《民法典》规范下生态环境损害责任的局限及克服

吕靖文

（华东政法大学 经济法学院，上海200042）

《民法典》“侵权责任编”贯彻“绿色原则”，专门规定了“环境污染和生态破坏责任”，并针对不同的环境侵权类型分别规定了“赔偿损失”“环境修复”两种责任形式，首次实现了“生态环境损害责任”的法典化(1)在此之前，“生态环境损害责任”只出现于政策、司法解释的层面，中共中央办公厅、国务院办公厅2017 年8 月通过的《生态环境损害赔偿制度改革方案》明确规定了生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等内容；最高人民法院2019 年6月出台《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行） 》，规定了生态环境损害赔偿的程序要件；2019 年10 月党的十九届四中全会明确提出了“落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度”。。基于此，不少环境法学者对生态环境损害责任相关问题进行了探讨(2)如吕忠梅教授等从生态环境损害理论出发进行研究，吕忠梅、窦海洋：《以“生态恢复论”重构环境侵权救济体系》，《中国社会科学》2020 年第2 期，第119－140 页；徐以祥教授从生态环境损害责任规范性解释的角度进行理论研究，徐以祥：《〈民法典〉中生态环境损害责任的规范解释》，《法学评论》2021 年第2 期，第144－154 页；孙佑海教授等对生态环境损害责任纳入民法典调整的合理性进行了研究，孙佑海、王倩：《民法典侵权责任编的绿色规制限度研究——“公私划分”视野下对生态环境损害责任纳入民法典的异见》，《甘肃政法学院学报》2019 年第5 期，第62－69 页；徐忠鳞教授从完善生态环境损害赔偿制度进行研究，徐忠鳞、宋金华：《民法典视域下生态环境损害赔偿制度的内在冲突与完善》，《法律适用》2020 年第23 期，第71－80 页；蔡唱教授从环境侵权责任承担问题进行研究，蔡唱：《我国〈民法典〉环境侵权责任承担问题化解研究》，《湖南师范大学社会科学学报》2021 年第1 期，第40－49 页；颜运秋教授从生态环境损害赔偿司法保障机制进行研究，颜运秋：《〈民法典〉视阈下生态环境修复与赔偿司法保障机制》，《广西社会科学》2021 年第1 期，第93－101 页。，并提出了富有建设性的建议，如吕忠梅教授建议“建立以生态恢复论为基础的专门环境责任制度”［1］；徐以祥教授认为“《民法典》中的生态环境损害责任规范为生态环境公益的民事救济提供了实体法基础，但一个综合性的生态环境损害救济体系的构建还有赖于单行法的跟进”［2］；孙佑海教授建议“增设与环境保护法和其他规制生态环境损害责任的法律相衔接的条款”［3］。尽管上述学者对生态环境损害救济责任问题都提出应设立不同于传统侵权责任制度的生态环境损害责任制度或衔接条款，但是，建立生态环境损害责任制度或衔接条款的正当性如何？ 如何建立生态环境损害责任制度或衔接条款？ 实现路径如何？ 这些问题鲜有专门深入的研究。本文的主要目的是通过探讨上述问题，针对《民法典》自身难以实现生态环境损害责任制度功能的现状，从体例结构上研讨“侵权责任编”如何逻辑自洽地处理环境侵权责任与生态环境损害责任的关系，使得民法与环境法在生态环境损害责任制度设计上更加有机协调地进行衔接。

一、《民法典》生态环境损害责任是对传统环境侵权责任的突破

环境侵权责任一直是我国民法的责任形式之一，原《民法通则》《侵权责任法》都规定了环境侵权责任，但只规定了环境污染的民事责任，即行为人因污染环境造成他人财产、人身损害依法承担的赔偿责任，《民法典》在此基础上首次将生态环境损害责任纳入其中，并突破原来单一的民事责任形式，规定了“赔偿损失”“环境修复”的责任形式。

