乡镇行政执法改革的功能模式与配套机制

江国华姜梦婷

（1．2．武汉大学 法学院，湖北 武汉430072）

当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一关系全局的历史性变化对党和国家工作提出了新要求，使我国基层治理面临一系列新问题、新挑战。对此，2019 年10 月31 日，中共中央印发的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要“构建基层社会治理新格局，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”；2021 年4 月28 日，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》） 进一步指出，要“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”；2021 年4 月29 日，全国人民代表大会常务委员会印发的《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》） 以立法的形式确立并再次强调，要“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系”。据此，当前基层治理愈发重视对治理资源的统筹协调、综合协同，以形成整体合力。然而，近年来乡镇行政执法改革因其战略前导性，常被当作基层治理的突破口；又因其在很长一段时间里缺乏整体性治理的制度和政策环境，推进过程呈现出“单打独斗”的特征。将乡镇行政执法改革单独优先考量背离了基层治理的初衷，在一定程度上侵占了其他治理面向的资源，压缩了其他治理面向发展的空间，并为其自身的长足发展留下隐忧。这也导致以往针对乡镇行政执法改革的研究大多停留在对执法问题本身的探讨上，鲜有将其置于基层治理创新之中的研究。在基层治理体系和治理能力现代化建设的背景下，乡镇行政执法改革的核心价值是什么？ 现有哪些功能模式？ 存在什么问题？ 可以在哪些方面取得突破？ 本文将通过尝试回答上述问题，对乡镇行政执法改革与基层治理的关系进行反思。

一、乡镇行政执法改革的核心价值

《意见》中关于乡镇行政执法改革的内容较少，仅提出要“根据本地实际情况，依法赋予乡镇行政执法权，整合现有执法力量和资源。推行乡镇行政执法公示制度，实行‘双随机、一公开’监管模式”。《乡村振兴促进法》也仅在第四十八条提到要“加强基层执法队伍建设”。尽管乡镇行政执法改革只是基层政权治理能力建设的一个基础环节，但对于基层治理体系与治理能力现代化建设却具有决定性意义，主要体现在以下几个方面。

（一） 实现基层治理精细化

社会治理精细化的首要目标指向是推动社会治理重心向基层下移，而乡镇行政执法改革的重要举措之一便是推进执法重心下移。从改革内容上看，乡镇行政执法改革将法律、法规、规章规定的县级行政处罚权，除专业性和技术性较强、乡镇无法承接，或者工作量较小、由县级集中行使成本更低的事项外，按照实际需要、宜放则放的原则，调整由乡镇以自身名义集中行使，并通过进一步挖掘和发挥村庄的组织优势与治理潜能，推进执法工作向乡村末梢网格延伸；从改革程序上看，乡镇行政执法改革由各地级以上市政府按照精益、精确、细致、严格的原则，组织梳理、确定调整由乡镇实施的行政执法事项目录，以市政府公告形式公布；从配套制度上看，乡镇行政执法改革遵循标准化、科学化、规范化的思路，通过规范执法人员持省人民政府统一制发的行政执法证，严格按照法定程序履行职责，严格执行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核三项制度，实现基层治理活动的全方位覆盖、全过程监管和高效能运作。这些改革措施体现了精细化的理念与原则，有助于实现基层治理精细化。

（二） 推进政府职能转变和机构改革

乡镇行政执法改革的另一重要举措是实行综合行政执法，统筹配置行政执法职能和执法资源，组建统一的综合行政执法机构，建立健全乡镇与县直部门之间的行政执法案件移送及协调协作机制，切实解决多头执法、多层执法、重复执法等问题。其本质是按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，科学规范部门职能，合理设置机构。“实行综合行政执法，反映了代表公共利益的政府为顺应社会变迁，对公共权力资源主动退让的努力，并成为政府职能转变和机构改革的突破口。”［1］不同于传统上侧重优化层面的机构改革，综合行政执法改革的机构定位与设置在寻求优化之外，还格外注重权力运行过程的协同，强调跨领域、跨部门综合执法时目标一致、分工明晰、程序流畅、效能达成。

（三） 完善共建共治共享社会治理新格局

习近平总书记在十九大报告中指出，要加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理新格局。共建共治共享以共同参与为立足点，强调各类社会主体在制度层面的共同建设、行动层面的共同治理和成果层面的共同享有。一方面，乡镇政府作为基层治理的重要治理主体，是参与共建共治共享的中坚力量；行政执法作为基层治理的必要治理手段，是政府参与共建共治共享的主要方式。另一方面，随着乡镇行政执法改革的深入，其自身也在顺应共建共治共享的发展趋势做出调整。乡镇开始探索“党建引领、上下联动、平行协作、群防群治”的执法新格局，逐步尝试引入法律顾问和公职律师、建立公共法律服务工作室来扩充基层执法队伍，并借助互联网技术推进执法手段的数字化、智能化，从而不断提升执法水平与执法效能，增强服务能力，推动社会进入多元主体共同参与、共建共治、协同推进的社会治理新时期。

