输配电网契约式监管制度研究

张 栋

（华东政法大学 经济法学院，上海200042）

在全面推进依法治国的背景下，输配电网监管制度的市场化转型成为我国电力体制改革的重点目标之一。2015 年《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9 号） 强调，电力体制改革要进一步转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法制体系。对输配电网环节而言，改革旨在转变传统意义上的“命令—控制”监管模式，推进市场化转型，进而提升电力监管效率。电力产业引入竞争性机制，使传统模式下的输配电网监管制度安排难以适应电力产业竞争性转型需求，建立高效率的输配电网监管制度已成为当务之急。于是，输配电网监管的市场化转型在理论界也引起了热议。从输配电网监管客体的定性上，国外学者认为，出于网络型产业的特质，公用事业的自然垄断具有理论应然性(1)参见［美］乔治·施蒂格勒：《产业组织和政府管制》，潘振民译，三联书店1996 年版，第159 页；［美］杰弗瑞·罗斯威尔、［西］托马斯·戈梅兹：《电力经济学：管制与放松管制》，叶泽等译，中国电力出版社2007 年版，第45 页；［日］植草益：《微观规制经济学》，朱绍文等译，中国发展出版社1992 年版，第11 页；［美］戴维·M．纽伯里：《网络型产业的重组与规制》，何玉梅译，人民邮电出版社2002 年版，第52 页。；国内学者认为，我国在自然垄断领域开展的监管活动，实质上规制的客体应当是“自然垄断外观下的行政垄断内核”(2)参见杨品兰：《中国转型时期行政垄断与政府管制关系研究》，王俊豪： 《反垄断与政府管制： 理论与政策》，经济管理出版社2009 年版，第267～268 页。转引自：刘佳丽、谢斯儒：《我国自然垄断行业政府监管的研究范式亟待改革》，《学术交流》2015 年第09 期。，应在自然垄断领域转变政府的传统监管模式，探索如何在可竞争环节引入市场化机制(3)参见［美］E．S．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2002 年版，第124 ～135 页； ［美］约瑟夫·斯蒂格利茨：《促进规制与竞争政策：以网络产业为例》，张昕竹等译，《数量经济技术经济研究》1999 年第10 期； 史际春、肖竹： 《公用事业民营化及其相关法律问题研究》，《北京大学学报（哲学社会科学版） 》2004 年第4 期。。从电力监管制度变迁看，无论这种转型被表述为“市场化转型”抑或“竞争性转型”，提升监管效率、激活产业竞争才是监管制度转型的价值目标(4)参见Friedland，S．C．．“What Can Regulators Regulate？ The Case of Electricity．”Journal of Law ＆Economics5（1962） ：1－16；［法］让·梯若尔：《产业组织理论》，张维迎译，中国人民大学出版社2018 年版，第159 页；［美］史蒂芬·布雷耶：《打破恶性循环——政府如何有效规制风险》，宋华琳译，法律出版社2009 年版，第89 页。，因为“竞争优势归根到底仍然是制度优势”(5)参见肖国兴：《能源发展转型的法律路径：从资源优势走向竞争优势》，《中州学刊》2013 年第11 期。。这些研究虽然在一定程度上明确了自然垄断行业监管制度转型的理论基础与价值导向，但未能回应在传统电力监管模式下，由于缺乏激励性监管制度所带来的监管效能低下的客观现状。因此，如何突破传统输配电网监管模式，建立科学的激励性监管制度，实现输配电网监管的高效率，是本文努力探索的使命所在。

一、输配电网监管的基本问题：如何实现高效率监管

伴随我国电力体制改革的步伐，电力监管体制经历了“从分散管理到相对整合”［1］的完善过程。然而，当前的输配电网监管模式仍具有浓厚的行政色彩，效率低下的监管制度难以满足新一轮电力体制改革的需求。有学者指出：“判断电力体制改革是否成功的依据，就是验证改革期间的行业效率和社会福利是否得到了改善。”［2］因而，如何实现高效率的监管，便成为新一轮电力体制改革在输配电网环节要解决的基本问题。建构高效率的输配电网监管制度应准确定位输配环节的基本利益格局，实现监管制度与产业同步转型，从而预防监管制度在转型中产生的“在位者负担”（incumbent burdens）(6)在位者负担（incumbent burdens） 由美国学者麦卡沃伊、史普博与斯坦格提出，它描述了一种因制度结构与产业特性不协调而造成的监管失灵现象。具体来说，在输配电网、电信企业、油气管网等典型的网络型公用事业领域中，以吸引新市场主体（即“新进主体”）的进入为目的而放松部分管制的同时，若监管者仍需继续维持原有的监管目标（如价格管制、行为管制） ，在位企业（即“在位主体”） 在竞争中会处于成本高昂的劣势，由此产生额外的制度性成本，进而造成监管制度转型的失败。参见Ma Ca Voy，P．W．，D．F．Spulber，and B．E．Stangle．“Is Competitive Entry Free？ Bypass and Partial Deregulation in Natural Gas Markets．”Yale Journal on Regulation6．2（1989） ：209－247．问题。