（一） 《民法典》从环境侵权到环境损害的双重认定

广义的环境侵权包括侵犯人身权、财产权的普通环境侵权（狭义的环境侵权，下文所指的环境侵权即指此类） 和污染、破坏环境的生态环境侵权［4］（即环境损害） 。《民法典》颁布之前的《民法通则》《侵权责任法》对环境污染责任的规定都是围绕着环境侵权展开的，如《侵权责任法》第六十五条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”此条针对的就是环境侵权问题。《民法通则》诞生于20 世纪80 年代，当时我国的环境问题并没有严重显现，因此其对环境问题的关照停留在人身权和财产权的损害上。2009 年颁布的《侵权责任法》在一定程度上因应了环境时代法律的“绿色化”需求［5］，对环境污染侵权问题做出了回应，但其并没有实质性的突破，对环境侵权的认定依然停留在污染造成的人身权和财产权损害上。《民法典》则全面应对环境问题，对环境侵权责任的认定从环境侵权和环境损害两个层面展开。《民法典》侵权责任编第七章“环境污染和生态破坏责任”规定了7 个条文，第一千二百二十九至第一千二百三十三条是对环境侵权的规定，如第一千二百二十九条规定“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任”，此条体现的是对传统的人身权和财产权的损害； 第一千二百三十四条和第一千二百三十五条是对环境损害的规定，如第一千二百三十四条规定“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任”，此条体现的是对生态环境的损害。

（二） 《民法典》从私益保护到私益与公益的双重保护

私益是民法保护的传统领域，原《民法通则》《侵权责任法》所保护的因环境污染而损害的人身权和财产权便是纯粹的私益。对于私益的保护，一方面必须有特定的受害主体，对于环境侵权而言，必须有特定主体因环境污染或破坏行为而遭受了损害，如果仅污染或破坏了生态环境本身，而没有特定的受害主体，则难以启动私益救济；另一方面，必须有特定的民事权益受损，即人身权或财产权的损害，而不是整体性的环境利益的损害，相较于环境利益损害，人身损害和财产损害是可以清晰识别和具体衡量的。

环境污染和生态破坏既会产生对“人”的私益损害，也会产生对“环境”的公益损害。《民法典》关于“环境污染和生态破坏责任”的规定体现了《民法典》不再局限于私益的保护，而是在保护私益的基础上，兼顾公益的保护，即既保护传统民法上的个人利益，也保护原先由环境法保护的环境公共利益。从公益保护的主体方面来看，作为公共产品的“环境”，其利益主体是人类整体，而不是私益保护的特定的“人”［6］；从公益保护的权益方面来看，它是对环境利益的保护，而不是对具体的人身权和财产权的保护，人身权和财产权的保护由私益保护的专属保护转变成公益保护的附属保护。

（三） 《民法典》从损害赔偿到生态环境修复的责任机制

由于原《民法通则》《侵权责任法》涉及的都是狭义的环境侵权，保护的是公民个人的人身权和财产权，因此其责任方式为传统的责任形式，主要体现为损害赔偿。《民法典》在规定环境侵权的基础上，将环境损害纳入保护范围，在责任形式上亦做了相应的调整： 首先是增加了惩罚性赔偿的责任方式。惩罚性赔偿主要适用于具有不法性和道德上应受谴责性的行为，即对恶意的不法行为进行惩罚［7］。原《侵权责任法》虽然也有惩罚性赔偿的规定，但并不适用于环境侵权，《民法典》针对环境侵权增加了惩罚性赔偿的内容，第一千二百三十二条规定： “侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”此条具有补偿受害人损失、惩罚侵权人的双重功能。其次是增加了生态环境修复的责任形式。根据侵权类型的不同，环境侵权直接适用损害赔偿或惩罚性赔偿的责任方式即可，而环境损害的救济不能局限于“赔偿”而应适用“恢复”的方式，即通过环境修复“恢复”环境的生态功能。《民法典》在第一千二百三十四条中规定了“侵权人在合理期限内承担修复责任”，在《民法典》中确立了生态环境修复的责任形式。再者是扩大了赔偿损失的适用范围。原《民法通则》《侵权责任法》赔偿损失的责任形式仅适用于环境侵权行为，《民法典》将其扩展到环境损害，在造成生态环境损害的情况下，有关机关或者组织有权请求侵权人赔偿损失和费用，包括“服务功能丧失导致的损失”“生态环境功能永久性损害造成的损失”“清除污染、修复生态环境费用”等。

