云南省澄江市生态移民政策执行研究——以云南省澄江市路居镇明星村为例

（云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650500）

拥有丰富水量和优良水质的抚仙湖是我国重要战略水资源储备库。确保抚仙湖流域生态安全和保护其生物多样性不仅是云南省澄江市的重要政治责任，也是贯彻落实“绿水青山就是金山银山”重要思想的具体实践。根据抚仙湖流域生态现状，按照“保护第一、治理为要、科学规划、绿色发展”的工作思路和要求，澄江市人民政府于2019 年3 月7 日启动了“抚仙湖环湖棚户区改造暨生态移民搬迁重大项目”，对抚仙湖环湖棚户区改造和生态移民的相关工作作出安排。澄江市生态移民工作总体实施情况、相关政策、政策执行效果、涉迁群体态度、涉迁地区政策执行环境等一系列的问题导向本文的研究主题即澄江市生态移民政策的执行研究。

2019 年9 月，笔者参与“云南大学理解中国（澄江调研专项）第二批”课题，深入澄江市进行课题调研。通过前期文献分析和现场踩点观察，选择澄江市路居镇明星村作为调研地点。明星村于2009 年获得“全国生态文明示范村”称号，村民生态文明意识较强。选取生态文明示范村作为分析对象，具有典型性。

美国学者T·B·史密斯的《政策执行过程》一文中，首次提出了政策分析的理论模型。史密斯认为，影响政策执行的因素很多，但主要包含四个变量：第一是理想的政策；第二是执行机关；第三是政策对象；第四是环境因素[1]。根据本文研究主题，选取史密斯模型作为理论分析框架，以明星村生态移民政策的执行现状为分析重点，结合调研观察和访谈资料，展开分析和论述。

一、生态移民研究的文献综述

（一）生态移民的国内研究综述

在中国知网、万方、百度学术等数据库进行文献检索和阅读梳理发现，国内最早关于生态移民研究的文献首次提出了“生态移民”的概念，认为生态农业思想在移民中的应用，也就是生态移民[2]。随着经济社会的迅速发展，我国生态环境问题日益凸显，国内学术界加大了对生态移民相关问题的研究，丰富了国内生态移民的研究成果。

1.生态移民的定义

国内学者从不同方面对“生态移民”一词进行了解读。从目的层面看，刘学敏认为，生态移民就是从改善和保护生态环境、发展经济出发,把原来位于环境脆弱地区高度分散的人口,通过移民的方式集中起来,形成新的村镇,在生态脆弱地区达到人口、资源、环境和经济社会的协调发展[3]。从致因层面而言，包智明认为，生态移民是因为生态环境恶化或为了改善和保护生态环境所发生的迁移活动,以及由此活动而产生的迁移人口[4]。郑艳在整理学术界研究成果的基础上，提出生态移民本质上是指以生态保护为首要目的,以提高生态系统服务功能和价值为宗旨的人口迁移行为。只有以生态保护作为首要任务的人口迁移行为才能视之为真正意义上的生态移民[5]。无论是基于目的层面还是原因层面或其他层面，可以明确的是，生态移民主要包括以下内容：生态环境问题、人的迁移、经济社会和生态环境的可持续发展。

2.关于生态移民分类的研究

目前学术界主要根据生态移民的动因、方式、规模和自愿程度等对生态移民进行分类。从动因层面来看，分为生态环境破坏型和生态环境改善型；从方式上来看，分为自发性生态移民和政府主导型生态移民；从自愿程度来看，分为自愿生态移民和非自愿生态移民[6]。从规模上来看，有整体性迁移和部分性迁移。

3.关于生态移民的研究视角

国内生态移民的研究视角主要有以下几类：一是个案研究视角。这一类研究占比相对较大，主要以某一地区的生态移民作为研究视角，分析其生态移民的必要性和现状，并提出相应的对策建议。比较典型的是针对三江源地区、内蒙地区、新疆地区的研究。二是以某一理论为分析视角，研究生态移民的可行性和必要性。如金莲等人基于生计理论视角，总结了生态移民生计问题的相关研究，并提出当前相关研究存在的不足以及今后的研究方向[7]。三是基于“理论—方法—实践”的视角，对生态移民涉及的理论、研究方法，生态移民实践中的安置问题等进行梳理探讨。

