沟通平台与衔接机制。一方面，农村义务教育与职业教育之间的教学互动、信息互通与资源共享等渠道不畅，没能形成学籍转换、成绩认证的培养机制，进而使中转职、专升本的路径不通畅。另一方面，农村产教融合、校企联合等缺乏有效对接，企业与农村、社区与家庭的订单培养与顶岗实习的机制，专业学历与职业资格的认证，职前教育与职后教育的贯通有待完善。

(四)教育需求表达不畅，农民社区教育意识提升受限

城乡社区教育非均等化还受到农民自身思想观念和教育意识的限制。由于农村社区的多数农民没有所谓的正式工作或稳定工作，增加收入或谋取福利是参加活动的主要动机，对不能直接创收或盈利的社区教育服务关注度不够、参与度不高，以至于“为应付上级检查，有的社区请人参加活动。不少‘被活动者’甚至向社区提出误工经济补偿”[8]。同时，农民对学习型社会和终身学习等理念的认可度不高，趋利、短视、闲散、盲目等行为不同程度的存在。另一方面，不同地理环境、地域风俗、文化背景、学历结构和经济水平影响下的农民有着不同的社区教育需求，但当前的农村社区教育服务设施普遍缺乏且类型单一，教育内容较少且缺乏针对性，师资力量短缺且不稳定、学历层次偏低且不全面、教育需求表达渠道较少且不畅通等等，与城市社区教育服务之间存在显著差距，农民社区教育意识提升普遍受限。

三、社会治理视域下城乡社区教育服务均等化发展建议

城乡社区教育服务均等化是提高农村教育的师资力量、教育设施和教学水平，提升农民农业技能、文化素养和精神追求的内在要求，也是提升基层社会治理能力，推进乡村振兴的重要举措。为有效改进农村社区教育服务，促进城乡社区教育服务的均等化，提出以下三方面的发展建议。

(一)评估农村社区教育现状，持续加大财政支持力度

社区教育服务的非营利性决定了企事业单位、社会组织或个人直接参与或支持的意愿比较小，所以，改进和完善农村社区教育服务，要持续加大国家的财政支持力度。首先，加强对农村地区的发展状况、经济水平和社区教育现状等的评估，因地制宜、循序渐进地针对不同农村社区教育的现状，有差别地予以财政支持。例如，根据农村社区的人均生产总值、人均教育性消费等进行评估，对整体发展滞后、经济水平较低、可利用资源匮乏的农村地区给予专项补贴，以缓解此类农村社区教育服务建设的压力。其次，制定有力措施增加地方政府税收收入，用于农村社区教育建设中，以财政支持和政策优惠切实保障农村社区教育的经费均等。例如，结合各地农村社区的地理环境、气候特征、地域传统、文化特色等，开发或引进与之相适应的农、林、牧、副、渔、文旅等产业，解决当地农民就业的同时，带动地方经济和社会发展，进而加快农村社区教育发展。

(二)改进农村社区教育管理，逐渐完善社会参与机制

农村社区教育服务工作缺乏具体的管理者和专门的工作者导致社区教育服务工作的依附性，成为基层政府工作的“边角”或“连带”，缺乏系统性、整体性、阶段性和连贯性。因此，需要改革相关的机构、机制和职能，专门设立社区教育服务部门，有计划、递进式地向城市社区教育服务学习和看齐。首先，要在基层政府机构中建立专门的社区教育服务部门，专人负责农村社区教育服务工作，细化工作内容，从机构、职能和人员上保障农村社区教育发展，使国家的顶层设计和政策措施到了地方能够部门之间分工明晰，上下之间逐级落实，防止内容缺失、主体缺失或责任缺失等情况，确保农村社区教育服务各项工作有人管、有人干、有目标、有实效。其次，要完善社会参与农村社区教育服务的体制机制，鼓励有能力、有条件、有意愿的社会组织与企事业单位或个人借助政府购买或政策优惠等，以设立基金、技术培训、人员扶持、服务赞助、兴办实体等方式参与农村社区教育发展，形成网络化、立体化、协同化的治理机制和运行机制，改变以往分散管理、各行其是的状况，政府为其提供兜底保障，并积极为其扩大社会知名度或企业影响力做好宣传。促进多元的社会参与与社区村民的各类生产生活资源、物质精神需要等形成很好的互补，促进共同发展。