二、《民法典》生态环境损害责任规定的局限性

《民法典》将“生态环境损害责任”作为一种特殊的侵权责任加以规定，体现了其对环境损害的高度重视，在一定程度上有助于环境治理现代化进程的推进。但是，由于《民法典》自身的私法属性和法律规定的不足而导致其环保功能具有极大的局限性。

（一） 《民法典》私权本位属性决定其难以对生态环境损害实施实质救济

私法的核心任务是确认并保护平等的私主体的人身权利和财产权利，其调整的是平等民事主体之间的人身关系和财产关系。根据《民法典》第二条和第三条的规定，作为我国私法之核心的民法调整的也是平等主体之间的人身关系和财产关系，保护的也是民事主体的人身权益和财产权益。以意思自治、绝对所有权和过错责任为核心的近代私法就是私法的典型形态［8］。尽管从近代私法向现代私法的转变使私法负担一定的社会义务［9］，但是，社会义务所负载的社会目标一般通过限制私人权利的方式加以实现［10］，而无法将其直接变成私人权利的客体加以保护和实现。例如，我国《民法总则》第八条规定的“公序良俗”以及第九条规定的“环境保护”都无法成为私人权利的客体，也无法通过私人权利的行使而自觉地实现；相反，其与私人权利的自由行使背道而驰，是作为社会公共目标对私人权利的行使加以必要的限制和约束。所以，私法直接作用的领域就是私人领域，也即平等主体之间的人身权益和财产权益领域，其作用的方式就是私主体之间的权利与义务对等。通过私主体权利的行使和与之对应的义务的履行实现相互之间人身关系和财产关系的调整目的。

当然，私主体的权利行使行为也可能会具有一定的正外部性，即带来一定的并非为权利人所追求的社会公益。正如耶林所言，权利人通过行使权利可以“维护制定法”，并“通过制定法来捍卫集体不可或缺的秩序”［11］。也就是说，权利虽然直接体现权利主体的私人利益，但权利的行使可以间接实现“集体秩序”这一社会公共利益。所以，同一利益主张行为，从个体利益目标来看是权利的行使； 从集体利益的目标来看，则是实现超出个体利益范围的集体利益的一种手段，是个体对集体的一种义务［12］。从私法及其权利的角度看，社会公益只不过是私法权利机制的一种副产品，其本身并不是私法所追求的直接目标。私法的权利机制无法将社会公益纳入自己的“直接射程”范围；社会公益也无法成为私法的直接追求目标。

侵权责任法作为私法的核心领域之一，其解决的是“侵权”问题，即平等主体之间因人身权益或财产权益遭受侵害而产生的纠纷。所以，在历史传统上，侵权责任法总是主要关注如何保护私人权益，没有明确涉及保护社会公益。正如《民法典》第一百二十条所明确规定的那样，其解决的是侵害民事权益的责任承担问题(3)《民法典》第一百二十条规定：“民事权益受到侵害的，被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。”，其直接目标就是《民法典》第一条所明确规定的“民事主体的合法权益”(4)《民法典》第一条规定：“为了保护民事主体的合法权益，调整民事关系，维护社会和经济秩序，适应中国特色社会主义发展要求，弘扬社会主义核心价值观，根据宪法，制定本法。”。换言之，如果某一行为或事件没有侵害特定私人之受到法律保护的人身权益或财产权益，那么，民法对该行为或事件不起作用。但是，生态环境作为一种典型的社会公益无法成为任何人的“权利”客体，损害生态环境的行为超出了私人之间人身权益和财产权益纠纷的范围而无法被认定为典型的“侵权”行为，而且相对于民法而言，保护环境毫无疑问已经成为一种社会公益目标，所以，民法无法有效处理和应对仅仅对生态环境造成损害的行为。保护生态环境作为一种社会公益目标已经超出了民法的“直接射程”范围。