（二）生态移民的国内研究述评

总体上看，目前国内学界关于生态移民的研究内容主要包括生态移民的理论分析和案例实证分析。理论分析主要包括生态移民概念界定、分类、必要性与可行性等内容。案例分析层面，主要是对某个地区生态移民的开展及其产生的问题、影响因素等展开分析。个案分析地区主要以三江源地区、内蒙地区、新疆地区为主，对云南地区生态移民的研究相对较少。在此背景和当前澄江市“抚仙湖环湖棚户区改造暨生态移民搬迁重大项目”的契机下，对澄江市生态移民进行研究和分析具有理论和现实意义。

二、澄江市生态移民概况

（一）总体实施情况

习近平总书记在党的十九大报告中提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立践行绿水青山就是金山银山的理念，像对待生命一样对待生态”[8]。为贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的理念，2019 年3 月7 日，澄江市人民政府发布了《关于启动抚仙湖环湖棚户区改造暨生态移民搬迁项目的通告》（以下简称《通告》），《通告》中说明了搬迁具体范围、项目实施执行主体、禁止事项和惩罚措施，同时对涉迁农户提出了工作配合要求。2019 年3 月15 日，澄江市人民政府召开生态移民搬迁动员大会，打响生态移民搬迁攻坚战。时间安排上，对涉及两万多人的生态移民搬迁分3 个批次进行，每批次1 个月内完成搬迁；组织保障上，由市政府牵头，各县区领导班子组成的生态移民搬迁工作领导小组，在“三调”的基础上制定了《澄江市环湖棚户区改造暨生态移民搬迁工作实施方案》，有效推进了生态移民搬迁的各项工作。截至2019 年10 月10 日，第一批次3443 户的房屋拆迁工作已经全部完成，涉迁农户也迁移到安置社区。后续批次的工作深入推进中。

（二）具体实施安排

1.项目前期准备

为确保近2.2 万余人年内完成搬迁工作，澄江市人民政府做了大量前期准备工作。在项目开展前，成立由县委书记任组长，县长任指挥长，县委常委、常务副县长任副指挥长，县四套班子相关领导任副组长和各片区指挥长的环湖棚户区改造工作领导小组，同时从全县各单位抽调335 名干部职工成立工作组，共同与乡镇（街道）村组干部推动项目实施[9]，为高效推进生态移民搬迁项目做好组织保障。组织相关人员，实地勘探涉迁片区具体情况，进行“房调、人调、地调”工作，研究制定《澄江市环湖棚户区改造暨生态移民搬迁工作实施方案》（以下简称《工作实施方案》），确保各项基础工作的顺利推进。

2.项目实施配套措施

为配合项目顺利推进，2019 年3 月15 日，澄江市人民政府召开了“抚仙湖环湖棚户区改造暨生态移民搬迁项目动员大会”，打响了生态移民搬迁工作攻坚战[10]。2019 年3 月24 日，组织工作组人员入户调研，了解群众需求及意见。同时，积极开展棚改政策及群众工作的培训，努力提高工作人员的政策执行认知和效率。此外，针对搬迁补偿问题，澄江市人民政府制定《抚仙湖环湖棚户区改造暨生态移民搬迁集有土地和房屋征迁安置补偿方案》（以下简称《安置补偿方案》），为生态移民搬迁工作的推进提供了制度保障。

3.项目实施时间规划

按照澄江市的安排，生态移民搬迁分3 个批次进行。2019 年10 月10 日，正式启动第一批次万海、右所—吉花、矣旧3 个片区3443 户9473人《抚仙湖环湖棚户区改造暨生态移民搬迁集有土地和房屋征迁补偿安置协议书》的签订和房屋拆除工作；2019 年11 月启动海口、海关海境、尖山、明星4 个片区3101 户8418 人的群众搬迁工作；2019 年12 月启动第三批次的小凹、下坝、隔河、孤山、牛摩1599 户4873 人的群众搬迁工作[11]。

总体上，澄江市对“抚仙湖环湖棚户区改造暨生态移民搬迁项目”的实施做了充足的准备工作。通过调查勘测与入户调研，为澄江市生态移民搬迁政策的制定与执行奠定了重要基础。

三、路居镇明星村生态移民政策执行研究

（一）明星村及其生态移民搬迁范围简介

1.明星村简介

明星村坐落于抚仙湖畔，风景秀丽，依山傍水。前有美丽的抚仙湖，后有碧绿如画的碧云山。全村占地面积7.63 km2[12]。村内共有上村、大营、弯子沟和小村四个村小组。截至2018 年底，明星村共有农户962 户，总计2503 人。作为一个依山傍水的村落，明星村村民主要以种植水稻、烤烟、打鱼以及发展旅游业（村内有儒道合一的碧云寺和享誉内外的帆船训练基地）为经济收入来源。村内道路整洁、基础设施完善、民风淳朴。2010 年，明星村被评为“全国生态文明示范村”。2017 年，明星村上榜第四批美丽宜居乡村。