(三)增强社区教育队伍建设，构建农村终身教育体系

农村社区教育发展立足学习化社区，面向社区全体居民，因而是终身教育实施的有效载体，与家庭教育和学校教育形成教育合力，共同推进学习型社会的建设。增强社区教育队伍建设既包括农村社区的教育群体，也包括受教育群体。首先，要使农村社区教育的受教育群体覆盖到全体，关涉到一生，实现幼有所养、壮有所职、老有所依。通过借助农村社区及周边的自然资源(山水田园湖草)、社会资源(企事业单位场所)、人文资源(各行各业人员)开展教育性、趣味性、多样性的幼儿教育；通过人生观、价值观、职业观的教育指导，帮助包括失学、失业、家庭变故、生活困顿的青壮年正视困难挫折，明确责任担当，习得就业技能，谋求职业发展；通过诗书棋画、景观种植、医疗保健等的老年教育，使社区老人老有所依、居有所乐、病有所医。其次，要使农村社区教育的教育群体掌握新理念，传授新技能。终身教育需要终身学习，这不只是对学习者的要求，也是教育者的责任；加之农村社区师资队伍普遍的学历偏低、年龄较大、知识结构不均衡等现状，急需对教师群体进行持续引进和大力培训，树立终身学习理念，养成职业规划意识，着眼农村社区发展和居民生产生活实际，提升自身专业素养和教学技能，为构建农村终身教育体系提供师资保障。

(四)畅通农民需求表达渠道，不断提升社区教育意识

只有农民真切意识到社区教育服务对社区及自身发展的重要性，才有自觉提升社区教育意识的紧迫感。加强对农民社区教育观念的科学引导，首先需要大力宣传，通过线上线下方式推进信息互通、资源共享、平台共建，推广和普及社区教育服务的内容及价值；同时，注重提高经济收入与提升精神追求相结合，满足社区居民生产生活、教育培训、医疗保健、闲暇意趣、互动交往等需求，防止庸俗化、功利化、娱乐化，逐渐改变农村地区简单、片面，甚至消极负面的社区教育观念。其次，拓宽农民对社区教育服务的需求表达渠道，通过接待日、听证会、意见箱、微课堂等多元多样的形式，调研和收集社区农民对教育服务的诉求或建议，尤其是关注社区内重点群体或弱势群体的个性化、差异化的教育诉求或服务需求，保障教育诉求的畅通传达和跟进服务的及时反馈；同时引导他们共同参与到农村社区的基础建设、公共事务、教育服务、社区治理等发展议题中，提供多角度、多元素的建设思路与治理方案，不断提升农民的社区教育意识，逐渐缩小与城市社区教育服务之间的观念差距，稳步推进城乡社区教育服务均等化。

四、结论

城乡社区教育服务的均等化与基层社会治理的推进之间是互惠双赢的，发展农村社区教育服务，使其稳步缩小并逐渐跟上城市社区教育服务的发展节奏，有利于我国广大农村地区的劳动者素质提高、经济收入增加、邻里秩序和谐、农业现代化的推进、终身教育的构建、基层治理能力提升等。同时，基层社会治理激发社区农民的参与意识与民主观念，盘活农村社区的产业结构与教育资源，形成多元化的治理主体与治理结构，这些也反过来促进了城乡社区教育服务的均等化。因此，持续加大财政支持力度，逐渐完善社会参与机制，提高农民的社区教育参与意识与服务意识，是发展农村社区教育，推进城乡社区教育服务均等化的有力举措，也是促进基层社会治理能力和治理体系现代化的内在要义。