尽管如此，传统的民法并非对环境保护不起任何积极作用。民法在特定情况下可以通过直接保护私主体的人身权利和财产权利促进环境法的实施，达到一定的环境保护效果。例如，私主体的环境行为造成了环境污染或生态破坏，进而侵害了他人的人身权利和（或） 财产权利。此时，受害者可以通过侵权诉讼要求致害者停止侵害，并承担相应的人身、财产损害赔偿责任，这就是学者在理论上所言的环境侵权(5)环境侵权是通过污染或破坏环境间接侵害他人的人身权利和财产权利的行为，不同于环境本身因污染或破坏而遭受的损害（参见徐祥民、邓一峰：《环境侵权与环境侵害——兼论环境法的使命》，《法学论坛》2006 年第2 期，第9－16 页） 。当然，也有学者主张环境侵权同时包括对人的侵害和对环境的侵害（参见吕忠梅：《论环境侵权的二元性》，《人民法院报》2014 年10 月29 日，第8 版） ，但这种环境侵权理论由于违背了民法的侵权理论难以被民法学界所认可。。所以，环境侵权及其环境保护效果是建立在私人的人身、财产权利遭受侵害的基础上的。也就是说，当监管机构对环境污染或破坏行为选择不采取行动的情况下，受到污染或破坏侵害的个体可能会主动提起侵权诉讼，要求排污者或破坏者停止侵害、赔偿损失等。在这个意义上，环境侵权可以推动环境法的实施，具有一定的环境保护功能。但是，保护私人的人身、财产权利作为环境侵权制度的直接目的，既是环境侵权诉讼的直接动力，也是环境侵权制度环境保护功能局限性的直接根源。因为，确保自己受损的人身、财产权利得到有效的救济是被侵权人提起环境侵权诉讼的直接目的，同时也是其最终目的。只要被侵权人从侵权人那里得到了足够的赔偿，环境侵权诉讼的目的就实现了，诉讼即告终结。在这种机制的作用下，侵权人将其污染行为转移到不会造成任何人的人身、财产权利损害的地方继续进行，或者侵权人完全可以向被侵权人支付足够多的金钱以买断被侵权人的财产，都可以使其污染或破坏行为不会遭受被侵权人的诉讼阻碍。在这种情况下，私人利益得到了暂时的完全实现，但环境损害并没有停止，环境无法得到有效保护。

