农村环境治理中农民主体性问题的研究

（中共广东省委党校，广东 广州 510003）

随着我国工业化的推进，生态环境问题日益凸显。我国是一个农业大国，生态环境治理事关农民的切身利益，也影响着国家的现代化建设。近年来，在城乡二元结构发展模式下，农村日益沦为城市发展的资源补给地和废弃物消解地。以城市为中心的环境污染立法，对农村环境污染问题缺乏针对性。环境保护机构大多集中在城市，导致保护农村环境的执法力量空缺。加之农民自身环保意识和能力的不足，导致农药、化肥以及农用薄膜的滥用，客观上恶化了农村环境。面对农村环境不断恶化的严峻形势，党的十九大报告明确提出要建设生态文明，并将其提升为中华民族永续发展的千年大计。多年以来，我国制定和出台了多部法律法规用于环境治理，在一定程度上缓解或延缓农村环境恶化的趋势，但无法从根本上促进农村环境的改善，其原因就在于长期忽视农民主体性的发挥。要促进农村环境治理，就必须提高农村环境治理中的农民参与度。习近平总书记在擘划“三农”发展时指出：农村要发展，根本要依靠亿万农民[1]。农村环境的改善，也要依靠广大农民。回望过去，一百年前乡村建设运动中的代表人物梁漱溟先生亦强调农村问题的解决，关键还得靠农民自觉。为了改善农村环境，必须围绕增强农民主体性作用做文章。

一、发挥农民主体性作用的必要性

（一）农民是农村环境治理的实践主体

随着经济社会的发展，产业结构的调整，特别是工业和服务业迅猛发展，越来越多的农村人口流入城市，我国城镇化率得到一定程度提高。但从人口空间分布上看，农村地区人口仍然远超出城市，农民仍是实施农村生态环境治理政策的实践主体。发挥好农民主体性作用，是农村环境治理工作得以顺利推进的重要前提。农村环境生态治理是一个涉及面广、运作机制复杂的系统工程。涉及的层面主要包括显性和隐性两个层面，显性层面包括土壤、空气、水等；隐性层面包括行政管理、工程技术等。政府行政管理部门以行政机关人员为主体，机关工作人员缺乏专业技术，难以有针对性地处理复杂多样的环境问题。政府行政管理人员数量有限，辐射带动能力弱。党和政府唯有紧紧依靠人民，树立以人民为中心的发展思想，让广大农民群众积极地参与到农村环境治理中来，才能在打赢农村环境治理的人民战争中，获得源源不断的主力军和生力军。农民对生于斯、长于斯的乡土社会相当了解，拥有丰富的乡土知识经验以及处理农村问题的一整套独特技能和手段。只有有效发挥农民主体性作用，才能推动农村生态环境治理工作的顺利开展。随着乡村振兴战略的稳步实施和全面建成小康社会时代的到来，广大农民已深切认识到建设生态宜居的美丽乡村的重要意义。因此他们会热切拥护农村生态环境治理政策，并以主人翁的态度来落实政策，为建成产业兴旺、生态宜居、治理有效、生活富裕的美丽乡村而撸起袖子加油干。

（二）农民是农村环境治理的价值主体

农民与环境共同构成生态系统，环境的好坏将直接影响农民的身心健康及农村产业的发展。资源环境作为一种公共产品，具有不同于一般商品的属性：消费的非排他性、消费的非竞争性。这导致在生态环境保护领域出现“市场失灵”现象。市场主体基于经济利益的考量，在激烈的竞争市场环境下，一般不会主动对污染物进行脱污处理，造成生态破坏和环境污染。市场失灵对政府干预提出了要求。而上下级政府之间协调性的缺乏、农村环境法律法规的缺失以及资金投入的有限性等问题，导致政府的行为能力不能实现环保干预目标，产生“政府失灵”问题。因此，通过发挥农民在农村环境治理中的主体性作用，鼓励农民表达诉求，在生产、消费等环节对企业施加影响，在环保政策制定、资金分配、方案策划等方面对政府进行干预，以此实现弥补市场与政府在环境治理上的不足，促进农村环境改善的目标。

二、农民在农村环境治理中的主体性困境

在深入推进农村生态环境治理过程中，农民作为实践主体、价值主体，应担负起主体性责任。但从各地农村环境治理的实际来看，普遍存在农民参与度不足的主体性困境现象。具体表现在以下几方面。