（一） 输配电网监管效能亟待从低效率走向高效率

当前我国的输配电网监管机制未能实现对传统监管模式路径依赖的突破。为了推动本轮电力体制改革整体目标的实现，低效率监管亟待走向高效率监管。

首先，推动输配电网监管体制的市场化转型是实现监管效能提升的起点。从输配电网监管制度的动态发展上看，长期以来高度的政企合一、垄断经营模式成为了我国输配电网监管制度转型中的路径依赖［3］。即便经历过几次较大范围的体制转型，当前的输配电网监管仍未能摆脱传统行业管理的理念。分散化的传统监管模式为监管部门之间埋下了“地盘之争”“地位之争”的隐患，形成“九龙治水”式的多头监管模式，成为阻碍新一轮电力体制改革的“体制性束缚”［4］。在输配电网监管制度建构思路上，出于对行政效率的追求，传统输配电网监管体制更多注重对监管权力的建构，将监管制度的重心放在监管机构主观能动性的发挥上，而较少考虑市场主体在这一监管关系中的重要参与地位。这种传统的监管模式无法实现对市场主体行动偏好与基本诉求的合理关切，使监管者与市场主体的博弈关系更加紧张。

其次，推进输配电价的市场化转型是实现监管效能提升的路径。有学者指出：“独立的输配电价是形成电力市场化机制的重要前提。”［5］在电力市场化改革进程中，尽管供给侧与需求侧已逐步实现了市场化的价格形成机制，然而，处于电力纵向产业链中心环节的输配电价仍受辖于传统的政府价格调控。输配电价的价格构成并未体现输电成本或资本回报等因素，难以衔接上下游的市场化价格机制，无法在电力全产业链内形成价格转导。结合国家发展和改革委员会颁布的《输配电定价成本监审办法（试行） 》（发改价格〔2015〕1347 号） 、《国家发展改革委关于全面推进输配电价改革试点有关事项的通知》（发改价格〔2016〕2018 号） 、《区域电网输电价格定价办法》（发改价格规〔2020〕100 号） 、《省级电网输配电价定价办法》（发改价格规〔2020〕101 号） 等电力体制改革配套文件来看，文本内容体现出政策制定者的输配电价改革思路仍围绕在“成本监审”这一基本点上，按照“准许成本+合理收益”的定价方式核定输配电价。本质上，上述输配电价定价策略仍属于传统的“回报率监管”范畴。因为无论是“准许”还是“合理”，这种行为范式充斥着行政性定价权的色彩，当前改革思路仍未能在输配电价形成机制与价格监管中体现市场化元素。

再次，对监管关系内多方主体利益的准确定位与衡平是推动监管效能提升的关键。电力体制改革的本质是为了推动产业效率的提升，这就首先要做到对产业利益与公共利益的最基本维护。在推进输配电网竞争性转型、开放增量配电业务的多元资本准入时，改革措施应妥善处理新进主体与在位主体间的利益平衡与风险分担，同时跟进监管制度的因应与衔接。因为监管制度无论是向新进者还是在位者中任一方偏袒，都将损害电力产业的整体利益，形成反向激励。在“矫枉过正”式的市场化改革中，更容易出现因偏袒新进主体而产生的对在位主体的“在位者负担”，从而使监管制度走向低效率甚至无效率。在这种不平衡的利益分配格局下，将加深企业主体间、企业主体与监管主体之间的对立博弈而非良性合作，甚至出现非技术原因导致的“闹电荒”“配电网被孤立”的现象［6］，造成本就扭曲的资源配置机制进一步扭曲，无益于电力体制改革的全局推进。