（二） 《民法典》侵权救济制度难以应对生态环境损害救济功能的实现

生态环境损害责任(6)生态环境损害责任包括民事责任、行政责任和刑事责任，本文在民法的体系中讨论生态环境损害责任，仅指民事责任。的直接目标是保护生态环境。生态环境损害责任以环境保护为己任，其环境保护旨意和功能明显可见。生态环境损害及其应对直接指向生态环境，不需要特定个体的人身、财产权利作为中介。如果从致害原因和过程上来看，环境侵权责任的逻辑可以表示为： 行为→生态环境损害→私主体的人身权益和财产权益损害→环境侵权责任；而生态环境损害责任的逻辑可以表示为： 行为→生态环境损害→生态环境损害责任。反之，如果从法律责任的直接目的和效果来看，环境侵权责任的逻辑体现为：环境侵权责任→私主体的人身权益和财产权益保护……→（间接） 生态环境保护； 而生态环境损害责任的逻辑体现为：生态环境损害责任→生态环境保护。而《民法典》的侵权救济制度很难实现这一逻辑。《民法典》是通过环境侵权制度的设计促进环境法的实施，从而间接促进了环境保护。无论是在理论上还是在司法实践上，只要环境侵权的制度设计能够最大限度地为被侵权人提供诉讼救济的便利，该制度也就能够最大限度地在私法局限性的框架下发挥其环保功能。因为，正如笔者在前文已经指出的那样，在环境侵权诉讼中，环境保护目标的实现是被侵权人的私人权利获得有效救济的一种副产品。如果被侵权人的私人权利得不到侵权诉讼机制的有效救济，则作为其副产品的环境保护将无法实现。皮之不存，毛将焉附？ 如果仅仅从有利于被侵权人实现其权利救济的角度看，《民法典》的环境保护功能已经得到很好的体现，主要有以下两个方面：一是我国《民法典》规定的环境侵权责任属于严格责任，且严格程度相当高。根据《民法典》第一千二百二十九条、第一千二百三十三条以及《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境侵权纠纷司法解释》） 第一条、第五条等条文的规定，并结合《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》等环境单行法的相关规定，只要污染者的排污行为造成了他人的人身、财产损害，不论其是否存在主观过错，都要承担损害赔偿责任，其免责事由主要是受害者的故意和不可抗力，并不包括部分国家所承认的“守法抗辩”(7)例如：荷兰承认许可证具有免责效力，德国承认执照具有免责效力，欧盟的《环境责任指令》也承认排污者的守法抗辩。参见［英］马克·韦尔德：《环境损害的民事责任——欧洲和美国法律与政策比较》，张一心、吴婧，译．商务印书馆2017 年版，第276－279 页。； 并且，第三人的过错并不能排除排污者承担连带责任。二是我国的《民法典》对环境侵权责任采取了举证责任倒置和因果关系推定。根据《民法典》第一千二百三十条和最高人民法院《环境侵权纠纷司法解释》第六条的规定，被侵权人基于环境侵权主张损害赔偿，只负责举出表面证据即可，包括所受损害、污染者排放了污染物质以及二者之间具有关联性； 如果排污者不能举证证明其排污行为与被侵权人的损害之间不存在因果关系，则推定因果关系成立。并且，排污者还负责举证免责事由。这些规定都有利于受害者，极大地提高了被侵权人权利救济的成功率，从而也附带地增强了《民法典》的环保功能。

尽管从整体上看，《民法典》的规定在一定程度上克服了《侵权责任法》规定的片面性。例如，《侵权责任法》仅规定了因环境污染所致他人人身、财产损害的侵权类型，对因其他原因造成生态环境损害进而侵害他人人身、财产权利的侵权行为并没有规定，进而使其对环境侵权行为规定得不全面。而《民法典》的规定明显克服了这一缺陷，直接对生态环境损害侵权进行规定，这一规定在理论上可以说包括了污染环境侵权和生态破坏侵权在内所有类型的环境侵权。但是，《民法典》规定的不足之处也很明显，尤其是对因生态环境损害而造成特定个体的人身、财产权利损害的行为及其责任承担规定得不够充分。对特定个体的人身、财产权益的保护是侵权责任法作为私法的核心任务，当然也应是“生态环境损害责任”的核心任务和主要内容。《民法典》应当重点详细规定各种类型的因生态环境损害而造成的特定个体的人身、财产权益的损害及其责任承担，扩大个体因生态环境损害而遭致人身、财产权益损害的救济渠道和范围，如部分学者所主张的“扩大连带责任的范围”“私人权益优先受偿”等［13］。但是，《民法典》对特定个体的人身、财产权益的保护与原有的侵权责任机制相比没有任何变化和进步。要想最大限度地增强《民法典》的环保功能，还必须寻找新的突破口。

三、《民法典》生态环境损害责任的补足

由于《民法典》的私法属性和侵权救济制度的局限性，很难在《民法典》内部实现生态环境损害责任，可以对“环境污染和生态破坏责任”的具体条款做出扩张性解释，在一定程度上实现生态环境损害责任功能。这样，既可以最大限度保障《民法典》的私法纯洁性和体系完整性，也可以最大限度保障《民法典》的相对稳定性。如何对“环境污染和生态破坏责任”的具体条款做出科学合理的解释，既能增强“侵权责任编”环境保护功能，又能处理好环境侵权责任与生态环境损害责任之间的关系，应当做以下几个方面的努力：

