多维视角下“五项管理”的实践逻辑与进路

田海林 王颖

[摘要]“五项管理”作为2021年度国家教育督导一号工程，是对人民群众急难愁盼教育问题作出的积极回应，也是落实立德树人根本任务的改革实计、战略实举。但在“五项管理”的推进过程中，不可避免地暴露出一些问题，影响教育改革的实效。从整体与专项视角看，要坚持统筹规划和精细管理并重;从内部与外部看，要实现革除痼疾与营构环境的合力;从分工与协作看，要推进各管其事与齐抓共管的协同;从求同与存异看，要促进共性需求与个体差异的权衡;从理论与实践看，要推動正确导向与常态督导相结合，以此形成科学的实践进路与长效治理机制，促进教育生态向善向好和教育改革良性发展。

[关键词]教育方针;教育督导;“五项管理”;“双减”;教育改革

[中图分类号]G4

2021年1-4月，教育部相继出台5个专门文件，对加强中小学生手机、睡眠、读物、作业、体质管理（以下简称“五项管理”）作出系统部署，并将其纳入年度教育督导一号工程[1]。“五项管理”是小切口、大改革，是全面贯彻党的教育方针，促进学生身心健康发展的重要举措，与构建优质均衡的高质量教育体系的目标逻辑一致，其见微知著、内涵丰富，从不同方面贯穿育人方向，对培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人具有重要的现实意义。但在“五项管理”推进过程中，我们发现以下问题：一是“五项管理”整体方针与“五项”各部分落实情况还存在一定不平衡，导致顾此失彼;二是“五项”各部分在落实中存在内外割裂的情况，难以形成合力;三是“五项管理”的执行边界不清，可能导致效率低下;四是“五项管理”在个别地方存在一刀切现象，对个性化需求考虑不周;五是“五项管理”还缺乏系统的理论体系支持以及长期的实践检验。下一阶段，要切实减轻中小学生作业负担和校外培训负担（以下简称“双减”），让学生回归校园并在校内“吃饱”“吃好”，须多维审视“五项管理”的实践逻辑，形成科学的实践进路与长效治理机制。

整体与专项：统筹规划和精细管理并重

如果说党的教育方针和立德树人根本任务是一个整体终极要求，那“五项管理”就是一个专项治理任务，这就要求我们坚持统筹整体规划和专项精细管理相结合，正确处理好教育的整体方针与其局部治理之间的关系，围绕“五育并举”、提高育人质量，将“五项管理”工作统筹于办人民满意的教育和教育现代化2035实践的教育奋进国策之中。

1.寓于方针，专项切口

2021年4月29日，第十三届全国人大常委会第二十八次会议通过关于修改《中华人民共和国教育法》的决定，将其第五条修改为：“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”[2]党中央进一步完善党的教育方针，使培养什么人、怎样培养人、为谁培养人的方向更加鲜明、内容更加完善、要求更加明确，充分体现了党的创新理论成果。

全面贯彻党的教育方针，需要深化教育改革，也需要有落实载体，更需要有时代的切入口。当前，我国中小学教育中涉及的手机、睡眠、读物、作业、体质等五个问题，已经到了非解决不可的地步。以手机管理为例，家长普遍反映“如果要害一个娃，那就给他一个手机”。手机本是技术产品，无价值是非之社会属性，但如果对手机使用不加以节制、监控和管理，手机之害或更甚于鸦片，许多家长感叹“手机游戏猛于虎”。当前，加强“五项管理”，其关键在于解决“怎样培养人”的核心问题，实质旨向已上升到民族希望、国家未来的高度。因此，将“五项管理”寓于党的教育方针之中，体现了社会主义办学方向，是教育方针的时代载体、教育质量的时代抓手，是推进“五育并举”落细落小落实的专项行动。

2. 一体五位，总分结合

“一体”，指立德树人。教育的根本任务是立德树人，根本目标和要求在于落实党的教育方针，坚持“五育并举”，推动学生德智体美劳全面发展，培养中国特色社会主义事业的建设者和接班人，这是国之大计、党之大计。

“五位”，指“五项管理”。加强手机管理，旨在保护学生视力，让学生在学校和家庭专心学习，防止沉迷网络和游戏。有关调查数据显示，绝大多数家长希望加强中小学生手机管理，普遍担心孩子视力受损、学习习惯受到不利影响，普遍担心学生沉迷手机游戏，危害身心健康发展。加强睡眠管理，旨在保证学生享有充足睡眠时间，防止学业过重挤占睡眠时间，促进学生身心健康发展。加强读物管理，旨在丰富学生阅读内容，拓展阅读活动，规范课外读物进校园管理，防止问题读物进入校园，给学生多读书、读好书创造良好书香环境，防止劣质读物、有害读物进校园，守住意识形态安全底线，给孩子们提供健康的精神食粮，充分发挥课外读物的育人功能。加强作业管理，旨在坚决扭转一些学校作业数量过多、质量不高、功能异化等突出问题，切实减轻作业负担，发挥好作业育人功能。加强体质管理，旨在落实“健康第一”要求，解决学生体质健康短板问题，帮助学生切实增强体质、促进健康、预防肥胖与近视、锤炼意志、健全人格。