2.明星村的生态移民搬迁范围

根据澄江市人民政府2019 年3 月7 日发布的《通告》内容，明星村生态移民搬迁的范围是抚仙湖最高蓄水位沿地表向外水平延伸110 m，搬迁对象是大营、湾子沟、上村、小村四个村小组110 m 红线内的农户（房屋）。

（二）基于史密斯模型的明星村生态移民政策执行现状分析

根据实地调研情况，结合史密斯模型中政策执行的4 个主要变量，对明星村生态移民政策的执行现状分析如下。

1.政策设计本身

一个理想化的政策是实现政策目标的基础。澄江市生态移民政策的基本出发点是要贯彻落实“绿水青山就是金山银山”生态文明理念，协调推进抚仙湖流域综合治理，确保抚仙湖碧海蓝天常在，环湖百姓安居乐业。通过实施“房调、人调、地调”的“三调”工作，综合制定出《工作实施方案》，进而按照行政区划，对生态移民涉迁地区发布搬迁《通告》说明。针对生态移民搬迁涉及的安置区选址规划、补偿机制等内容制定并发布《关于抚仙湖环湖棚户区改造暨生态移民搬迁安置区选址的通告》（以下简称《安置区选址通告》）。就政策设计而言，其合法、合理且具备可行性。

2.政策执行机关

澄江市生态移民政策执行的总体部门是澄江市人民政府。对应到各涉迁地区，则是由街道、乡镇政府、村（居）委会相关工作人员负责政策的具体执行。就明星村而言，生态移民政策的执行主体是由路居镇人民政府生态移民工作小组、明星村村委会干部同各村小组组长共同组成的生态移民搬迁小组。实际执行中，主要是明星村村委会干部负责对接路居镇政府的工作安排。此外，托管明星村的孤山管委会也负责协助并监督明星村生态移民政策的执行。

3.政策目标群体

澄江市生态移民政策的目标群体是环抚仙湖最高蓄水位向外延伸110 m 范围内的住房（铺面）的拥有者即农户或者商家。对明星村而言，则是大营、湾子沟、上村、小村4 个村小组中在110 m 范围内的农户以及属于明星村集体所有的明星鱼洞景区内的餐饮企业。餐饮企业主体层面，由于“四退三环”治理工作的实施，明星鱼洞景区内的27 家餐饮企业已于2017 年全部退出了景区。目前，明星鱼洞景区内只开设帆船训练基地。涉迁农户层面，结合入户访谈数据来看，90%的涉迁群体表示愿意进行搬迁。

综上可以判断，对于明星村生态移民搬迁工作而言，政策的目标群体大体上认同政策本身，愿意协助政策的执行。

4.政策的环境因素

影响政策执行的环境因素包括政治、经济、文化以及历史因素等。就政治因素而言，明星村现存的政策执行障碍是政治责任和政治生态不和谐之间的矛盾。一方面，贯彻落实生态移民搬迁政策是每一位明星村人的政治责任和使命，需要执行主体和目标群体积极协作；另一方面，就入户访谈情况来看，大多村民对村干部的工作作风不满，反映村委会内部存在裙带关系。此外，还有部分村民反映村内加油站老板在搬迁项目实施期内违规违建的行为。对于村民反映的情况，笔者确实发现在明星村的加油站附近，新建了几幢房屋。具体是否属于违规建筑，还有待相关部门进行考察。但不可否认的是，当前明星村政治生态不和谐的因素会影响生态移民政策的执行。

经济因素方面，明星村最主要的是失地农民经济补偿以及生存发展方面的问题；由于失去了耕地，村民的收入来源由之前的农业种植+定期打鱼增收+发展服务业转变为打鱼或外出打工；由于明星鱼洞景区内餐饮企业退出，村民年底分红随之减少，村内经营农家乐一条龙服务的个体户被迫关门。经济补偿的不公和生存发展的困境将在很大程度上引起村民不满，阻碍政策执行。

文化因素方面。明星村作为“车水捕鱼”和“铜锅鱼美食文化”发源地，一直享有得天独厚的发展条件。但随着明星鱼洞景区客流量减少，铜锅鱼美食节会场变更，昔日热闹的文化盛宴不复存在。文化发展的转变可能会使村民产生心理落差，进而导致文化冷漠。