（一） 完善生态环境侵权责任

规定生态环境侵权责任，旨在进一步加强因生态环境损害所受损害的特定个体的人身权益和财产权益的保护。这是《民法典》作为私法的核心任务与主要功能的直接体现。作为《民法典》核心构成部分之一的“侵权责任编”在生态环境损害相关责任的规定上应当将主要内容放在进一步细化生态环境损害所致特定个体人身权益和财产权益的损害（即环境侵权） 及其责任承担上。基于此，虽然“侵权责任编”第七章主要规定因生态环境损害所致特定个体人身权益和财产权益的损害及其责任承担，并细化了“严格责任”“举证责任倒置”“多数人侵权的责任承担”“第三人过错侵权的责任承担”，但这些规定对于类型多样、属性复杂的受损害环境介质而言，在司法适用上既原则又抽象，无疑赋予了司法机关更大范围内的自由裁量权，这在一定程度上势必影响司法公正与社会效果。

因此，笔者建议，一方面司法解释应当将生态环境侵权责任进行类型化处理，如规定大气污染、水污染、土壤污染领域的环境侵权责任实行严格责任，噪声污染、光污染、电磁辐射污染等领域的环境侵权责任实行过错责任；另一方面要优化生态环境侵权受害主体之合法权益的保护措施，如扩大生态环境侵权连带责任的主体范围、强调受害人人身权益和财产权益受偿的优先性等［14］。通过司法解释具体条款的完善，使“侵权责任编”第七章的规定既能有效保护生态环境侵权之特定受害者的人身权益和财产权益，又不违反侵权责任法所追求的矫正正义。

（二） 完善生态环境损害责任

由于仅仅造成生态环境损害（没有造成特定主体之人身权益和财产权益的损害） 的生态环境损害行为并不属于传统民法所规范的“侵权行为”，且生态环境损害责任在责任主体、索赔主体、索赔方式与程序、免责事由等方面都与传统民法所规定的侵权责任存在显著差别，甚至是本质的差别。所以，《民法典》“侵权责任编”第七章第一千二百三十五条既然规定：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用……”，那么为了避免给司法适用上造成混乱，第一千二百三十五条司法解释应当明确生态环境损害责任的索赔主体及其相关规定，具体涉及以下几个问题：

第一，明确生态环境损害的索赔主体。目前，我国的立法和司法实践在生态环境损害索赔主体的确定上存在不一致，这种不一致也体现了人们对生态环境损害性质认识的差异。根据我国《环境保护法》第五十八条的规定，生态环境损害的索赔主体是符合条件的环境保护非政府组织，其提起的诉讼被称为环境民事公益诉讼；根据我国《民事诉讼法》第五十五条第二款的规定(8)此规定是在我国检察机关提起环境民事公益诉讼试点改革实践的基础上增加的。，生态环境损害的索赔主体可以是检察机关，其提起的诉讼也为环境民事公益诉讼。根据我国《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定，陆地生态环境损害的索赔主体是国务院授权的省级、市地级政府，其提起的诉讼被部分学者和实践部门称为国益诉讼［15］；根据我国《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定，海洋生态环境损害的索赔主体是海洋环境行政主管部门，其提起的诉讼也被称为国益诉讼。因此，从表面上看，相关规范性文件对生态环境损害索赔诉讼的定性存在环境民事公益诉讼和国益诉讼的区别，其请求主体也分别为环境保护非政府组织（或检察机关） 和代表国家的政府机构。但是，从我国既有的司法案例来看，无论是环境保护非政府组织和检察机关提起的环境民事公益诉讼，还是政府机构提起的生态环境损害赔偿诉讼，其诉讼请求具有高度的一致性，仅限于生态环境的修复费用、生态环境服务功能的损失以及相应的损害鉴定的费用和律师费等(9)从最高法院和最高检察法发布的典型环境侵权案例以及生态环境损害赔偿试点案例中可见一斑。例如：在北京市朝阳区自然之友环境研究所与福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼案中，法院判令四被告承担相应的“生态环境服务功能损失和生态环境修复费用”以及评估费、律师费等。在江苏省常州市检察院对许建惠与许玉仙污染环境案提起全国首例民事公益诉讼中，法院判令两被告赔偿环境修复费用150 万元。在江苏省人民政府诉安徽海德公司生态环境损害赔偿案中，泰州市中级人民法院一审判决被告安徽海德公司向原告赔偿环境修复费等费用5 482.85万元。，其中核心的索赔内容就是生态环境的修复费用和生态环境服务功能的损失，针对的是生态环境本身的损害。不同的规范性文件对同样的损害内容赋予不同的法律性质，进而对同样的诉讼请求规定不同的起诉主体，这种规定也给我国的生态环境损害索赔实践带来了一定的矛盾(10)在2011 年“中海油”公司和康菲公司所致蓬莱湾漏油案中，先由国家海洋局向两被告索赔生态环境损害赔偿金16.8 亿元，后又由中国“绿发会”向两被告提起环境民事公益诉讼，要求被告修复受损的海洋生态环境。该案实际上存在重复索赔问题。。这本身就体现了我国生态环境损害责任制度的不完善，亟待改进。

