易地扶贫搬迁社区治理的困境与出路——以云南省昭通市靖安新区安置点为例

蒋 艳，杨金江

（云南农业大学 人文社会科学学院，云南 昆明 650201）

易地扶贫搬迁是指将生活在缺乏生存条件地区的贫困人口搬迁安置到其他地区，通过改善安置区的生产生活条件、调整经济结构、拓宽居民增收渠道，帮助搬迁人口逐步脱贫致富的政策。我国易地扶贫搬迁工程从2001 年开始试点后，已经取得了巨大的成效。2001 年，在内蒙古、贵州、云南、宁夏4 省（自治区）开展易地扶贫搬迁试点，随后又陆续扩大到全国17 个省（自治区、直辖市）。国家发展改革委设立了中央预算内投资专项支持易地扶贫搬迁，并逐步增加资金支持总量和人均补助标准，形成了稳定的资金投入渠道。多年实践证明，易地扶贫搬迁成为摆脱贫困的最有效途径。在易地扶贫搬迁工程的示范带动下，陕西、重庆等省份结合当地实际，统筹各方资源，实施生态移民、避灾搬迁等工程。2001—2015 年，国家发展改革委累计安排易地扶贫搬迁中央补助投资363 亿元，支持680 多万贫困群众完成搬迁[1]。截至2018 年底，约870 万的贫困人口完成了搬迁任务建设；2019 年底，“十三五”易地搬迁规划建设任务将基本完成。

在易地扶贫搬迁过程中，凸显的一大问题就是安置社区的治理问题，搬迁社区治理是一个不可忽视的问题，搬迁安置区涉及各色各样的人，人们的需求和期望也有所不同，在搬迁后社区治理的过程中一些问题也就日益突显出来。

一、问题的提出

易地搬迁就是贫困人口从条件艰苦地区搬迁至自然条件好的地区，帮助他们重新开展生产生活。2019 年寒假期间，笔者前往云南省昭通靖安新区安置点调研时了解到，该安置点占地面积145.13 hm2，安置规模近4.5 万人，现已安置9256 户40549 人，分别来自昭通6 个县区（即昭阳、大关、彝良、永善、镇雄、盐津），被分为6 个社区进行管理。安置区内配有幼儿园、小学、中学，配有片区综合服务中心及邻里中心（社区卫生服务站、社区文化服务站等），有扶贫车间、市场，供水、供气工程，污水和垃圾处理工程等。工作范围涵盖产业发展、基层党建、人员培训、劳动力输出、社会保障、基层治理等方方面面，本文仅就安置区基层社区治理方面做一些探索研究。

二、靖安新区安置点社区治理现状

（一）社区管理结构基本到位

靖安安置社区实行的是网格化管理方式，开展线上线下的培训来改变搬迁群众的生活和行为习惯，并开展实操指导和表彰激励来进行社区治理，使服务更精细化和便民化。靖安安置区服务管理中心下设“一办九中心”即：综合办公室，劳动就业转移中心、社会保障中心、社会维稳中心、社区管理综合执法中心、新区基础设施管理维修服务中心、新区资产运营招商服务中心、自然资源管理中心、党群服务中心和服务网点。实现的是服务职能和管理职责社区全面覆盖，采取最优质的服务来保障搬迁群众的生活，让群众入住后生活更加便捷、社区秩序更良好、居住环境更优美、就业服务更安心，实现安置社区安居乐业的和谐。虽然社区服务管理中心设置完备，但是在走访调研的过程中发现，有一些岗位服务平台没有人坚守，群众有事询问时，找不到人。社区环境也比较恶劣，社区周边就是各种扶贫车间，社区环境和噪音污染问题并存，社区绿化规划也没有做好。

（二）社区居民生活逐渐城镇化

靖安安置社区设置了比较健全的服务体系，构建了区域性的养老、家政、救助、法律、文化、卫生、教育等服务网络。6 个社区组建6 个党群服务中心，负责志愿者队伍组建和服务工作、组织开展党建工作、对应联系安置户、引导帮助安置群众使用公共设施、小区生活技能培训、宣讲法律法规、社会公德、家庭美德等等，同时还与各大通信公司合作，开设服务网点，让搬迁群众生活更便捷。每个社区配备了2 名社会工作者，还有服务志愿者，设置了公益性岗位，主要有街道清扫、社区保安等，目前有400 多人就业。安置区的建设按照城市功能定位进行规划设计和建设，配套设有幼儿园、小学、中心、卫生室、商场、扶贫车间等，虽然每一项服务体系在规划设置，但是是否每个服务体系都落到实处，都能落实到搬迁群众的切身利益中，还有待落实，且对搬迁群众心理疏导基本没有涉及。