“一体”与“五位”，是“总-分-总”“全覆盖、齐步走”的辩证统一关系，充分体现了以人民为中心发展教育的思想，体现了国家对建设高质量教育体系和提升育人质量的统筹部署。

内部与外部：革除痼疾与营构环境合力

教育系统绝不是孤立、静止的单体生态系统。“五项管理”的深入推进，一方面，离不开教育系统内部的自我革新升华，离不开考试招生、评价制度的改革，离不开“唯分数”“唯升学”顽瘴固疾的彻底消除;另一方面，也离不开教育系统外部生态体系的合力支持，亟需构建校内外联动、立体育人的良好环境。

1.刀刃向内，革除痼疾

当前，一些地方按教育规律办学治校的定力不够，以致教育评价出现标准失衡、导向失准、重心失稳等现象，突出表现为单纯用升学率评价学校教育、单纯用考试分数评价学生等错误倾向。一些地方政府领导仍然存在不正确的政绩观，以高考成绩论英雄，以高考成绩来衡量一所学校办学水平;学校领导衡量评价一名教师，也是与其所教学科的成绩挂钩，与教师本人绩效工资、评优评先奖励挂钩;学生家长更是把孩子能否考上重点学校作为衡量孩子培养成功与否的唯一标准。

教育的最终目的和意义在于：一是要培养自由而全面发展的人，即德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人;二是要为经济社会发展提供智力支持和人才支撑，要求我们必须坚决摈弃“以成绩论英雄，以分数论成败”的评价导向。中共中央、国务院《深化新时代教育评价改革总体方案》全面规划了新时代教育评价改革的方向目标、推进路径、任务要求，强调坚持以立德树人为主线，以“破五唯”为导向推动破立结合。因此，须强化学校育人主体地位，着力推进教育系统内部源头治理、内部治理、综合治理、依法治理，革除我国教育体制机制的顽瘴痼疾和历史积弊，不断推进教育体制机制改革创新发展。

2.内外联动，营构环境

近年来，在资本裹挟推波下，校外培训机构的无序发展甚至野蛮生长，鱼龙混杂、良莠不齐，制造、贩卖焦虑，形成“剧场效应”。许多家庭被培训机构“绑架”，加重了孩子们的学业负担，扰乱了教育改革发展秩序，校外培训俨然成为校外的另一套沾满铜臭的“异化教育体系”，违背了教育公益属性，破坏了教育正常生态，这不符合教育规律，违背了社会主义教育的本质要求。

在深入开展“双减”工作中，教育部门会同有关方面开展综合治理，指导校外教育培训综合执法，及时化解和处理校外教育培训机构对“五项管理”落实产生的各种不利冲击。国家各有关部门要坚持“两根棍子”的办法，既要“一棍子”打“死”一批，对不符合有关规定必须吊销撤销的，必须按规定依法铲除，要求学科类培训机构一律不得上市融资，严禁资本化运作;又要“一棍子”规范一批，严控学科类培训机构开班时间和培训内容，对存在一定问题但经过整改符合有关标准的机构，要让其作为教育的有益补充，营造构建校内校外育人大环境。

分工与协作：各管其事与齐抓共管协同

加强中小学生“五项管理”，要建立纵向上下贯通、横向协调一致的协同推进体系，有效组织政府部门、学校、家庭、社会等各方力量，积极探索协同育人机制，既厘清边界，又齐抓共管，真正形成校内外良性互动、优势互补的“双减”和“五项管理”教育治理体系。

1.各管其事，分工明确

高质量教育体系一定是一个有明確规范、有良好秩序的教育生态。近年来，中小学生作业负担重、书包重、“校内减负、校外增负”、睡眠不足、依赖手机等电子产品、近视率肥胖率升高等问题，是一个不可回避的教育痛点、难点。对落实“双减”和“五项管理”来讲，政府、学校、家庭和社会都有责任，谁都不是旁观者，谁都不能置身事外。