二、乡镇行政执法改革的功能模式

乡镇因其人文、自然环境的特殊性和对传统治理路径的依赖，现阶段难以推行适用与街道完全一样的工作机制和改革举措。如果说在执法权下放问题上，差异主要集中于执法职责范围和执法权责分配，焦点仍在行政权力本身；那么，在综合执法问题上，差异则体现在行政职能的目标分解与综合，焦点从行政权力扩大到行政组织与行政行为的有机统一。通过实地调研(1)依托2017 年度湖北省政府法制办法治政府研究重大课题“乡镇行政执法体制改革实证研究”（项目编号：HBZFFZYJ2017002） ，课题组在湖南湖北两省选取了6 个在行政执法体制改革方面颇具代表性的乡镇政府开展实地调研，调研报告为《乡村振兴战略的法治保障——乡镇行政执法体制改革实证研究报告》。，我们发现依据行政执法综合程度的不同，实践中乡镇行政执法改革的功能模式主要有“权责清单+联合执法”模式、“专业执法+综合执法”模式和全面“综合执法”模式三种基本型态。

（一） “权责清单+联合执法”模式

该模式以B 镇为代表。B 镇尚未采取综合执法模式，而是推行权力清单和责任清单制度，事项涉及多部门时辅以联合执法机制。“两个清单”共编制乡镇权力事项109 项、责任事项140 项、主要权力运行流程图81 张，查找出廉政风险高的事项37 项，制定配套制度7 项，有效规范了镇内行政权力的运行。该套制度体系明确了镇政府的执法权责边界和运作流程，既是对执法人员行为的规范和监督，也是对执法人员的保护，还有利于方便群众办事，提升政府行政效能，实现科学决策。

该镇领导干部指出，之所以尚未推行综合行政执法，而采取“权责清单+联合执法”的模式，是因为综合执法只是提升执法效率、实现执法效能的方法之一，不应一刀切，也不应盲目跟从。对比流于形式的综合执法，先落实好执法主体权责清单，在权责清单运行过程中有条件有需要地再建立综合执法机构，未尝不是一条有效的可持续发展路径。该观点乍看有故步自封、因循守旧之嫌，但实际上不无道理，也从侧面反映出各地发展的不平衡。

（二） “专业执法+综合执法”模式

该模式以L 镇为代表。L 镇在2010 年中央编办牵头的首批经济发达乡镇行政体制改革试点工作中开始了综合执法体制改革的探索，并于2012 年成立综合执法大队，属镇政府管理的副科级事业单位，由副镇长分管，获乡镇政府全额财政拨款。下设一个办公室，一个法制室，三个中队——规划中队、市容中队、综合中队。现综合执法大队在原城建管理大队的基础上整合了乡镇市容市貌管理、规划管控、环保执法等职能，并取得区相关部门在规划建设处罚、房地产市场监督、环境污染治理、市场监管、人力资源与社会保障、文化新闻出版广电、食品药品安全监管、医疗卫生、动植物检疫检测、牲畜屠宰、酒电成品油、农业等12 大项委托执法。尽管部分委托执法如食药、成品油监管等未得到实际执行而仍被保留在区级部门派驻的乡镇机构，但乡镇市容市貌管理、规划管控、环保执法等职能的综合试点实践已积累了一定经验。

采取“专业执法+综合执法”模式的乡镇政府通常设立综合执法大队等综合执法机构，将专业性强、暂时无力承接的执法事项保留在县直部门派驻的乡镇机构，其他执法事项交由综合执法机构负责，综合执法机构的主要职能范围为环境保护、公共安全、规划管控等。此种模式普遍存在的问题有如下几点：一是委托执法的部分执法权承接不畅，尤其是专业性较强或者需要特定执法设备的执法事项；二是执法人员流动频繁，人手缺乏；三是与县直部门缺乏有效沟通，使得实践中综合执法部门与业务主管部门之间产生业务指导关系不顺、责任落实不到位等诸多矛盾。

（三） 全面“综合执法”模式

该模式以Y 镇为代表。Y 镇于2015 年组建综合执法中心，属镇政府管理的副科级公益一类事业单位，有独立的办公场所，经费纳入财政预算。整合住建、国土、工商、食药、农业、司法、民政、教育、文化等领域的行政执法职责。中心设置主任1 名，由镇党委委员、副镇长兼任，设副主任2 名，共计执法人员11 人。按照职能相近原则，中心下设两个中队，一个中队侧重于城建、国土规划、交通等领域，另一个中队侧重于食药、卫生、教育等民生领域。中心人员依照法律规定行使行政执法职权，在镇政府的统一指挥和管理下，进行日常全面监管，在镇域内代表镇政府行使行政执法权（主要指行政检查、行政处罚、行政强制） ，涵盖范围包括公共安全监管、市场秩序监管和环境资源监管。除此之外，Y 镇还积极探索建立综合执法人员工作纪律、执法流程、考勤纪律等工作制度，制定来电来访记录簿、行政执法日志等格式化文本，有利于综合执法的制度化和标准化。同时，镇政府为综合执法中心建立专项财政预算，建立司法保障、执法人员保障、资金保障、装备保障等机制，全面强化了执法队伍建设。巡查时统一标识、统一服装、统一装备、统一证件，执法时率先亮证、全程记录，严格按规定程序调查取证，确保综合执法有效开展，提升了镇政府行政执法工作的权威性、规范性和专业性。