生态环境损害究竟是公共利益损害还是国家利益损害？ 政府和环境保护非政府组织，究竟何方主体拥有生态环境损害赔偿请求权？ 这些问题都需要在理论上进行专门深入的研究。限于本文主题和篇幅，笔者无法在此对这些问题深入展开，只是结合国外相关立法例做一简要说明。例如，根据美国《超级基金法》的有关规定，生态环境损害属于公共利益损害，但是，生态环境损害赔偿诉讼和针对环境致害者的环境公民诉讼同时存在，只是二者的功能明显不同，且二者的诉讼请求也不会交叉和重叠。针对环境致害者的环境公民诉讼的本质是公民执法，是公民以诉讼的方式执行环境法，其诉讼请求一般包括三项，即请求法院对被告的违法行为签发禁令，请求法院对被告处以罚款和请求法院判令被告承担本案的诉讼费、律师费、专家费以及证人费用［16］，但不包括请求被告进行生态环境损害赔偿；生态环境损害赔偿请求权归于生态环境的受托人，包括联邦政府、州政府和印第安部落(11)参见美国《超级基金法》第107 条（f） 款“自然资源责任”的规定。。这种制度安排应当对我国的生态环境损害索赔主体的完善具有一定的启示。对于生态环境损害的索赔主体而言，要么在政府和以环境非政府组织为代表的社会公众二者之间选其一，要么允许二者都是索赔主体，但必须给这两类索赔主体规定一个明确的索赔顺序。这应该是我国相关法制改革的当务之急。

第二，明晰生态环境损害的免责事由。该问题的核心关注点就是生态环境损害的致害者是否拥有守法抗辩权，即遵守法律是不是致害者免于承担生态环境损害责任的一个有效理由。我国目前的立法和司法实践对生态环境损害责任的免责事由没有做特殊的规定，适用环境侵权的免责事由，即致害者承担严格责任，其合法的环境资源开发利用行为无法成为有效的免责事由。其实，将生态环境这种公共利益的损害责任的免责事由与环境侵权责任这种私益损害责任的免责事由完全等同，本来就存在疑问。公共利益保护的严格程度和私人利益保护的严格程度应当有所区别。对于生态环境这种公共利益而言，生态环境损害的致害者是否可以守法抗辩不仅关系到公共利益是否可以得到填补，而且还关系到政府职权能否得到尽职行使。