政府要做到上下一体、同步实施、贯通合力，坚持持续抓、深入抓、务实抓，确保全面部署、系统推进、整体落实，保障中小学生身心健康发展，创造良好的教育环境，维护良好的教育生态。学校要建立家庭教育领导和协调机制，通过家长学校、家长会、家长信等途径，明确需要家长支持和配合的事项，引导家长掌握科学的教育理念和方法，争取家长的重视、支持与配合。家长要在家校共育中转变观念，克服“我的孩子千万不能掉队、只能在这个梯队里，我只有一个办法——报班”这种急功近利的心理，履行好法定监护职责，加强孩子网络行为监管，及时发现、制止和矫正孩子网络沉迷行为。各类新闻媒体要积极宣传科学育人理念，要引导家长树立正确的教育观念，破除“抢跑文化”等功利现象，不炒作考试成绩排名和升学率，营造良好社会育人氛围。

2.齐抓共管，合力推进

首先，要深化教育供给侧改革，提高教育系统内部学科教育教学质量，遵循教育教学规律，科学安排好学校的学科教学计划进度，确保教师在学校正常的教育教学中既不超进度教学，也不被“带节奏”。其次，要合力监控好校外学科类培训机构，加强培训内容、时间和空间的监管，建立健全违规惩处标准、退出机制，确保学生不被“拔苗助长”，积极构筑学校、家庭、社会立体交叉的协作网络，解决家长“剧场焦虑”。再次，要做好课后服务工作，探索开展好暑期托管服务，丰富教育内部供给，切实发挥学校课后育人主渠道作用，提升学校课后服务水平，满足学生多样化需求，解除群众后顾之忧[3]。最后，要明确部门工作责任，教育部门要抓好统筹协调，会同有关部门加强对校外培训机构日常监管;人力资源社会保障部门要做好教师绩效工资核定有关工作;市场监管部门要做好非学科类培训机构登记工作和校外培训机构收费、广告、反垄断等方面监管工作，加大执法检查力度，会同教育部门依法依规严肃查处违法违规培训行为[4]。

求同与存异：共性需求与个体差异权衡

“求同”意在追求共同价值，“存异”旨在尊重多样性。“求同”强调在落实“五项管理”中，各地各校切实减轻学生学业负担，促进学生身心健康发展。“存异”强调兼顾地区、城乡、学校、学段、学生的个体差异，防止简单、片面处理。

1.多措并举，多中求一

“多”指多个措施，“一”指育人质量。“五项管理”是一项复杂的系统工程，要加强工作统筹，细化落实措施，必须统筹考虑、一体推进。

要从思想认识上进行“纠偏”和“拨乱反正”。长期以来，手机管理混乱，学生读物失去监管，作业布置形态万千，牺牲睡眠和健康埋头题海等现象普遍被视为小问题而被漠视。深入推进“五项管理”，体现的是教育本能，拷问的是教育初心，贯穿的是正确的育人方向。要把“五项管理”与党中央国务院关于提高义务教育质量、深化育人方式改革、“双减”等一系列文件有机结合，坚持“刚性约束”和“柔性管理”相结合，厘清“为谁培养人”“培养什么人”“怎么培养人”的问题，把“五项管理”当作坚持正确办学方向的重要载体，视为教育系统履行责任的具体行动，奉为提高育人质量的关键举措。

2.同中有异，异中求同

各地的实际情况各异，但目标都是立德树人。要把落实“五项管理”与建设高质量教育体系和“五育并举”结合起来，突出一个“实”字，坚持需求导向、效果导向和问题导向，找准落实的难点、堵点、痛点问题，推动“五项管理”走深走实。

“五项管理”各内容是互相联系交融、渗透交织的，手机、作业问题会影响睡眠，睡眠又和体质健康密切相关，各板块在此消彼长的同时，也存在着背离和契合。要注重其关联性、差异性、转化性，避免简单的“一刀切”，使“五项管理”既有“尺度”，又有“温度”。以教育系统内部“异”与“同”为例，一般而言，教育科技部门出台的政策文件，均要强调信息化智能终端的应用、强调手机在线教学、电脑或电子化教学等的推广;而教育体卫艺健康部门出台的政策文件，则均会强调体质、视力的保护。这在执行中就可能出现矛盾，需要充分论证现代教育技术终端之于教育教学的价值属性，取一个落实的中间值、把握一个合适的度、出台一个学校可操作的执行标准，否则文件之间可能会“打架”。教育系统各职能部门不能像铁路警察，各管一段，须处理好内部职能系统的“异”与“同”。

“双减”之“双”，其主要内容在于减轻学生的作业负担和校外培训负担，但其要旨所指和精髓要义，绝不止于减轻学生的作业和培训负担，须从更深更透更高的哲学层面去理解和阐释。老子《道德经》言“道生一，一生二，二生三，三生万物”，若学生是“一”，則“双”便是“二”，是减轻学生的作业负担和校外培训负担，那么“三”，则是“五项管理”，是加强学生手机、睡眠、读物、作业、体质管理，最后是对应和回归“三生万物”，是促进学生的德智体美劳全面发展。正所谓同中有异、异中求同、多中求一是也。