较之“专业执法+综合执法”模式，全面“综合执法”模式在综合程度上更为深入、在综合范围上更为广泛。采取全面“综合执法”模式的乡镇政府通过设立综合执法中心（局） 等综合执法机构，配备独立办公场所、专项财政预算、专门工作制度、统一执法装备等基础保障，抽调乡镇政府工作人员，与县直部门派驻乡镇的专业执法人员进行重组，整合住建、国土、工商、食药、农业、司法、民政、教育、文化等多领域行政执法职责，形成高效工作合力。一方面有利于缓解多头多层多部门执法的乱象； 另一方面也克服了因执法力量分散造成“坐等上门”的尴尬局面，将以往“发现违法事实—进行处罚”的运作方式转变为前置式执法，进而将行政处罚转变为行政服务，实现了综合执法与为民服务的融合。同时，实施综合执法新模式后，执法权限较为集中，简易程序案件直接交由中队解决，一定程度上化解了执法流程繁琐的问题，有利于降低执法成本，提高执法效率。

上述三种功能模式体现了我国乡镇行政执法环境的特殊性、复杂性与差异化，也反映出当前乡镇行政执法改革中存在的诸多问题。主要体现在以下几个方面：

其一，乡镇行政执法改革理念滞后。目前针对乡镇行政执法改革的理论研究与实践探索均集中在执法问题本身，主要围绕执法职责范围、执法机构设置、执法权责分配、执法内部管理、执法流程设计、执法监督问责、执法考核办法等展开。但新时期基层治理现代化建设更强调乡镇政府的统筹协调、综合协同能力，继续从乡镇行政执法改革自身出发仅就执法谈执法，已经难以取得实质性进展，我们需要从基层治理的全局出发，寻求乡镇行政执法改革的突破。一方面，执法作为法治的主要面向有其客观局限性：首先，法律是社会的底线，将执法做到极致也无法实现治理效果的常态化和长效性；其次，村级治理中公私界限划分不明显，执法在调整个人私领域事项和个性化问题上作用有限；再次，乡镇的熟人社会形态制约了执法效能的发挥；最后，受限于执法成本，单一的执法手段在面对治理空间扩大和空间距离变远时，其执法效果会逐渐弱化［2］。另一方面，为应对新时期基层治理的问题与挑战，《意见》和《乡村振兴促进法》均指出要建立自治、法治、德治相结合的治理体系，其所蕴含之辩证统一的“三治融合”理念“使得政府和群众不再是简单的管理与被管理者，而是变成了共建共治共享的共同体，相互之间的信任度、合作度大大提升”［3］。乡镇行政执法作为基层治理的重要手段，其改革理念亦有必要随之转型升级。

其二，乡镇行政执法权责划分不清。实践中通常将监督检查、行政处罚和采取行政强制措施作为行政执法的主要内容，这也与目前乡镇行政执法改革的重点相契合，即将市、区有关部门承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至乡镇人民政府，并由乡镇人民政府依法行使与之相关的行政检查权，实行综合执法。我们将这种实践场域下以行政检查、行政处罚和行政强制为主要内容的行政执法称为最狭义的“行政执法”(2)在学理上，有学者针对三种场合下的“行政执法”分别赋予其内涵： 一是在为说明现代行政的性质和功能而使用的场合，意同“行政”，我们称之为最广义的“行政执法”；二是在为区别行政的不同内容而使用的场合，意为与行政立法、行政司法并列的行政行为，我们称之为广义的“行政执法”；三是在作为行政行为的一种特定方式而使用的场合，意为行政主体采取检查、巡查、查验、勘验、给予行政处罚、即时强制、查封、扣押等特定方式实施的行政行为，我们称之为狭义的“行政执法”。（参见姜明安：《论行政执法》，《行政法学研究》2003 年第4 期，第8 页。）在法律条文中，行政执法主要有两种定义方式：一是指行政执法机关和行政执法人员在实施行政管理活动中执行法律、法规、规章的行为，类似于第二种场合下的定义，作广义之解；二是指行政执法主体针对特定公民、法人和其他组织依法履行行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收征用、行政确认、行政给付、行政登记、行政裁决、行政检查等行政职责的行为，类似于第三种场合下的定义，作狭义之解。（例如：《辽宁省行政执法条例》第二条第一款：“本条例所称行政执法，是指行政执法机关和行政执法人员在行政管理活动中执行法律、法规、规章的行为。”该规定于2020 年3 月30 日发布，2020 年3 月30 日起施行。《福建省行政执法条例》第三条第一款：“本条例所称行政执法，是指行政执法机关针对特定公民、法人和其他组织作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收征用、行政检查等行为。”该规定于2019 年7 月26 日发布，2019 年10 月1 日起施行。《广东省行政执法监督条例》第二条第二款：“本条例所称行政执法，是指行政执法主体依法履行行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政征用、行政给付、行政确认、行政登记、行政裁决、行政检查等行政职责的行为。”该规定于2016 年3 月31 日发布，2016 年7 月1 日起施行。《河南省行政执法条例》第三条第一款：“本条例所称行政执法，是指行政执法机关在对公民、法人和其他组织实施行政管理活动中，执行法律、法规、规章的行为。”该规定于2016 年3月29 日发布，2016 年6 月1 日起施行。）。据此，可将乡镇行政执法权责划分问题的落点放在最狭义“行政执法”的范围内。随着《行政处罚法》的修订和《乡村振兴促进法》的出台，许多与之相关的法律法规也面临着修改。此外，乡镇综合执法机构的设立依据是什么？ 应当综合到什么程度？ 应当集中行使哪些行政处罚权？ 哪些事项应当由县直执法部门处理？ 这些问题尚无定论，全国各试点乡镇的具体做法也存在差异。如何科学合理地界定综合执法的范围，防止执法范围的扩大化，避免新的执法“空白区”的出现，还有待进一步探索。