（二） 实现高效率监管需要引入激励性监管理念

监管理念对监管效率的提升具有直接影响［7］。监管制度的效率提升应针对自然垄断产业的特殊产业结构、产权结构以及企业治理结构等要素做出准确分析，在此基础上，在监管手段、监管方式或监管工具中引入激励性监管理念便成为提升监管效率的关键［8］。

我国输配电网监管制度引入激励性监管理念具有理论与现实的必要性。总体来说，自然垄断产业的监管制度转型应从竞争友好、产权效率促进的理念出发，通过高效率的监管制度安排推动产业全要素生产率的提升。同时要注意，出于产业结构的特殊性以及电力产业在国民经济中的重要地位，应避免将输配电网的“竞争性转型”推向另一个极端，即彻底的竞争性与完全的市场化。因为在电力的纵向产业结构中，相较于产权边界与交易机制更清晰的发电环节与售电环节，属于自然垄断性质的输配电网处于多重的复杂利益格局中，在输配电网环节进行完全的市场化改革将无法保障输配电网的安全与效率，会给公共利益、国家利益甚至是国家安全带来隐患。因此，我国输配电网竞争性转型的路径选择应明确定位于激励性监管，即在存量的输配电网自然垄断的产业格局下，在试点中放开部分增量输配电系统的主体资格限制，推动多元资本通过股权合作或其他方式获得该领域的市场准入［9］，为传统的输配电一体化格局引入竞争元素，盘活产业活力。

激励性规制跳出了既往的强制性规制的理念桎梏，兴起于传统规制理论停滞不前的自然垄断领域。激励性规制理论以博弈论思想作为基本工具，通过诱致性而非强制性制度安排，引导监管者与企业主体间的协同及双方各自利益的最大化。激励性监管是在保持原有规制结构和信息不对称的“委托—代理”框架基础上，设计激励方案，给予监管主体一定的自由裁量权，诱导企业正确地利用信息优势，选择监管主体所期望的行为，提高经营绩效，减少逆向选择、道德风险等问题，从而降低监管成本，提升企业绩效，推动社会福利实现最大化［10］。

二、激励性监管的证成：从传统监管到契约式监管的理论推演

监管（regulation） 在学术与实务领域有多种解释方法与定义。宏观定义上的电力监管在内涵中包括了电力全产业“发、输、配、售”四个环节的内容。本文接下来提到的“监管”仅指电力产业中关于输配电网的电力监管，由此展开输配电网监管制度的理论推演，把激励性监管理念引入输配电网的契约式监管。

（一） 监管、电力监管与输配电网监管的理论逻辑

从词源“regulation”出发，“监管”“规制”“管制”等不同的表述体现了不同学科从不同角度所要表达的某一特定状态或前提条件下的独有价值追求(7)《元照英美法词典》中关于regulation 有三项解释，与本文相关的是第二项，即“管理、管制、规制、监管控制”，通过列举手段描述了这一名词的羁束性、干预性等具体行为特征。《布莱克法律词典》将regulation 界定为“通过规则或限制的控制行为或控制过程”，明确了监管在法律中的定位区间。《牛津英文词典》将regulate 描述为一种“（去） 控制、支配或引导”行为。日本学者植草益认为，此种针对自然垄断的规制“是政府为了解决不完全竞争、信息偏在、外部不经济和非价值性物品等市场的失灵而依据法律权限制约经济主体活动的行为”。美国学者巴拉克认为“监管是政府对私人领域的干预，是我们不完美现实和人类局限性的副产品”。参见薛波：《元照英美法词典》，北京大学出版社2013 年版，第1171 页； Bryan A．Garner．Black’s Law Dictionary （9th ed．） ．London： Thomson West．2009： 1311；Publications M．The Oxford English dictionary．Clarendon press，1989．；［日］植草益：《微观规制经济学》，朱绍文等译，中国发展出版社1992年版，第20 页；Orbach，Barak．“What Is Regulation？”Social Science Electronic Publishing（2012） ：1419－1422．。作为本文研究对象的“监管”，也必然要结合电力产业的特定语境进行分析探究。“监管”作为一种非市场手段的资源配置方式，其正当性在于这种对市场的干预甚至限制获得了产权绩效提升的效果［11］。因而“转变政府能源监管方式，建立健全能源法治体系”［12］这一电改精神的核心在于通过监管优化提振产业效率。