四、对明星村生态移民政策执行的思考

（一）明星村生态移民政策执行的优势

首先，明星村作为全国生态文明示范村之一，农业发展良好，旅游业发展独具特色，经济发展水平较高。同时，村内基础设施完善、绿化率高、村民民风淳朴，政治参与和生态保护意识较强，村民对生态移民搬迁总体持支持态度，政策执行具有基础性优势。

其次，政策方案设计合理且具备可行性。从政策设计的前期数据采集（包括“三调”和入户访谈）工作的开展，到《抚仙湖环湖棚户区改造暨生态移民搬迁工作实施方案》的制定及协调推进，最后到《通告》的颁布，整个过程由政府部门工作人员、专家及村民共同参与，政治参与主体多元，政策方案设计合理。同时，对生态移民搬迁涉及的安置和补偿问题制定配套措施，保障了涉迁群体的权益，推进了生态移民搬迁工作的实施。

（二）明星村生态移民政策执行存在的问题

1.部分村干部工作作风不实，干群关系紧张

在明星村村委会进行的座谈会发现，部分村委会干部未在规定时间到岗，更有甚者聚集到接待室观看电视，工作态度和工作作风不严谨。就入户访谈中村民对村干部工作的评价来看，有近2/3 的村民反映村干部工作不力，作风不实，对其工作行为持否定态度。村干部工作得不到村民认可，干群关系紧张，将会严重影响各项政策的有效执行。

2.村干部政策执行僵化，政策执行力不足

在生态移民政策执行的过程中，明星村大多数村干部生搬硬套，缺乏结合本村实际开展政策执行的能力。以搬迁动员为例，村干部到路居镇政府参加会议培训后，并未具体考虑明星村存在的老龄化问题，只采取广播通知的形式进行动员，导致村内好多老人由于生理原因未能准确获知搬迁时限及要求，进而影响整体搬迁进度，滋生干群冲突隐患因素。

3.多头管理现象突出，掣肘政策执行

2015 年12 月25 日，原属于云南省江川区江城镇的明星村、牛摩、三百亩、隔河等5 个社区划归路居镇管辖，路居镇成建制划归澄江托管。托管后，同级政府职责界定不清，导致群众办事繁、办事慢。多头管理下，群众办事不方便，政府服务不到位，长此以往，将会造成政府公信力下降，掣肘政府各项政策的执行。

（三）优化明星村生态移民政策执行的建议

公共政策的执行，绝大程度上是公权力对外输出并由此产生影响的过程。政策执行中各要素本身及各要素之间的关系对政策目标的达成起关键作用。为有效推进明星村生态移民政策执行，需对前述问题予以解决，具体从以下三方面着手。

1.优化政策执行的政治环境

纪检监察部门有必要实地考察基层社会的政治生态，肃清不利于政治发展的因素，加强对相关政策执行主体的监督，从而营造良好的政治氛围。同时，村干部要及时改正自己的工作作风和工作态度，切实履行好为村民认真办事职责，增强与村民的交流，形成良好的干群关系。

2.提高政策执行主体的执行能力

影响公共政策执行力的因素是多方面的，除去政策本身，“行政体制、组织结构、权力配置、人员选拔任用、中国的传统文化等制度性因素”[13]以及其他因素都会对公共政策执行力产生影响。作为政策执行主体，其执行方式、力度、速度及公信度均会对政策有效执行产生影响。因此，有必要在制度设计和组织保障上加强对政策执行主体执行能力的培训。可通过组织召开专题培训及实地模拟演练的形式，增强政策执行主体立足实际开展工作的素养，不断提高政策执行的能力。

3.科学界定过渡时期同级政府职责范围及权限

为解决现存的多头管理问题，路居镇和江城镇相关政府部门有必要就托管后涉及的行政事项划分、具体部门分管职能等进行协商，针对具体事务处理权限的划分应予以明确规定并通过各种渠道实现信息公开。在条件具备的情况下，应打破政务信息群的孤岛，加强两边政府间的工作交流，在最大程度上方便群众办事，从而不断提升政府公信力，助力各项政策的执行。

五、结束语

贯彻落实生态移民政策，对明星村来说既是挑战也是机遇。短期内，明星村既要贯彻落实政策，还要处理好经济发展瓶颈和可能会产生的官民不和谐互动等问题，这既是生态移民政策执行中不可避免的问题，也是明星村面临的挑战。从长远来看，生态移民政策的执行不仅有利于改善抚仙湖的生态环境，确保抚仙湖的优良水质，担当为全国人民储藏淡水的政治责任，更能使得一代代澄江人实现“坐看绿水青山，共享金山银山”的美好愿景。