（一）农民主体意识缺位

农民主体意识缺失主要表现在部分农民忽视农村公共利益，片面追求个人私利，甚至为了个人利益而牺牲公共利益等方面。农村生态环境作为公共产品，具有不同于一般商品的特点，即消费的非排他性和非竞争性。这一特点导致农民在生态环境治理中等靠要思想的滋生和“搭便车”行为的增加。在生态环境治理过程中农民自身不参与不付出，寄希望于政府或他人的努力来为自己带来好处，客观上加重了政府的负担和降低了资源利用效率。这种过分依赖外力帮助的思维和行为，也不利于其内在力量的“觉醒”。“三个和尚没水吃”现象的普遍存在，必然导致农村环境治理过程中的“公地悲剧”。在农业生产方面，农民为追求产量，寻求农业效益最大化，大量使用农药、化肥、农用薄膜。2016 年我国化肥施用量为5984.1 万t，农药使用量达174 万t，农用塑料薄膜使用量达到260.3 万t[2]。这不仅破坏了农村土地生态、污染了环境，也带来了严重的食品安全问题。在日常生活方面，有的农民为图省事，将各种生活垃圾倾倒在房前屋后、道路两旁、废弃的鱼塘或沟渠等无直接权属的场所。在露天环境下，这些生活垃圾会造成大气污染、水污染和土壤污染，对人体健康带来直接影响。部分农民只顾及自家院子内的环境，而对公共环境漠不关心。大多数农民仍然认为农村环境治理是政府的事情。

（二）政府角色错位—政府主导性过强抑制农民主体性的发挥

目前在农村环境治理过程中，虽然提出以政府主导，以农民为主体。但在实际运作过程中，由于地方政府的路径依赖、公共产品的特殊属性以及农民环保素质偏低等主客观原因，导致党委、政府未能切实落实“三位一体”工作机制。党委和政府的主导性，远远凌驾于农民的主体意识之上。“自上而下”的政府主导环境治理模式，效率高、责任明确、推广面宽，能有效推动农村环境治理工作的开展，并在短时间内取得可测量的治理成效。但忽视对农民权益的保障，忽略对农民主体性地位的肯定，使得农村环境治理逐渐流于形式，无助于应对环境日益恶化的局面。政府的错位加剧了农民主体性的缺失。在实践中存在一些问题。一是政府包办一切，在制定相关政策、控制总体治理进度、分配资金、发动宣传工作等方面，农民几乎从未参与其中，地方政府的过分强势压抑了农民主体性的发挥；二是服务理念未深入人心，政府在环境治理过程中重管理轻服务，管理方式主要为自上而下的命令式管理，而非协商式的共商共建，未能有效激发农民的积极性；三是基层干部素质偏低，毛泽东曾说，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。一些农村基层干部对环境治理缺乏技术知识，且在态度上轻视农民力量的重要性，不注重调研，不能和老百姓打成一片，拍脑袋决策，既未能考虑环境的客观条件，也未能及时回应农民的真实需求，造成农民对农村环境治理工作不满和失望，影响防治工作的开展。

（三）资本逐利性消解农村环保目标

随着农村土地制度改革的深化，“三权分置”的日渐落实，农民可以自主流转土地。这为农民增收拓宽了渠道，同时也为工商、社会资本自由流入农村提供了制度依据。长久以来，城乡二元结构体制下，大量农村资金、技术、人才等核心要素单向度地流向城市，造成城乡差距日渐扩大。农村日渐“失血”“贫血”，“农村空心化”现象迅速蔓延。为稳步推进乡村振兴战略，建设美丽乡村，需要从培育一批环境友好型的新产业、改善农村基础设施、促进农村适度规模经营等目标发力。要实现上述目标，就迫切需要多元化的投资主体“输血”，投入资金。改变过去单靠政府投资的发展模式，必须积极引入各种社会资本参与建设。但资本的基本属性是“哪样赚钱做哪样”，以营利为目的。当环保目标与资本效益最大化发生矛盾时，农村环境保护目标通常排在第二位。