广义上的电力监管是指针对电力纵向产业链的全方位监管，包括了经济性监管与社会性监管两类［13］。根据被监管环节的不同属性，电力领域的经济性监管以相关环节是否具有市场竞争性分为两类：一类是竞争性环节的监管，包括了对发电侧、售电侧的交易机制、价格规制与市场秩序维护等方面的监管；另一类则是针对非竞争性环节，是对有明显自然垄断属性的输配环节的监管。后者的监管理念可表述为：当网络型垄断企业因垄断经营输配电网系统产生了排除或限制上下游产业竞争性形成、破坏上下游产业市场秩序的情形时，为了对此有效规制，应实施行政干预性的监管规制措施。另外，在社会性监管的维度中，当前的电力监管的内容融入了“对环境生态利益的表述与维护”［14］的基本意涵。环境生态利益需要在电力监管制度转型与建构的过程中得到表达与落实，理论上涵盖了对电力生产、传输、利用等过程所产生的负外部性(8)此处的“负外部性”主要是电力在生产、传输、利用过程中产生的环境污染。的监管规制。

在输配电网的自然垄断产业形态下，电网企业受到广泛而严格的价格监管具备理论应然性(9)自然垄断作为管制正当化的依据具有深厚的理论基础。如最早提出这一概念的是约翰·斯图尔特·密尔，他曾论证了在公用事业服务中传输设施重复建设的浪费问题。参见Mill，J．S．．“The principles of political economy．”Macmillan and Co．（1901） ．。电力输配环节的价格设定不仅关系着电网企业的发展与运营，更承载了社会与工业生产活动的基本成本。由此可见，输配电网的规划、运营行为已不仅局限于单纯的企业行为，多重公共利益的羁绊决定了输配电网必须要接受安全、高效的监管。我国当前对输配电网的监管是由国家能源局与地方能源局负责，开展输配电价格监管［15］，批准电网企业的投资与规划项目［16］。根据现行制度安排，能源主管部门在电力产业开展的价格监管明显更偏重于针对销售环节的电价监管，监管主体在这一领域投入了大量的行政资源。但在输配环节的价格监管体系中，电力体制改革补充性制度的不足严重掣肘了原有输配电价监管机制的制度绩效。现有制度设计选择继续沿用成本加成这种单一的价格形成模式，在缺乏价格激励机制的情况下，这种传统的输配电价形成模式既无法对输配电网运营企业产生制度激励，也无法规制信息不对称问题，更无法解决长期存在的电价交叉补贴问题。从监管体制上看，当前我国关于输配电网的规划、投资、运营以及输配电价的价格监管等仍分属不同的政府主管部门，对多部门监管权力的分散，从制度设计之初可解释为一种对寻租与腐败的制度性预防，但这种多头监管模式根本不可能解决“监管俘获”问题［17］。因此，在现行输配环节监管体制下，分散的监管主体无法对企业主体形成有效监管，输配电价形成机制也无法转化为有力的监管工具，传统输配电网监管体制亟待进一步完善。

（二） 从传统电力监管到输配电网契约式监管

能源产业的发展转型首先要完成从计划向市场的转型，在这场转型过程中，“竞争性市场的培育是第一步，由制度转型推动的能源产业全要素生产率提升则是第二步”［18］。这就要求建立完善的有利于全要素生产率的制度环境与法律体系，为监管制度转型提供“重大改革于法有据”的法律依据。监管机构的具体设置、权力分配与限制、责任承担等需要明确的法律依据，监管职能的行使与监管机制设计同样需要法律的保障。在社会化治理的监管制度转型时代，监管制度转型在监管工具与监管理念的选择上要具有更大的包容性。斯科特认为：“监管规范的表现形式多样，除了包括传统的经由议会立法程序所设定的法律性规制规则，还包括一般性市场规则、法律原则或政府制定的市场指南等在内的多元法律性规范。”［19］因而，天生具备市场基因，旨在通过双方的部分妥协以保障共同利益，以推动实现帕累托最优为目标的契约式治理结构，可做参考并引入输配电网的市场化监管规范中。