其三，乡镇行政执法人才队伍薄弱。一方面，乡镇行政执法人员数量不够。执法人员应当取得统一的行政执法资质认定也就是行政执法证，行政执法证是执法人员从事行政执法活动的合法性来源。但实践中持有行政执法证的执法人员数量仍存在较大缺口，且这些具备行政执法资格的执法人员流动性大，使得乡镇行政执法队伍建设受阻。同时，一些综合执法改革不彻底的乡镇虽然在形式上完成了综合执法机构的设置，但实质上是本就不足的原有执法人员的强行拼凑，缺乏人、财、物的统一管理，以及职权综合化等实质性的整合，甚至产生了执法人员需同时承担原执法机构与新综合执法机构两份工作的问题，综合执法改革呈现出“两张皮”的现象。另一方面，乡镇行政执法人员质量不足。执法队伍整体法律素养不高，复合型、专业化的行政执法人才较少，在处理一些复杂的行政执法案件时经常会感到力不从心。对此，大多数乡镇都有积极为执法人员组织相应的培训课程，但基本局限于乡镇政府内部的课程学习和交流，与外界的沟通较少，且这种培养机制多具有短时性、运动性特征，尚未形成完整稳定的人员培养机制； 还有部分乡镇并未组织相关的学习培训活动，执法人员培养多依靠直接领导“传、帮、带”与个人自学，这两种形式对于执法人员执法能力和综合素质的提升均作用有限。

其四，乡镇行政执法区域协同不足。目前乡镇层面的综合行政执法改革仍在探索阶段，职能如何优化、权力如何协同、资源如何整合都亟待解决，此种状态下的综合执法与联合执法并无二致。事实上，如果单就执法目的的实现而言，在乡镇范围内综合执法并不一定有超出联合执法的优势，既然如此，为什么要以综合执法取代联合执法呢？ 有学者指出，联合执法的“运动式”特征难以应对日常的轻微违法，且该模式带来的“摇摆不定”的执法效果可能影响执法威慑力，而综合执法通过整合各部门执法资源，将多部门协调转变为单一部门内部命令，有助于常规执法效能的提升［4］。我们认为，除前述缘由之外，综合执法所承载的政府职能转变和机构改革的重要使命才是推动其发展的根本动力。“综合执法，是以相对集中行使处罚权为制度基础，以清理整顿行政执法队伍为手段，涉及政府职能转变、机构调整、人员精简等方面的行政执法体制改革和创新”［5］； 是对行政执法工作源头性和系统性的改革，以效能为导向，旨在破除以往部门分割、条块矛盾的治理乱象，回归管理和服务职能本位，摆脱“运动式治理”的桎梏，实现“合力式治理”常态化。在乡镇综合行政执法改革的推进过程中，普遍更为关注直接反应综合执法内涵的跨领域跨部门协同执法，而忽略了跨区域协同执法的制度建设。随着乡镇行政执法改革的深入，组建综合执法机构的乡镇越来越多，经济社会发展联系日益紧密的乡镇不再局限于跨领域跨部门协同，而是对跨区域协同执法提出了更加迫切的需求。

三、乡镇行政执法改革的配套机制

尽管随着治理理念的更新、中央政策的倾斜和《行政处罚法》的修订，乡镇行政执法改革进入了一个新阶段，但受限于经济水平与文化背景等方面的差异，能顺利统筹跟进并获得治理红利的乡镇仍然是少数，更多乡镇在落实应接不暇的改革举措时缺乏治理意识和治理能力，使得各项改革流于形式、一盘散沙，无法形成整体合力，严重的可能导致乡镇治理失序。为顺利推进乡镇行政执法改革，充分发挥其核心价值，推进治理目标的实现，有必要借助新时期基层治理现代化建设的契机，尽快建立起全面有效的配套机制。具体而言，可以从建立乡镇行政执法改革理念转型机制、完善乡镇行政执法法制保障机制、健全乡镇行政执法社会参与机制、构建乡镇区域协同执法机制等方面着手。