三、安置社区治理中存在的问题

（一）社区治理头绪繁杂分工不明

社区层级管理责任不明确，层级关系没有理顺，权责错位现象突出，运行主要是依赖于财政投入，社会资源整合能力不足，各类执法队伍缺乏统筹协调，一定程度上存在着各自为战的情况。社区居委会行政负担重，为民服务的服务质量不高。目前社区工作更多地体现为搞活动、定指标、下命令，没有持续性。方式更多采用的是硬性手段，许多现实问题很难得到有效解决。

在调研过程中发现，有个别分散安置的搬迁户安置比较早，在还没有弄懂易地扶贫搬迁政策的时候就已经安置了，又或者是因为各种原因找不到合适的地方来建设安置房，导致易地扶贫搬迁只是从一个出行不便的地方搬迁到另一个交通不便的地方。搬迁群众从大山中走出来，进入到城镇集中生活，期间会遇到各式各样的问题，但是社区居民进入社区后，问题找不到部门解决。

（二）搬迁群众参与社区事务的积极性不高，缺乏主人翁意识

搬迁群众都是来自农村，村民的受教育程度较低，对社区建设的认识度和关注度不高，更有少数居民不仅做不到维护公共设施，反而随意破坏。搬迁群众从原来的居住地搬迁到新的社区之后，亲情关系出现淡化，社会支持网络很难在短期内成立，因此安置社区面临的是社会网络断裂的问题，大部分搬迁群众离老家远，社区居民的交往范围大幅度呈现出缩减状态[2]。安置区内来自不同区域的村民在扶贫搬迁前所接受的文化教育和居住环境都不同，风俗习惯也不同，导致在社区治理过程中面临着文化融合的困难。

易地扶贫搬迁的过程中，搬迁群众搬离土生土长几十年的环境到一个新的安置环境中，生产生活发生了巨大的变化，但居民自身的生活习惯不是一朝一夕就能改变的，比如：一些安置社区内经常可以看到小区公共草地被“开垦”种上了蔬菜、一些住户在公共走廊里搭起牲畜的窝棚、小区的绿化树枝和公共健身设施上晾晒的衣物、私自占用公共空地私搭乱建等等，这些行为都是搬迁群众无意识的行为，给社区治理带来了很大的困难。并且大部分居民都缺乏主人翁精神，在社区环境治理当中也缺乏思想上的认识，一些社区群众会认为，小区内有专门打扫卫生的环卫工人和管理人员，就会对社区的环境治理不闻不问，甚至会出现随地吐痰、乱扔垃圾、破坏公共设施等不良行为，这些行为都在悄无声息地影响着社区的整体生活环境[3]。

（三）搬迁群众对超出“生活”支出的抵触

异地安置搬迁是为了脱贫，目前存在的问题是搬迁的群众迁入新区后失去了原有的土地，如何更好地融入新的生活圈，怎样在新的环境养家就业是一个重大的问题。当村民搬迁到新的社区后，他们的传统生活习惯要发生改变，搬迁群众在以前生活的地方都可以下地劳作，基本生活开支不大，但是搬入新的社区后一切都需要用钱来购买，每个月支出的确定性和收入的不确定性，使搬迁群众对超出的生活支出有了抵触。

当地政府通过建设创业园区，给创业者提供税费减免、担保贷款、免租门面摊位费等优惠政策来带动移民群体的就业。安置区建有扶贫车间等就业安置点，但不是每个人都适合这些就业岗位，很多搬迁群众对政府的行动往往持观望态度，更多的是选择逃避风险[4]。由于缺乏创业经验，这种创业对群众本身是有很多不确定性的，大部分都不敢轻易尝试，部分搬迁群众找不到谋生的工作，居住一段时间后又有返回老家的想法。