契约式监管是以确定双方共同利益为目标的监管契约（regulatory contract） 为核心，包括完善的监管主体与惩罚机制在内的市场化监管制度的体系设计。就契约式监管的核心内容来说，监管契约是保障企业主体与监管主体各自基本利益的基石，亦是实施契约式监管的重要载体。在监管契约中，双方主体可通过义务的设置实现社会性、公益性等在内的经济性监管与社会性监管价值目标。从制度的作用机理上看，由于公用事业企业承担了监管主体所要求的公共服务义务，并以此为条件得到了监管主体的承诺，保证其所投入的资本能够获得合理预期的垄断性收益；通过监管主体在某一特定区域设定的特许经营权的授予，保证了公用事业主体所提供服务的成本能够获得全额的补偿，从经营中赚取合理收益。在以此为基本原理的监管契约法律关系中，监管主体通过特定区域内市场准入特许经营权的设置，监控公用事业企业在公共服务领域内的经营行为，并保障其获取合理性收益与回报的机会；监管主体又通过对定价与价格形成机制的控制，限制公用事业企业获取垄断租金的最大收益，并通过普遍服务义务、社会责任承担以及其他规则对公用事业企业明确服务要求，设立并有效监督履行其社会公共责任。

相较于传统的“命令—控制”型监管而言，以监管契约为核心的契约式监管制度设计能够为输配电网的监管主体提供更多的市场信息与工具选项，有效提高监管效率，实现监管目标。从制度结构上看，契约式监管更多关注的是电网企业的运营绩效以及电力社会服务效应，而较少干预电网企业的内部运行。电网企业在明确获得了特定区域特许经营许可的条件下，可以充分利用其自身掌握的信息优势，实现企业产权效率的最大化，结合监管者对输配电价的价格承诺，由此共同构筑起对电网企业提升效率、降低成本的正向激励，最终实现输配电网的监管目标。

以契约式监管为代表的激励性监管本质上是通过形式上监管主体与企业主体双方利益的再分配，诱导实现政府与企业在市场信息上的统筹与再分配，因而更适用于当企业比监管机构拥有更多信息的自然垄断产业，由此实现企业与政府价值目标的统一。同时，以监管契约为核心的契约式监管制度可有效补偿因竞争转型而必然出现的电网企业对市场的利益与资本让与，由此解决输配电网竞争性转型过程中的“在位者负担”问题。

（三） 契约式监管法律性质的基本定位

对契约式监管基本原理的准确定位是研究契约式监管法律属性的起点。以激励性监管理论为依据，在契约式监管制度框架下，监管主体同企业主体在这一监管进程中的契约关系可被描述为：电网企业必须承担提供特许区域内的电力输配电服务义务、接受监管主体的合理监督检查与标准设定、及时进行市场信息反馈；作为履行相应监管义务的回报，电网企业被监管主体授予某一区域排他性经营的特许，以及在公正合理基础上设定的输配电价承诺，以此保证电网企业能够收回已投入的资本，保证其所提供服务的成本能够获得全额补偿，并获得有竞争性的资本回报率。由此形成并构建了输配电网契约式监管的基本原理与基本框架。

从制度设计的底层逻辑上讲，契约式监管是为了在确保双方利益实现基本满足与平衡的基础上，使监管主体能够在监管活动中掌握相对更加全面的市场信息，由此对市场与产业进行相对更加精确的衡量与计算，以最终实现市场主体的主动合规（而非对抗式博弈） 以及监管主体的高效监管为根本目的。以此为基础而开展的针对监管契约内容的谈判，可促使监管主体与企业主体在各自更关切的公共服务绩效与资本绩效两者之间达成妥协与一致。因而，从双方博弈关系的基本逻辑上看，此种契约关系可明确排除民商事契约法律关系。