（一） 建立乡镇行政执法改革理念转型机制

乡镇行政执法改革核心价值的实现有赖于改革理念的转变，需要借助“三治融合”打开思路。具体而言，我们可从以下两方面来建立乡镇行政执法改革理念转型机制：

其一，构建“自治”融入机制。为弥补乡镇行政执法在私人领域的缺憾，回应乡镇治理空间和空间距离对执法效果的影响，促进乡镇治理效果的常态化和长效性，有必要建立起“自治”融入机制，推进“法治”与“自治”的深度融合。（1） 制定乡规民约。乡规民约作为农村自治的重要规范形式［6］，亦是最能体现“三治融合”的治理举措，其内含法治精神，外显法治形态； 以自治为出发点，提供自治的治理依据与规则保障；融合德治内涵，构建道德约束机制。同时，乡规民约具有法律规范所不具备的优势，即因地制宜的特殊性和内生性。各地可根据自身发展水平、文化背景与风俗习惯度身定制其乡规民约，而发展着的乡规民约也反过来起着改变陈旧风俗习惯、推进移风易俗，弘扬传统美德、预防失德行为的积极作用，并对发生于乡镇行政执法作用有限的私人领域和作用滞后的大空间远距离区域之事项起着约束和规制作用。（2） 建立乡镇行政执法社会评价机制［7］。通过引入多元的社会评价主体、确立明晰的社会评价指标体系、搭建稳定的数字化社会评价平台、设立灵活的社会评价渠道、制定高效的社会评价反馈问题整改方案，来加强乡镇行政执法社会评价机制和能力建设，从而调动和培养社会公众、相关利益群体对行政执法及其效果进行评估的积极性，促进执法机关对社会评价结果的转化和吸收，助力乡镇行政执法改革的革新与突破。

其二，构建“德治”融入机制。为打破乡镇熟人社会形态对执法能力的制约，有必要建立起“德治”融入机制，推进“法治”与“德治”的深度融合。（1） 建立乡镇道德型权威发展引导机制。“在中国社会，如果权威者建立不起来他的卡里斯玛，即使他有法理权威做依托，其权威的危机都只是个时间问题。”［8］乡镇个体化权威的建立主要分为两种模式。一是“人情网络”。在这种模式下，乡镇干部、村干部大多是当地人或者与当地人有亲缘关系，家长里短、红白喜事等人情往来总免不了，甚至很多村干部是基于与乡镇干部的私人关系才同意担任该职位，领导者的个人权威也在来来往往的人情网络中得以建立。二是“以德服人”。在这种模式下，不管乡镇干部、村干部是否为当地人或者与当地人是否有亲缘关系，工作的顺利开展均依赖于领导者显性的品德与才能，以及在此基础上生成的隐性的强势与权威。基于“人情网络”建立起来的权威非道德权威，短期来看有利于治理政策的及时落地和治理措施的高效落实，但长期来看不仅有损于官民关系的可持续性发展，而且违背了我国基层治理的初衷。只有基于“以德服人”建立的权威才称得上道德型权威，其在乡镇治理尤其是乡镇执法过程中发挥着无可替代的关键性作用，也在乡镇范围内发挥着道德示范的积极作用。“然而由于高度个体化道德权威的产生和维系具有偶然性，因此未来的德治除了依赖道德型权威外，还应当通过建立具有广泛共识的村庄道德规则，培育农民的公共性来实现，这也是未来乡村社会治理的目标。”［9］（2） 完善乡镇执法人员道德考核机制。“道德是自决的，但个体对道德生活的选择往往是被一定的制度和社会生活‘预先设计’的。所谓‘道德建设’根本上是制度建设，是道德的制度性环境建设。”［10］实践中乡镇执法人员的道德考核存在内涵模糊、标准不一、占比较小等问题，不利于“德治”的落实。对此，我们可参照《关于加强对干部品德的考核意见》完善乡镇执法人员道德考核机制，将社会公德、职业道德、个人品德、家庭美德纳入考核内容，明确道德考核的硬性指标，细化道德指标的具体要求，提高道德指标在考核体系中的占比，通过道德的制度性建设将道德内化为乡镇干部日常行为与工作的准则，从而促进乡镇执法人员道德水平的提升和综合素质的提高。

（二） 完善乡镇行政执法法制保障机制

当前实践中乡镇行政执法改革的重点在于以行政检查、行政处罚和行政强制为主要内容的最狭义“行政执法”。为便于对乡镇行政执法改革具体举措与实践难题的探讨，当务之急，有必要从执法机构设置依据和执法主体资格两个基本方面，解决最狭义层面行政执法困境，为乡镇行政执法改革提供法制保障。