众所周知，生态环境作为一种典型的公共利益，其保护主要依靠政府依职权采取的各种预防措施。对生态环境损害的填补只是在特定情况下不得已而采取的一种事后弥补措施。因此，生态环境保护重在强调政府权力，以生态环境损害的填补为必要补充。但是，根据我国现有的各项环境单行法以及《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定，一方面，政府负有生态环境保护职责而拥有各种环境管理权力，通过各种环境行政许可允许相对人对环境资源进行开发利用；另一方面，只要被许可人的开发利用行为造成了生态环境损害，政府就可以要求其承担生态环境损害赔偿责任。这种制度实施的直接结果实际上就是政府通过生态环境损害赔偿请求权的行使使其先前的行政许可归于无效。这样不仅不利于环境保护，也不利于政府公信力的维护。更糟糕的是，如果政府部门不行使其监管权力而坐等主张生态环境损害赔偿请求权，则生态环境保护的目的必将落空。

其实，这些问题在允许公共机构对生态环境损害行为提起侵权诉讼的欧盟国家中已经显现出来了，其中焦点在于主管当局是否可以用“提起侵权诉讼”来“代替其履行已经拥有的公共执法权力”，还是将提起侵权诉讼“作为公共执法权力的补充”［17］。在现实中，实行公、私法严格区分的国家一般不允许公共机构“通过提起侵权诉讼来弥补其依据职责所必须提供的服务的成本”，因为正如斯图尔特所明确指出的那样，侵权法所追求的“矫正正义通常在一种横向关系中运用，而不能适用于纵向垂直关系，这是因为政府及其有关部门拥有公民所不享有的职责和权力”［18］。尽管在公、私法不做严格区分的国家，主管当局可以提起侵权诉讼，但仍对其进行必要的限制，“以确定当局应当何时寻求侵权诉讼，而不是使用它的公共权力”，因为“根据法律的确定性，主管当局绕过其法定权力而使用侵权诉讼并不合适”［19］。所以，在政府同时拥有生态环境管理权力和生态环境损害赔偿请求权的情况下，对政府生态环境损害赔偿请求权进行必要的限制已经是一种共识。而守法抗辩正是限制政府生态环境损害赔偿请求权的一个有效措施。正因为这样，欧盟《环境责任指令》(12)参见欧盟《环境责任指令》前言第（20） 项和第8 条的规定。和美国《超级基金法》(13)参见美国《超级基金法》第107 条（f） 款的规定。都对守法抗辩加以确认。

总之，生态环境是一种典型的公共利益，其损害填补责任虽然属于一种侵权责任，但其侵害行为并不是一种典型的侵权行为。并且，目前我国的生态环境损害责任制度尚不完善，亟待深入研究。然而，如果对我国《民法典》“侵权责任编”第七章“环境污染和生态破坏责任”的司法解释详加规定，既区分公益损害及其救济和私益损害及其救济，又统筹对生态环境本身的损害和对因生态环境损害进而对特定个体的人身、财产权利的损害，从而使生态环境公益损害和人身、财产私益损害在严格责任、举证责任倒置、数人共同侵害以及第三人过错侵害四个方面适用不同规则，周全了生态环境损害的外延，充分融合了侵权责任法的私法和公法属性。不仅可以在一定程度上弥补公益损害和私益损害混合规定的局限性，而且对实现生态环境损害责任功能具有一定的辅助作用。

四、结语

笔者从我国《民法典》“侵权责任编”第七章的现行规定出发，思考“侵权责任编”如何贯彻“绿色原则”以增强侵权责任法的生态环境保护功能及其实现途径，其主要目的是从司法解释的规定上探讨在既有的立法框架内如何更好地实现生态环境损害责任功能、处理环境侵权责任与生态环境损害责任的关系，而对两种责任具体内容的详细规定则需要单独深入研究，也是更为复杂的法律理论问题，尤其是生态环境损害赔偿制度的完善。至于生态环境损害赔偿责任的具体内容是分散到现有的环境单行法中分别规定还是统一规定于专门的“生态环境损害赔偿法”（专门制定一部新法） ，学界目前尚未有深入探讨。基于我国目前对生态环境损害赔偿制度的改革以及我国环境民事公益诉讼制度的发展和完善，笔者更倾向于制定一部单行法集中调整生态环境损害赔偿制度。