本文所述的这种由原属上下级管理关系转化而来，以契约形式实现政企双方协商共治的监管模式，其法律定位基本符合学界的“狭义的行政契约说”(10)相对于广义说所认为的行政契约亦“包含行政机关之间协议”这一内容，狭义说认为：“行政契约仅指行政机关与行政相对人之间的合意”。本文所要探讨的政企监管契约，显然适用于狭义说思想。参见刘莘：《行政合同刍议》，《中国法学》1995 年第5 期；余凌云：《论行政契约的含义——一种比较法上的认识》，《比较法研究》1997 年第3 期；孙笑侠：《契约下的行政——从行政合同本质到现代行政法功能的再解释》，《比较法研究》1997 年第3 期； 杨小君： 《契约对行政职权法定原则的影响及其正当规则》，《中国法学》2007 年第5期；关保英：《论内部行政合同》，《比较法研究》2007 年第6 期；叶必丰：《行政合同的司法探索及其态度》，《法学评论》2014 年第1 期；江嘉琪：《我国台湾地区行政契约法制之建构与发展》，《行政法学研究》2014 年第1 期。。有学者明确指出，这种“兼具行政性与契约性的行政契约必然要比一般的行政行为复杂，其审查规则的确立需综合适用公法与私法，平衡个体利益与公共利益”［20］。从复杂性上看，契约式监管的构建与形成过程当然也包含了更大范围的政府与其部门间以及政府与市场主体间的委托代理关系。因为从广义的角度上看，在对国有企业国有资产监管过程中，除了政府与其授权履行出资人职责机构或部门之间的内部契约外，还存在着代表履行出资人的职责，以股东身份与国有企业、其他股东、董事、监事之间的民商事法律关系，即平等主体之间的契约关系。因而对契约式监管内部的法律关系需要在类型化的基础上加以明确。从监管权的形成视角看，对输配电网的监管活动首先会发生在政府与其授权机构或部门之间，如中央或地方各级政府与其下属国资委之间关于履行企业出资人职责的授权契约，以及各级政府与能源主管部门、价格主管部门间关于行使公共管理职能、宏观调控职能等的授权契约。该类契约本质上属于公权主体间的权力代理与行政授权关系，应属于广义上的行政契约，这不是本文要探讨的重心。

本文研究对象聚焦于监管主体同企业主体间的契约式监管法律关系，这一环节更应着重探讨这种行政契约关系的法律调整方法。有学者认为，此种行政契约的法律治理方法可采用“私法调整、公法调整、拆分模式三个模式”，所谓的拆分模式，即“运用公法与私法规则分别调整这一契约法律关系中的行政性要素与契约性要素”［21］。而输配电网的契约式监管制度的法律调整方法应选择拆分模式，理由有三：第一，监管必须有公法调整的参与。输配电网监管法律关系本质上是政府及其授权机关依法行使公共管理与公共服务职能的法律逻辑延伸，形式上由公法规则确立与规范，无论从国家利益还是法律尊严的视角出发，应当将公法规制作为契约式监管的基础。第二，契约式治理的制度结构必然需要私法规则的运用。以监管契约为主要载体的契约式监管意在通过合意以达成监管利益与企业利益的共识，此种私法治理是公法规制所不能达到的比较优势。从法律经济学的角度考察，契约必须具备“立约人在立约时认为对双方均更为有利的一种交易”这一特点，否则无法解释当事人之间为什么要进入并达成契约［22］。第三，契约式监管在公法规制与私法治理之间有明显的界分，拆分模式具有可行性。契约式监管所要推动实现的行政利益、公共利益与企业利益是相互并存而非重叠抵触的关系，具体的权利义务分担与界定将决定拆分模式的执行效果。

三、激励性监管制度建构：输配电网契约式监管制度

输配环节契约式监管制度构建要解决的关键问题在于如何实现对行政利益、公共利益与企业利益的清晰界分，制度设计中初始的权利义务界定将深刻影响契约式监管能否有效实施。内部制度建构需首先明确利益平衡与义务分担两方面的问题。相关制度设计应包括明确的法律地位与监管范围，结合输配环节竞争性转型与社会公共利益需求，确立监管主体在行政绩效考核要求下必须实现的监管目标，其中输配电价的监管最为关键。

（一） 建构契约式监管特许经营制度

在输配电网的契约式监管法律关系中，特许经营制度（franchise system） 可作为监管机构明晰监管利益、维护公共利益的监管制度架构。特许经营本质上正是理论探讨中的行政特许概念。尽管现行《中华人民共和国行政许可法》（简称《行政许可法》） 并未对这一概念进行具体规定，但学界普遍认为，行政法律体系尤其是《行政许可法》中暗含了针对特许的规定(11)国务院法制办公室在《关于〈中华人民共和国行政许可法（草案） 〉的说明》中将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准与登记五类，但最后通过的法律文本中并未对行政许可的分类在法律上予以确认。因此理论界普遍认为，《行政许可法》第十二条隐含了行政许可的分类，并且其第二款中关于有限自然资源开发利用、公共资源配置和直接关系公共利益的特定行业的市场准入等行政许可属于行政特许。参见任海青、王太高：《论我国行政特许制度的立法完善》，《南京社会科学》2012 年第11 期。。行政特许在理论研究中具有重要的探讨价值［23］，况且在自然资源开发与自然垄断领域早已形成了事实上的国家特许经营［24］。另外，从企业主体的角度看，在输配环节竞争性转型的背景下，实现监管双方利益平衡的关键，在于电网企业在承担监管义务的同时需确保其预期收益，这种合理的预期利益与先前的监管机制构建具有极大的关联性［25］。