据农业部统计，截至2017 年底，全国家庭承包耕地流转面积达到0.34 亿hm2，占家庭承包经营耕地总面积的37%，流转合同签订率达到68.3%。在全部流转耕地中，流转入农户(包括专业大户、家庭农场)的面积为0.196 亿hm2，占耕地流转面积的57.5%[3]。土地流转面积的增加、规范化程度的提高以及专业大户、家庭农场数量的迅速上升，表明农村已成为工商、社会资本投资的热土。资本下乡不仅带来农村急需的资金，同时还有先进技术和管理经验，这对促进农村环境治理大有裨益。但在农村环境治理过程中，作为资方的企业，拥有信息、技术、市场、资金等优势。农民在合作中则处于不对称的弱势和被动地位。比如在土地流转过程中，农民常常通过返聘等形式由主人成为被雇佣的工人。以上种种，都在客观层面上导致农民对社会资本监督和控制的乏力。污染治理这一公共目标，常常被消解于谋求资本无限增值的资本价值理性化目标诉求之中。

三、农村环境治理中农民参与度低的原因分析

农民主体性的发挥不仅依赖农民自身的觉醒和素质能力的提高，而且也需要制度设计方面的完善加以保障。只有提供制度保障，切实保障农民权利，才能切实提高农民参与环境治理的参与度。在农村环境治理过程中，造成农民参与度低的原因主要有三个方面。一是农民自身素质偏低，参与程度不足；二是农村环境立法滞后，农民维权缺乏法律依据；三是农民自组织发育不足，农民主体地位的实现缺乏组织保障。

（一）农民素质偏低，参与程度不足

在生态环境治理过程中，由于农民素质的缺失和农民的“不在场”等原因，导致农民参与性的不足。农民素质的缺失涉及两个方面，即环保意识问题与公民意识问题。而“不在场”则涉及治理主体缺位问题。环境意识是人们对自身与环境之间关系的态度和认识，是农民素质的重要组成部分。长期以来，农村教育资源稀缺，教学水平低下，导致农民整体素质偏低。根据农村居民家庭劳动力文化状况的统计，平均每百个劳动力中不识字或识字很少的占5.30%、小学占26.07%、初中占53.03%、高中占10.01%、而中专及以上学历总共占5.59%[4]。农村居民家庭劳动力水平呈现出来的两头小中间低格局表明农民整体文化水平偏低，在此情况下，农民环保意识的培育得不到保障。这必然导致两种可能的后果：一是不知道环境权为何物，不懂得理性思考，更不会清晰表达诉求；二是即使感受到自身环境权的重要性，但囿于文化水平的限制，面对复杂的环保问题，诸如过量使用农药化肥问题、农用薄膜使用回收问题、废旧电池与有毒金属问题等，难以采取恰当的方式来维护自身权益。公民意识则是指公民个人对自己在社群中地位的自我认识。公民意识缺乏的群体通常不清楚自身所具有的权利和应当承担的义务。农民群体历来散漫，常常“各扫门前雪”。面对环境污染，通常漠然置之，以为是政府天然责任，鲜有主动制止环境破坏行为并参与到治理过程中去。相对于污染治理所要求的现代公民意识、环保素养，我国农民参与污染治理的综合素质亟待提升。

农村空心化严重。农村人口结构失衡，建设主体缺失。改革开放40 多年来，伴随城市化和工业化的快速推进，大量的农村人口流入城镇，农村空心化问题日益严重。《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，全国农民工总量29077 万人，比2018 年增长0.8%。其中，外出农民工17425 万人，比2018 年增长0.9%；本地农民工11652 万人，增长0.7%[5]。在农村收入低、地少人多、自然灾害、服务缺失等方面的推力，以及城市多就业机会、交通便利、社会服务健全等方面的拉力作用下，大量农村青壮年劳动力外流到城市，造成农村环境治理过程中主体的缺失，农民事实上已成为环境治理的缺场者和失语者。

（二）农村环境立法滞后，农民维权缺乏法律依据

我国农民环境权至今尚未在宪法上加以确立，相关农村环境污染的立法进程推进缓慢，导致公民在维权和参与环境治理时缺乏法律依据和制度保障，抑制了农民主体性作用的发挥。我国现行法律法规主要存在两个问题。

一是现有的农村环境防治立法缺乏系统性，且针对性较弱。这阻滞了农村环境治理工作的规范化和制度化。截至目前，我国尚未出台一部综合性的农村环境保护法律法规。我国已经颁布实施了30 余部环境法律、70 余部环境保护行政法规800 余部环境保护部门规章和地方性法规，2000 余部环境保护标准[6]，形成了以《环境保护法》为核心的环境保护法律体系，但上述法律法规是针对城市环境污染特点而制定的，相关农村的法律法规供给仍然不足，比如针对农村问题突出的农业清洁生产和农村污水处理留有不少法律空白。环保法律体系除了针对性不强的缺点外，还存在缺乏系统性的特点。有限的相关农村的法律法规分散在《土壤污染防治法》《循环经济促进法》与《农业法》中，未形成独立完整的农村环境法律法规。