四、安置社区治理存在问题的原因分析

（一）社区多元主体关系未能理顺

搬迁安置社区的社区管理模式是让原来村委领导班子继续管理，在社区里建立公共的办公楼，每个村委分配一间办公室。社区里的集体事务需要每个村委派工作人员来共同治理。社区的人员配备和组织设置在形式上表现出封闭性和行政性的特点，这与开展社区工作要求的开放性、基础性等特点不相适应，不少资源没有得到充分整合利用，社区各类人员来自不同的管理部门，政出多门，各个部门交叉管理，难以达到良好的整体效果。组织设置比较单一，与其他的组织联系不紧密，工作区域狭窄，总揽全局的协调能力以及整合资源的能力不足，领导核心作用也难以充分发挥。

随着社区安置群众不断增多，社区的工作领域也逐渐拓宽，工作任务不断加重，对工作人员的要求也越来越高，目前社区工作人员的职业定位未得到明确，收入待遇偏低，没有稳定的薪酬保障系统和工资增长机制，导致高素质的人才流失严重。工作队伍的不稳定及工作积极性不高，严重影响了居委会的工作效能。

（二）搬迁群众心理疏导不及时

之所以实施易地扶贫搬迁，其最主要的动力和原因是贫困人口面临着恶劣生存条件，为了使他们的生产生活条件得以改善，必须引导其搬迁到生产生活环境较好的地方，使其得以脱贫致富[5]。搬迁前后国家政策的变化、搬迁后政府态度的变化、搬迁者邻里关系的变化以及搬迁群众生活环境的变化导致不同程度的心理适应困难[6]。对于老一辈群体来说，文化程度较低，适应新环境的时间相对于年轻人要更长一些，长时间的适应会导致他们对自身价值产生怀疑，从而情绪低落。在农村，老年人可以在田间地头实现自身的价值，可是进入新的环境生活后，他们需要学习的东西很多，因为自身文化水平和年龄限制，他们的接受能力不及其他年龄段的人，新居住的邻居也没有原来邻居的亲密[7]，他们少了很多同伴，缺少倾诉对象，负面情绪得不到宣泄，长此以往，身体也受到了影响，对原来的农村有着依恋之情。

俗话说“远亲不如近邻”，在中国的传统文化观念中，邻里之间是人们在特定的生活环境下熟悉又互帮互助的亲戚。一些搬迁群众在原有的生活环境下，早已习惯了邻里之间闲暇时间拉拉家常、串串门的生活方式，然而易地搬迁导致邻里之间的关系发生改变，一些搬迁群众产生孤独感。在尝试新的邻里沟通过程中，如果产生挫折时，就会使社区治理有效实施受到阻碍。

（三）搬迁后居民生活成本增加，群众就业帮扶不到位

搬迁群众很大一部分原先都是居住在农村，以前过的都是自给自足的生活，粮食、蔬菜都是自己种，维持生活开支基本不大[8]。但是搬到社区楼房里以后，原先的生活方式发生了改变，原来靠种地养家糊口的群众顾虑重重，搬迁安置的新社区的衣食住行、水电气都是需要用钱来购买的，再加上每一年的物业管理费，生活支出必然增多。虽然前半年都由政府包办，但是半年过后，还是由群众自己掏钱来出，对于搬迁群众来说这是一笔很大的开支。虽然很多搬迁群众都外出务工，但是外出务工也不是长久之计，且外出务工不稳定，这就导致后续会有一些难题很难解决。

虽然安置区建立了扶贫车间和设置了公益岗位，但是扶贫车间需要的是有一定知识的工人，搬迁群众中，年轻人多数都外出打工，留下老年人在社区，他们普遍文化素质较低，不适合车间的工作，加上社区就业帮扶政策落实不到位，一些群众对就业岗位保持观望的态度，生活成本增加，收入在减少，这也会阻碍社区治理。

五、完善靖安新区安置点社区治理的对策建议

（一）多角度考量加强社区治理建设

精准扶贫，就是前提要做好精准，本质在于扶贫，政府在扶贫过程中有着决策作用。易地扶贫搬迁，政府应该加强检查组的监管力度，以高度的责任心，坚持高标准、严要求、实事求是的态度对各安置点项目存在的问题进行整改落实，确保工程质量符合标准。在社区治理体系建设中，既要做到科学规范，又要做到因地制宜，通过聚焦机构设置、社区管理网格化、居民自治规范化、治安防控立体化建设等，实现强根固本，让群众搬进新家后有社区可依靠，办事有门路，遇难事有“娘家”，合理设置管理单元。