第一，特许经营制度建构的前提是统筹监管权力，明确监管机构的行权范围，为监管活动的双方主体提供明确的预期。为提高监管效率与监管能力，在以“保障电力安全、促进经济发展、优化资源配置、提高生产效率、促进公平竞争、保障企业利益”［26］为输配环节的监管目标的基础上，应确立相对独立且监管覆盖更全面的电力监管机构。这一电力监管机构应通过立法以及有关部门的授权明确法律地位，监管权限以权力清单为边界，将既往的对固定电价等具体行为的直接管理重心转移至对市场秩序、市场规则的规范，专门负责排他性或非排他性市场准入权的授予与撤销、输配电价浮动价格的监测与确定、主持价格听证、统筹协调电网投资、监测电网企业公共服务义务与环境义务的落实等具体事务。这种监管模式在集中监管权力的同时确保了权力的有限性，契约关系的订立同时保证了监管权行使的透明性与监管手段的灵活性。

第二，市场准入资格制度安排是特许经营在契约式监管制度建构中的重要组成部分。在电力统一规划统一建设的前提下，限制潜在竞争者或在位者的新增投资进入公用事业领域的管制是监管者拥有的关键谈判筹码。自然垄断行业内部本无市场竞争，因而无需将电网监管主体拥有的市场准入限制简单归类于行政垄断。在电网建设增量投资领域，市场准入天然体现为排他性特征，因而，一旦获取市场准入即获得了稳定的投资回报预期，这就构成了无论是新进者还是在位者在内的企业主体自觉遵从契约义务。另外，即便是非电网企业的其他新进者进入输配环节的增量投资，那么监管主体也可通过对价格上限浮动因子的单独约定以保障公用事业在位者获得其应有的财产性补偿，以抵消新进者所获得的由在位者先前投资所带来的规模利益。

第三，明确经营范围及特许经营主体的义务是特许经营制度在契约式监管中兼顾监管目标与公共利益的重要原则。在位者或新进者在进入某特定公用事业领域后有义务在其特许经营范围内按照契约约定的价格向用户提供服务。这种服务包括企业有义务在其服务区域内建设、扩展、升级其输配电能力，满足市场经济发展与区域建设增长的电力需求。在服务监督方面，监管主体可通过对增量投资部分的审计及其主动的信息披露，以及公开信访等方式直接获取市场反应，以确定企业主体是否切实履行监管契约项下所承诺的普遍服务义务，并由此确定下一阶段对输配电价上限影响因子的调整区间，借此构建对企业主体的正向与反向激励。同时，应鼓励企业主体积极开拓特许经营区范围内的电力传输配送业务，从而激励公用事业更好地服务于市场经济与区域发展。

第四，明确退出机制是特许经营制度在契约式监管中保障公共利益的重要措施。特许经营制度中应严格限制公用事业新进投资者任意退出市场。与现有的电网企业这种公用事业在位者不同，新增投资者从实然的角度当然可以选择自由放弃自己既有的投资及其财产权利，然而当其选择主动放弃投资或是将投资产权直接转让给在位者时，在位者由此而承担的风险或附加的投资则是“在位者负担”的另一种表现形式。因而，监管契约应当明确严格约定新增投资者退出公用事业服务市场的机制与条件，一方面减少其任意退出导致的“在位者负担”，另一方面保障电力输配服务的稳定运行。

（二） 完善契约式监管价格规制制度

“输配电价改革是市场化交易的基础和前提”［27］。正如前文所述，伴随新一轮电力体制改革的深化，电改实践紧密围绕输配电价形成机制这一重点推进改革进程。在契约式监管的制度架构下，输配电价规制制度应在还原价格传导机制的基础上，形成监管主体与企业主体间契约博弈中的有效工具。同时，在引入市场化定价工具的基础上，形成对企业主体基本利益的保障。