二是公民环境权的缺失，导致农民在维权与参与治理过程中缺乏法律依据。公民环境权是指公民应当享有的在优美、宁静、舒适的环境中工作和生活的权利，是人的一项基本人权。环境权作为一项基本人权是随着经济和社会发展而来的，1972 年的《人类环境宣言》正式将其规定为一项基本人权。“环境权是现代法治国家公民的基本权利”这一观点现已成为国际社会的共识。我国虽然有过一些环境权保护的实践，但并未在宪法上加以确立。环境权是农民自发参与环境污染治理的理论支撑和动力之源，不在宪法上确立环境权，而想要增强农民在环境污染治理过程中的主体性作用，无异于缘木求鱼。

习近平总书记曾说：“历史是最好的老师，它忠实记录下每个国家走过的足迹，也给每个国家未来的发展提供启示”。回望过去，新农村建设在农村环境治理方面差强人意，国外先进污染防治经验的引进对改善农村环境治理现状并无多大助益。究其原因，在于作为农村环境污染治理主体的农民长期缺位，在于农村环境立法的滞后。在社会资本迅速涌入农村的现实背景下，规范资本有序运作，规避对农村环境造成污染的风险，成为当下需要解决的重要课题。一部分资本的真正意图是为了套取国家资金如扶持资金和骗取优惠政策如各种涉农补贴；另一部分资本为求利益最大化，常以非可持续的资源掠夺模式来经营农业。构建以农民环境权为核心的农村环境法律体系是规避上述风险的重要制度保障。农村环境治理是一项涉及公共利益的事务，只有从法律上加以确认并通过严格推行生态补偿机制，切实给农民带来实际收益，农民才有强大的内源动力去参与农村环境污染治理。

（三）农民自组织发育不足，农民主体地位的实现缺乏组织保障

每个农民都是治理主体，但面对资本的强势和政府的角色错位，要想实现复杂且艰巨的农村环境治理目标，无疑相当困难。只有把原子化的个体整合到自治组织，才能凝聚成强大的社会力量，进而推进环境治理工作的开展。作为一项系统工程，农村环境治理涉及面广，不仅包括物质层面如农村基础设施的改善、农业生产方式的调整和农业新技术新方法的推广，而且也包括精神层面如环保意识的培育与公德心的涵养。随着经济体制的转变，计划经济时代的公共服务机构大多名存实亡，农村呈现组织“真空”状态。在资方面前，农民常处于无力状态。一方是高度组织化的造污主体，一方是高度分散的农民，力量的不平等必然带来农村环境治理过程中地位、话语权的不平等。资方主导治理方向，而农民则渐渐处于被排斥和边缘化的地位。现有为数不多的农村自治组织存在独立性差、行政色彩浓厚等缺点，导致在“政府失灵”情况下社会组织的矫正功能也得不到发挥，特别是在当地方政府片面追求地区经济增长速度，陷入与企业“同流合污”以及盲目建设境地之时，缺乏应有的社会制衡。因此需要独立性较强的农民自治组织与政府进行协商与谈判，来促进农村环境治理工作的开展。目前农村自治组织经费来源、人员培训、场地提供等方面都离不开政府或直接或间接的支持，因此独立性弱。指望现有农民自组织施加对政府的影响，来达到农村环境治理目标是不切实际的。

四、在农村环境治理中充分发挥农民主体性作用的路径选择

要增强农民主体性作用，需要从教育、法治、善治等三个方面着手。教育方面，要从培养农民环保意识及提升能力方面考虑；法治方面，要根据农村特点，健全农村环境治理体系，切实保障农民环境权，打击违法排污行为，增强农民的获得感；善治方面，要平衡好政府环境管理与农民自治的关系，发挥好政府的主导作用与农民的主体性作用。