其一，明确乡镇综合执法机构的设立依据、职能定位与权力来源。《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》是目前仅有的对乡镇综合执法机构做出了较为具体构想的中央文件，但由于其性质上作为规范性文件效力有限，在内容上又主要是宏观构设，对于乡镇综合执法机构在设立与运行过程中产生的具体问题无法给出进一步解答，故而其有限性和滞后性愈发凸显。囿于当时乡镇政府不具备执法主体资格，且乡镇综合执法处在改革初期，缺乏顶层制度设计，各地在设立乡镇综合执法机构时经常面对无法可依的窘境，在职能划分和工作协调机制等方面全凭基层执法工作人员因地制宜发挥主观能动性。这个摸索的过程给乡镇行政执法改革积累经验的同时，也埋下了隐患。对此，新修订的《行政处罚法》赋予了乡镇政府一定程度上的行政处罚权。同时，《乡村振兴促进法》规定“地方各级人民政府应当加强基层执法队伍建设”(3)《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四十八条：“地方各级人民政府应当加强基层执法队伍建设，鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师，鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室，深入开展法治宣传教育和人民调解工作，健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，推进法治乡村建设。”该规定于2021 年4 月29 日发布，2021 年6 月1 日起施行。，从侧面肯认了乡镇政府的执法主体资格，也可作为乡镇政府的执法依据之一。在此背景之下，我们有必要也有条件梳理现有的理论研究与实践经验，促进立法修法，弥补“立法缺位”，以法治巩固改革成果，化解发展隐患。一方面，要根据新《行政处罚法》和《乡村振兴促进法》的相关规定修订现有法律、行政法规及规范性文件，例如，已制定行政执法专门条例的省市可根据赋予乡镇政府一定程度行政处罚权和强调基层执法队伍建设等变化修订原有内容； 另一方面，尚未制定行政执法专门条例的省市可结合实际情况，制定行政执法条例或基层综合行政执法条例，明确乡镇综合执法机构的设立依据、职能定位、权力来源、执法范围，以及主要的工作协调机制、执法队伍建设等内容。

其二，确立乡镇政府执法主体资格。根据修订后的《行政处罚法》第二十三条(4)《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条：“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”该规定于2021 年1 月22 日发布，2021 年7 月15 日起施行。和第二十四条第一款(5)《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条第一款：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”该规定于2021年1 月22 日发布，2021 年7 月15 日起施行。的规定，一般情况下，行政处罚权由县级以上人民政府相关部门行使，乡镇政府无行政处罚权；特殊情况下，乡镇政府可获得部分行政处罚权，包括省、自治区、直辖市交由乡镇政府行使和法律、行政法规规定乡镇政府行使两种情形。事实上，只有极少数法律、行政法规另有规定，如《城乡规划法》第六十五条(6)《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”该规定于2019 年4 月23 日发布，2019年4 月23 日起施行。规定了乡镇政府对违建项目的行政处罚权和行政强制权；《农业法》第九十五条(7)《中华人民共和国农业法》第九十五条：“违反本法第七十三条第二款规定，强迫农民以资代劳的，由乡（镇） 人民政府责令改正，并退还违法收取的资金。”该规定于2012 年12 月28 日发布，2013 年1 月1 日起施行。规定了乡镇政府对强迫农民以资代劳行为的行政处罚权；《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十六条(8)《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十六条：“在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准而取得建设用地批准文件，占用土地的，批准文件无效，占用的土地由乡级以上人民政府责令退回。”该规定于1993 年6 月29 日发布，1993 年11 月1 日起施行。规定了乡级以上人民政府对未按规划审批程序批准而取得建设用地的行政处罚权，第四十条(9)《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十条：“擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的，由乡级人民政府责令限期拆除，并可处以罚款。”该规定于1993 年6 月29 日发布，1993 年11 月1 日起施行。规定了乡级人民政府对违建物的行政处罚权。而水法、环保法、森林法、人口与计划生育法等法律法规都将权力授予县级以上地方人民政府主管部门，乡镇政府没有行政处罚权，致使乡镇政府执法人员在日常工作中发现相关违法行为时只能劝阻违法人员，对不听劝阻的严重违法行为需联系有行政处罚权的单位处理，轻微违法行为只能不了了之，这不仅不能及时遏制违法现象，还导致执法成本增加、执法效率降低，同时也损害了乡镇政府的权威与公信力。因此，随着新《行政处罚法》的修订和《乡村振兴促进法》的出台，水法、环保法、森林法、人口与计划生育法等与乡镇治理息息相关的法律法规也应根据实际情况做出相应的调整，以确立乡镇政府的执法主体资格。

（三） 健全乡镇行政执法社会参与机制

《意见》和《乡村振兴促进法》均强调了社会协同和公众参与在基层治理中的重要作用，乡镇行政执法作为基层治理的重要环节，亦有必要建立起相应的社会参与机制，以丰富执法信息来源、缓解执法人员压力、填补执法效力空缺，从而促进乡镇行政执法队伍的建设与完善。具体可从以下三个方面展开。