首先，要明确输配电价形成机制的根本机理，这是完善价格规制制度的基本前提。输配电价形成机制的设计及其监管是监管机构对输配环节监管活动中的核心与难点。在监管主体确定同企业主体订立监管契约的前提下，监管主体制定价格监管框架需要考虑以下两个因素：第一，输配电价的价格形成机制要体现出电网企业因经营活动而获得的合理权益，确保企业可获得正常的投资与管理回报，形成正向的监管激励。第二，输配电价格形成机制要考虑到对垄断势力的防范与消费者权利保护。要防范自然垄断企业的市场势力对上下游产业竞争秩序的冲击，尽量保证输配电价不会对发电侧、售电侧的竞争秩序带来不必要的负担与阻碍，保障民生用电的价格范围始终处于可控且合理的区间。

其次，引入市场化输配电价格形成机制是完善价格规制制度的重要组成部分。在输配电价仍实行严格的价格上限监管的基础上，更为灵活的输配价格上限形成机制的构建可参考英国的能源监管部门“能源办公室”（OFGEM） 采取的RPI-X 规则［28］。RPI（Retail Price Index） 是零售价格指数，体现市场通货膨胀率，X 体现的是某一周期内企业生产的技术进步率、公共服务绩效指数等“一揽子”要素综合考量下的一个具体定量，这一指数由监管主体根据产业发展情况确定［29］。而这一变量则构成监管主体开展能动性与激励性监管的活动空间。RPI-X 规则能和契约式监管相契合的主要原因，就在于输配电价在该规则中的价格形成将围绕着可变动的价格因子展开［30］，而对这一可变动因子定量的决定权掌握在监管主体手中。具体操作过程可表述为：在某一监管周期开始时，由监管主体首先确定一个初始价格，企业主体由此开展生产经营活动；在这一监管周期过程中，监管主体结合实时反馈上来的市场信息对一揽子要素综和评价后确定价格影响因子的具体数值，将此数值加入输配电价的实时变动中［31］。在这一输配电价上限监管规则之内，效率增进因子同时也隐含了可分配给企业主体的投资回报率［32］，增进因子将直接正相关企业主体增加投资、扩大技术设施建设、提升技术水平、提升服务质量的激励。但同时也应合理确定增进因子的上限以确保投资审慎，避免因过度投资引发的投资过剩、投资过热等问题。

在这种价格规制制度下，监管主体可通过控制企业主体增量投资的排他性市场准入权限，并确定、批准输配电价上限的浮动因子，以保证企业具有可获得合理收益及增量投资回报的期待与利益空间。作为对等的条件，受监管的企业必须严格遵守会计程序与成本披露义务，服从价格规制与服务质量标准等规定，专注于公共事业，提供公共服务，审慎投资。同时，监管主体可严格限制公用事业提供者退出这一市场的机制。在具体的监管契约结构设计上，可重点关注投资准入与退出的控制、过网费率上限约定以及电网企业的公共服务义务三方面。

作为契约式监管价格规制制度的补充，我国应确立监管权完备的统一的电力监管机构，并通过立法赋予其相对独立的法律地位，推动监管主体以立法者代理人的身份与企业主体签订监管契约。其一，整合原有涉及电力产业监管的政府各级主管部门的电力监管权力，通过立法为电力监管机构授予输配电价调整权，授权允许其根据社会发展的客观需要为相应电网服务企业授予区域输配电网特许经营权；其二，保证电力监管机构有权根据地区经济发展特殊性和电力发展特殊性，选择具体的输配电价的定价模型以及相应的监管方案，从而保证监管决策建立在信息完整、决策科学的基础上； 其三，在预防监管权力寻租的制度设计上，通过权力清单明确电力监管机构的监管权限，引入参与式程序的规定维护相关方传递利益诉求的通道，建立完善的社会舆论监督与反馈渠道。由此共同推动社会协同、良性互动的契约式监管制度走向完善。

四、结语

输配电网契约式监管制度应秉持包容性的新治理理念，通过激励性制度的引入，保障各利益相关方对监管制度完善、监管执行以及对监管者的监管等过程的参与，打通监管主体同企业主体沟通的壁垒，使各自的观点、偏好与基本立场得到及时有效的传递。

从利益平衡的视角切入，厘清监管者与被监管者的利益诉求与矛盾冲突，通过监管契约的订立确认监管双方利益的最大公约数，由此合理划定双方边界、实现双方共治，促使监管主体同企业主体从“零和博弈”“猫鼠游戏”走向帕累托最优与合作共赢。契约式监管构建了监管主体与市场主体之间协商与相互促进的良性发展机制，更符合本轮电力体制改革对电力监管制度改革的期待，可成为更具实践意义的输配环节监管制度的转型思路。