（一）加强农村教育，提升农民环保意识及能力

事物发展的最终结果离不开外因的推动，但内因才是决定因素。远至民国时期的乡村建设运动“高谈社会改造而依附政权，号称乡村运动而乡村不动”，近到新农村建设成效有限，其经验教训启迪着我们，唯有觉醒民众，处理好“内力”与“外力”之间的关系，才能更好推进乡村振兴战略，建设美丽乡村。“外力”一般指工商社会资本、外来环保组织、相关法律制度、政府调控等，“内力”则主要指农民主体性。农民主体性是指农民对自己在农村环境治理过程中的主体地位、能力与价值的一种自觉意识。为觉醒农民，增强农民主体地位，培育新型农民，必须从战略和全局的高度，把农村教育摆在优先地位。通过教育提高综合素质，培育公民意识和环保意识，让农民深切认识到自身才是农村环境治理的实践者和最终的受益者。除了巩固和普及农村九年义务教育等基础教育，还要大力发展以广大农民为教育对象的成人教育。教育内容主要包括两个方面。一是公民教育。政府、环保社会组织通过开设政治常识课，让农民明晰自身在农村环境污染治理过程中的权利与义务，掌握参与环保政策制定，方案实施、环评监督的途径与方法，从而为提升农民的组织化能力奠定基础，减少“市场失灵”与“政府失灵”对环境治理事业的冲击。二是环保教育。具体内容包括推广低毒环保农药、农用沼气池的建设及使用方法、农用薄膜的使用与回收、生活垃圾的简易分类方法、耕地质量鉴别与保护等相关知识。在推进环保教育过程中，政府要切实担负起组织群众、教育群众的责任。各部门领导要身先士卒，深入到田间地头，用通俗易懂的语言和典型案例进行有力的宣传。鼓励农民按照低碳可循环方式进行生活和生产，并向农民传授环保、绿色、简易的垃圾处理知识。在切实提高其公民意识、环保意识以及参与治理能力的前提下，才能更好建设美丽乡村。

（二）明晰环境权，健全农村环境法律体系

构建以农村为中心的环境保护法律体系，是引导农民参与污染治理的理论支撑，明晰环境权则是激励农民投身美丽乡村建设的不竭动力。目前在宪法中尚未确立“环境权”为一项公民基本权利，导致农民在参与农村环境治理中缺乏宪法层面的法律支持。在市场失灵和政府失灵的情况下，农民难以发挥自身主体性作用，成为促进农民污染防治的第三股力量。为推进农村环境治理，增强农民主体性，应在宪法层面赋予公民环境权，并在单项立法中加以具体化，切实保障公民环境资源利用权、环境状况知情权、环境决策参与权和环境侵害请求权等权利。针对目前环境立法存在的立法框架缺失、法律内容片面性强和法律程序烦琐等特点，应进一步建立健全农村环境法律体系，完善法律内容和法律程序。着力构建以环境保护法为基本法、以特殊环境领域单行法为支撑的农村环境法律体系。最终使农村环境善治有制度支撑，使农民主体性作用的发挥有法律保障。

在法律内容方面，要兼顾惩罚性和激励性。一方面要注重惩罚性。长久以来，部分行政官员“唯GDP 论”，片面追求地区经济发展速度，忽视对农村生态环境的保护，这加剧了农村地区环境治理的难度。为此，应扎好制度笼子，用好法律武器，贯彻落实好环境保护责任终身制，切实追究行政责任主体的法律责任。在农村环境治理过程中，流入农村的资本常以避风头的侥幸心理规避应负的环保责任。为此，在法律法规方面要构建长效化、常态化的治理机制，重惩污染加倍重来、死灰复燃等现象。另一方面要兼顾激励性，加速落实生态补偿机制。农村环境的公共性必然导致环境的负外部性。即当制造污染的行为主体没有为自身给其他经济主体造成的损失负责时，就会导致环境的负外部性。应采取拍卖的方式分配排污权或者推进生态补偿机制促进环境污染外部性的内部化。推行生态补偿机制，其所产生的经济利益价值，有利于广泛调动农民参与环境污染治理的积极性。同时也有利在农村环境保护与农民生活改善之间找到平衡点，避免单纯为了环境治理而忽视农民对美好生活的需要。

在法律程序方面，健全司法救济制度。目前我国还没有健全的农村环境保护司法救济制度。在环境受到污染破坏之时，农民可能因缺乏渠道来维护自身环境权利，陷于“无救济则无权利”困境。由于取证难、上诉费用高昂、专业知识差等原因，目前的环境司法救济制度已无法应付农村实际需要。为此，健全农村环境司法救济制度迫在眉睫。政府或符合法定条件的社会组织应建立相应法律援助制度，成立专业的法律援助机构，为环境污染受害者提供免费的法律援助。具体包括咨询、代理和辩护等服务。