其一，完善社会反映机制。目前乡镇的执法信息来源主要依赖于定期巡检和专职网格员，完善社会反映机制能为执法信息来源向来薄弱的社会反映渠道注入活力，具体可从三个方面着手：（1） 搭建社会反映平台。除了网站、微信、专用App 等信息化平台和热线服务平台，网格员“一人一站点”模式的建立也可为村民提供更为便捷的反映途径。（2） 建立反映人信息安全保障机制。较之于城市社区，乡村的熟人社会形态更不利于对反映人的保护，进而影响村民反映的积极性。因此，一方面要提供安全的个人反映渠道，包括“个人—乡镇政府”“个人—网格员—乡镇政府”“个人—村民委员会/农村社会组织—乡镇政府”等模式，保护反映人信息；另一方面要开辟“村民委员会/农村社会组织—乡镇政府”的常态化反映渠道，完善村民委员会、农村社会组织初步处理与乡镇政府行政执法的衔接机制。（3） 完善乡镇政府调查核实处理答复机制。首先，从收到反映信息时起到处理答复完毕时止，每一个步骤均需及时且完备地登记在册，做好“痕迹化”管理。其次，登记完毕即启动调查程序，经核查反映属实的，根据具体情况选择“责令改正、补救、办理或答复”“支持反映人诉求”“启动问责程序”等处理意见； 经核查反映不属实或不成立的，负责人应向反映人做好解释和说明。最后，处理结束要及时答复反映人，并对处理意见的履行情况进行跟踪。此外，有需要的乡镇政府还可设立法律顾问和公职律师，为乡镇政府调查核实处理答复全过程提供专业的意见和建议，并监督、约束、规范公权力的行使。

其二，建立村民委员会预处理机制。当前乡镇行政执法普遍面临执法人员严重不足的问题，部分执法部门的工作人员身兼数职，有些执法部门甚至没有具备执法资格可以参与执法的工作人员，执法部门也因此虚置。对于部分执法人员较为齐整的乡镇和执法部门，也因编制紧张，人员构成参差不齐，人员的基本构成包括行政编制执法人员、参公事业编制执法人员、以钱养事执法人员、聘用辅助执法人员等。即便目前乡镇政府在探索实行综合执法改革，人员和编制也仍然是短期内无法彻底解决的问题。倒不如“两手抓”，一方面逐步落实人员编制下沉工作，另一方面借此机会建立村民委员会的预处理机制，调动群众的积极性，建立起村民委员会作为基层群众性自治组织的形象与威望，引导、支持和帮助基层群众通过自治手段实现对可能出现或可能恶化之问题的预防、日常维护和初步化解。此外，有条件的乡镇还可在村民委员会建立公共法律服务工作室，积极开展法治宣传教育，切实做好人民调解工作，并逐步健全乡村矛盾纠纷调处化解机制。

其三，构设农村社会组织建设引导机制。宗族在乡村治理中仍发挥着不可替代的重要作用，主要体现在两个方面：（1） 当乡镇干部“讲道理”“做思想工作”失效时，只有靠乡贤或族老出面进行规劝或施压，基于宗族情境下的舆论压力，事情才得以解决。（2） 目前许多村庄的村干部由宗族族长担任，在独姓村庄里整个村庄的村级组织成员均为宗亲也是常见现象。这类村庄的治理因宗族势力的斡旋和牵制呈现出高效、稳定的效果，因此被乡镇政府所倚重；但弊端也很明显，话事人掌握着绝对的话语权，对内有“人治”之嫌，对外可以挟制上级。据此，我们发现，“作为权力运作方式的‘软硬兼施’在很大程度上是由于正式权力资源匮乏而对本土性资源的一种无奈的借助”［11］，这种“软”治理从“讲道理”“做思想工作”转变为“讲人情”“依靠宗族势力”。对此，我们建议构设农村社会组织建设引导机制，将以传统宗族为代表的地方势力改制为依法建立、规范运作的农村社会组织，大力培育其服务性、公益性、互助性，积极发展农村社会工作和志愿服务，将权力的正式规则无力照拂或作用有限的、处在尴尬地带的非正式化场域交由农村社会组织来处理。

（四） 构建乡镇区域协同执法机制

乡镇区域协同执法，是在完善乡镇综合执法机构建设的基础上，各乡镇综合执法机构在行政执法工作上的协同合作及其常态化。乡镇区域协同执法相较于过去常见的多部门联合执法，主要有如下几点区别：（1） 执法理念不同。多部门联合执法倾向于管理式执法，违法事件发生后进行处理，“头痛医头，脚痛医脚”；而区域协同执法倾向于服务型执法，统筹区域执法资源，兼顾日常巡查预防与事后协作查处。（2） 牵头主体不同。多部门联合执法主要由乡镇政府牵头，难以突破传统行政管理的体制机制障碍；而区域协同执法由乡镇综合执法机构牵头，更具专业性和针对性，在协同机制畅通的情况下工作效率更高。（3） 协作范围不同。在乡镇层面，多部门联合执法侧重于同一区域不同部门之间的联动；而区域协同执法侧重于不同区域同一部门之间的合作，有利于充分调动各乡镇综合执法机构的优势资源，互通有无，相辅相成。（4） 运作模式不同。多部门联合执法具有治理形态的运动式和治理效果的暂时性等特征；而区域协同执法更强调运作机制的常态化和治理效果的长效性。为顺利推进乡镇区域协同执法，促进共商共建共享综合行政执法区域一体化发展，我们可以从以下三个方面构建协同执法机制。