理论与实践：正确导向与有效督导结合

教育治理现代化视域下，“五项管理”是一场教育治理的自我革命。深入推进“双减”和“五项管理”，既要从全域看一域，强调精准化，也须从普遍看特殊，强调个性评价，更要从全程看节点，深入教育治理的点、线、面，观照教育治理的历史、现实与未来。在这场教育治理革命中，我们要把教育督导改革和教育评价改革统筹思考，在破“五唯”和建设高质量教育体系中有为、有位、有威。

1.理论指引，导向正确

评价是指挥棒，事关教育发展方向，教育评价直接影响公共教育资源的配置，影响学校办学行为、教师教学行为和学生学习行为，影响全社会的教育观念和家庭的教育选择。减轻师生压力、降低家长焦虑，要坚决破除唯升学、唯分数，现在教育最突出的问题是中小学生太苦太累，办学中的一些做法尤其是社会资本的介入导致教育太短视太功利，更严重的是大家都知道这种状况是不对的，但又越陷越深、越深越陷。针对这个病灶，教育人应探寻治本之策，不能折腾学生，要让学生循着教育规律、发展规律自然生长。

“五项管理”评价体系的建构，要深入落实《关于深化新时代教育评价改革总体方案》提出的“改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价”要求。教育评价要涵盖党委和政府、学校、教师、学生、社会五类主体，要坚持将结果评价、过程评价、增值评价、综合评价融为一体。结果评价采集阶段性数据，过程评价采集日常数据，增值评价实现纵向比较，综合评价实现全面多元，纵横交错、相互补充。同时，不同主体之间相互协商、同构评价结果，共探解决策略并付诸实践。要建立全方位、多层次的“五项管理”评价策略系统，集导向、鉴别、诊断、调控、改进、发展、提高等于一体，融通教育教学全过程，覆盖德智体美劳全要素的事实和数据。

2.综合施策，有效督导

教育督导部门要将“五项管理”纳入常态督导的内容，纳入政府履行教育职责评价和县域义务教育和学校办学质量评价的重要方面，作为规范办学行为督导检查和责任督学日常监管的重要内容。要坚持减轻负担与提升教学质量相结合，围绕提高学生德智体美劳素养，健全国家义务教育质量评估监测制度，推进研发“双减”专项评估监测标准、工具，切实发挥现代评估监测的咨政支撑作用。

要建立健全“日常+回头看”“线上+线下”“综合+专项”“传统+现代”“明察+暗访”等教育督导机制和巡查模式。“五项管理”督查要讲究方式方法，督察组下基层明察暗访，既要跳出教育看教育，也要深入教育看教育，既不能自己搞形式主义，也要防止他人搞形式主义，坚决防止层层加码、变相增负，绝不能奉行好人主义、回避问题只说好话，把严肃的督查变成典型的推介。

要加强《中华人民共和国教育法》《教育督导条例》等法律法规的督查，力促教育督导“长牙齿”和发挥“巡视利剑”作用，把“双减”和“五项管理”工作落实情况作为督查督办、漠视群众利益专项整治和政府履行教育职责督导评价的重要内容。按照“有限督导，无限威慑”要求，以《教育督导问责办法》的出台为契机，压实教育督导问责制度，对责任不落实、措施不到位的地方、部门、学校及相关责任人，依法依规严肃问责。

参考文献：

[1]中华人民共和国教育部.推动五项管理落地见效 促进学生身心健康发展——全国中小学“五项管理”落实推进视频会召开[EB/OL].（2021-05-02）[2021-08-16]http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/moe_1485/202105/t20210520_532709.html.

[2]中华人民共和国教育部.全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国教育法》的决定[EB/OL].（2021-04-30）[2021-08-16]http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202104/t20210430_529302.html.

[3]教育部基础教育司.深入推进课后服务 支持探索暑期托管 切实发挥学校课后育人主渠道作用[EB/OL].（2021-07-13）[2021-08-16]http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2606/2021/tqh_210713/sfcl/202107/t20210713_544274.html.

[4]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》[EB/OL].（2021-07-24）[2021-08-16]http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html.

本文系重庆市社会科学规划青年项目“教育治理现代化视域下深化教育评价改革研究”（课题编号：2020QNJY60）、重庆市教育科学规划课题“新时代中小学生德育素养监测评价研究”（课题编号：2020-00-436）阶段性研究成果