（三）平衡政府环境管理与农民自主治理之间的关系

在农村环境治理过程中，必须充分保障政府的主导地位，增强农民主体性作用。一方面，政府要处理的事务过于庞大，过于复杂。政府不可能找到适合于每个人、每个现象的特殊形式，不能够灵活并适应无数不同的特殊情况，偏好采取概括式、程序化的方式来应对环境污染问题。而环境污染问题复杂多样，农村与城市之间、不同区域的农村之间的环境污染问题都存在差异，难以一刀切，一劳永逸解决问题。因此需要熟谙当地情况的农民广泛参与，才能推进环境治理。另一方面，环境治理作为一项系统工程，涉及多个层面，要调动许多资源，单靠农民难以胜任。需要确立政府的主导地位，重塑环境治理的权威和中心。政府在这个过程要扮演好下列角色。引导者：环境治理初始阶段，政府要发挥好引领作用，利用舆论宣传工具及妥善运用行政手段，加强农村环境污染治理宣传，让老百姓清楚相关政策，明晰自身权利和责任，自觉参与到建设美丽乡村的运动中去；管理者：在农村环境治理全过程，政府要避免“多龙治水”现象的发生，明晰各部门权责。通过强化组织领导、开展部门联席会议等方式，形成治理污染的合力。在农村环境费用征收、环境治理资金的分配与使用、农民参与治理效果等方面进行公正评价[7]。治理过程中可能出现的各种环境危害事件，政府要进行有效预防和有效控制；支持者：环境治理过程中所依据的政策和所需的资金都需要政府进行有效支持。政府从农村实际出发，制定出可操作、针对性强的规章制度为农村环境治理提供规范化、长效化的制度保障。政府通过财政专项资金支持以及环境税费的征收为推动治理提供物质保障。

农村环境治理的顺利推进，除了依靠政府自上而下的监督和考评，还需要多元主体的参与，尤其要动员农民广泛参与。农民过分依赖政府，不利于明确各治理主体的权责边界，易养成其“等靠要”心理。为此，一是要平衡好“农民主体性地位”与“政府主导”之间的关系，明晰农民环保自治组织与政府之间的权责边界；二是要强化农民“当家人”的意识，淡化政府“代理人”角色；三是要精简农村自治组织所承担的行政性职能，增强其自我管理、自我监督的灵活性，从而达到提高其在治理环境污染过程中效率的目的；四是建立村规民约，农村自治组织通过成员内部之间的共同参与讨论、修订村规民约，来形成良好的环境自治机制；最后，要进一步健全农民协商机制，推行相应的议事会、恳谈会等制度来共同商议环境治理方案[8]。

五、结束语

在实施农村人居环境整治三年行动计划和乡村振兴战略的关键之年，更好推动农村环境治理，有利于建设好生态宜居的美丽乡村。良好的生态环境是最大的民生福祉，在生态宜居的环境里农村才可能谈发展，农民身心健康才有保障。毛泽东曾经说过，要打赢战争，关键要依靠人民。在农村环境污染防治攻坚战中，也同样要依靠人民，唯有依靠熟谙农村实情的农民的广泛参与，才能获得持久的生态保护。当前，由于农民主体意识的缺位、政府角色的错位以及资本逐利性对农村环保目标的消解，导致农民的主体作用未能充分发挥。农民主体性作用未能发挥的深层次原因在于主客观两个方面，主观方面在于“不想”—农民主体意识不足，与“不能”—农民自治组织发育不足，在农村环境治理的过程中话语权微弱。客观方面在于缺乏制度保障，特别是农村环境法律体系的缺失，导致农民在参与治理过程中，缺乏法律依据。增强农民在农村环境治理过程中的主体性作用，关键要从提升农民环保意识及能力、健全农村环境法律体系、平衡政府环境管理与农民自主治理之间的关系等三个方面入手。这三个方面是一个互相影响、紧密相连的整体。农民主体意识及能力的提升有利于推动农村环境法律体系的完善，有利于在尊重政府权威的前提下保持自身的自主性。平衡好政府环境管理与农民自主治理的关系，能为农民主体意识的提升提供空间。农村环境法律体系则为另外两个方面提供制度保障。