针对各地安置点的规模大小，对社区机构设置时，结合各地实际情况，考虑安置区的城市规划、建设规模、社会管理等众多因素，适当调整安置点周边区划，便于社区的管理和发展，促进搬迁群众与安置区内原有的群众实现社会融合。

（二）全方位引入社工模式服务群众

搬迁群众的思想水平和认知度影响社区治理的开展和推进，因此要加强对农民群众的政策宣传与解读，提高农民的政策意识，这也是政策能顺利落实的保障。由于农民群众的知识水平有限，认知程度也不高，应该从根本上改变农民群众的政策解读意识，让他们对政策有充分的理[9]。社区居委会又作为一个与人民群众密切联系的主体，要发挥好居委会的作用和功能，做一个服务型的机构，应该向搬迁群众细致解读政策的惠利和本质，让农民群众了解并认可此项政策。

社区工作倡导的是以人为本，是解决社区问题的方法和促进社区居民发展的过程。通过个案工作、同辈教育、相互帮扶等方式，将社工模式引入到社区的治理中。这样，既可以帮助社区居民解决实际难题，又能促进社区发展和居民成长，引导群众成为适应社区生活的积极角色。在服务过程中，坚持社会工作的原则，用平等的姿态与人沟通；在服务中，做到倾听、共情、接纳、不包办代替，坚持个别化和当事人自决，运用科学的社会工作方法和技巧，助人自助，促进人与人之间更加紧密联系。让社区居民不断反思自己所处的环境，积极寻找内在与外在的资源，帮助她们建立自信和寻找新的目标，最终达到主体意识的提升和个人的快速成长。

总之，社区的治理，不单是社区管理人员的努力，还需要社区群众的积极配合，社区居委会工作做得扎实，社区群众的配合要积极，这样才能共同创建和睦的社区，克服搬迁过程中遇到的困难。社区管理层也要做好带头的作用，解决好人民群众切身需要，搬迁群众自己也积极主动的配合，树立大局观念。要尽量处理好自身的不良情绪和不适应心理，减少社区治理过程中的负担，还要做好搬迁适应带头的作用，鼓励搬迁群众积极参与到社区治理中，共同为建设安居乐业、幸福社区做出努力。

（三）抓落实赋能群众就业创业技能

搬迁的目的就是要搬迁群众越搬越好，让他们有可以学习技能的地方、有可以就业的岗位，更快地熟悉社区、让“陌生感”迅速消散，搬迁群众才能定下心、安下身。在设置机构时就要注意就业培训、社会事务、产业发展和治安管理等职能的强化，公正合理地设置机构。也可在重点迁出地的乡镇抽调熟悉情况的干部，到安置地联合办公，做好后续帮扶工作。政府与社区相结合，加强就业技能培训，提高搬迁群众的人力资本水平，在搬迁后，政府应该落实帮扶政策，深入了解人民群众的需要，解决好搬迁群众的就业问题，提高搬迁群众创业就业能力，开展有针对性的就业岗位职业培训，提高搬迁群众的岗位适应能力。扶持安置地区及其周边产业的发展，创造更多的就业机会给搬迁群众，根据迁出地区的资源条件和产业基础，将乡村旅游与生态移民等扶贫产业发展相结合，搬迁群众原有的农房可以改造成发展为乡村旅游及民宿业的载体[10]。

六、结束语

易地扶贫搬迁工程是一项综合性的扶贫工程，对于推动2020 年实现全部脱贫和全面建成小康社会具有重要的意义。易地扶贫搬迁作为精准扶贫的重要措施和手段，在新的扶贫背景下，面临着巨大的挑战，易地扶贫搬迁安置社区也具有很多特殊性，社区的治理过程中充满了许多的不确定因素和挑战[11]，因此，在社区治理过程中应当要引起重视，要坚持全局的观念，全面透彻的分析和制定易地扶贫搬迁安置社区的治理模式。

根据易地扶贫搬迁涉及群体的不同，要针对不同的搬迁群体，制订不同的社区治理策略和方针。每个社区安置的人员都是来自不同的地域环境，群众的心理各有不同，在社区治理过程中，要借鉴做得好的社区的经验，因地制宜、因人而施，社区管理要转变简单化地处理方式来解决易地扶贫搬迁安置区的治理问题，在治理过程中要重视政府、社会、和公众等各方面的共同参与，发挥各方面的效应[12]，汇集各方力量来共同解决，能更有效地解决各类难题。