其一，签署合作框架协议。在目前缺乏国家层面区域协同执法相关立法的背景下，想要将诸多独立的执法机构拧成一股绳，可以通过签署合作框架协议的形式，将各乡镇综合执法机构共同认可的实施规则和执法标准、协同执法的合作模式及工作机制、共享执法信息的方式及范围等予以确定。协议既是区域协同执法得以顺利进行的重要前提，也是规制背约行为的有效途径。当有签署了合作框架协议的乡镇综合执法机构不遵守或不积极实施时，协议内容可以向其施加责任，或者通过法律救济途径迫使其遵守协议内容［12］。

其二，建立日常巡查协同合作机制。对于地缘相近、社会经济发展融合度高的乡镇，毗邻地区受行政区划壁垒影响，存在跨区域执法协作难、执法预警难等问题。例如，废水排放导致的异地河流污染问题、秸秆露天焚烧导致的异地大气污染问题、跨地区非法运输和处置建筑垃圾、生活垃圾问题等。对此，应建立日常巡查协同合作机制，框架协议调整下的各乡镇综合执法机构在加强互动交流研讨的基础上，实行执法信息共享，开展执法预警通报，完善协同执法巡查和行政执法应急处置办法，健全跨区域行政投诉案件的受理和移送制度，做好协同执法的指导和监督工作。

其三，建立重大事项联防联控机制。在新冠肺炎疫情期间，乡镇层面由执法机构承担着一线疫情防控和监督检查的主要职责，而新冠病毒极强的传染性和人口物资的高流动性决定了“单打独斗”的治理模式难以为继，凭借多部门联合执法进行联防联控发展态势才得以逐渐缓和。然而，临时性的联合执法有诸多短板，在新冠肺炎疫情等重大事件面前，这些短板所带来的反应迟滞与处置失误都意味着有更多人失去生命与健康。由此，以合作框架协议为基础，还应建立针对重大事项的常态化联防联控机制，包括重大行政行为事前通报、工作会商、执法信息互通、执法资源共享、执法结果互认等。同时，考虑到重大事项可能涉及危害公共安全等犯罪行为，还要建立各乡镇综合执法机构与公安机关、检察机关、审判机关之间的案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚有效对接。

四、结语

尽管乡镇行政执法改革只是基层政权治理能力建设的一个基础环节，但对于基层治理体系与治理能力现代化建设却具有决定性意义，其核心价值主要体现在实现基层治理精细化、推进政府职能转变和机构改革、完善共建共治共享社会治理新格局三个方面。实践中依据行政执法综合程度的不同，乡镇行政执法改革的功能模式主要有“权责清单+联合执法”模式、“专业执法+综合执法”模式、全面“综合执法”模式三种基本型态。这三种模式各有利弊，体现了我国乡镇行政执法环境的特殊性、复杂性与差异化，也反映出乡镇行政执法改革理念滞后、乡镇行政执法权责划分不清、乡镇行政执法人才队伍薄弱、乡镇行政执法区域协同不足等诸多问题。为顺利推进乡镇行政执法改革，充分发挥其核心价值，推进治理目标的实现，有必要借助新时期基层治理现代化建设的契机，从基层治理的全局出发，尽快建立起全面有效的配套机制。具体而言，首先应建立乡镇行政执法改革理念转型机制，一方面通过制定乡规民约、建立乡镇行政执法社会评价机制来构建“自治”融入机制，以弥补乡镇行政执法在私人领域的缺憾，回应乡镇治理空间和空间距离对执法效果的影响，促进乡镇治理效果的常态化和长效性；另一方面通过建立乡镇道德型权威发展引导机制、完善乡镇执法人员道德考核机制来构建“德治”融入机制，以打破乡镇熟人社会形态对执法能力的制约。其次，应完善乡镇行政执法法制保障机制，从执法机构设置依据和执法主体资格两个基本方面进行立法修法，弥补立法缺位，解决最狭义层面行政执法困境。再次，应健全乡镇行政执法社会参与机制，通过完善社会反映机制、建立村民委员会预处理机制、构设农村社会组织建设引导机制，来丰富执法信息来源、缓解执法人员压力、填补执法效力空缺，从而促进乡镇行政执法队伍的建设与完善。最后，应构建乡镇区域协同执法机制，通过签署合作框架协议、建立日常巡查协同合作机制、建立重大事项联防联控机制来推进乡镇区域协同执法，促进共商共建共享综合行政执法区域一体化发展。