消防安全重点单位自主申报机制的构建

杨 涛，邢 辉

（1.岳阳市消防救援支队 汨罗市大队，湖南 岳阳 414000；2.开封市消防救援支队 法制与社会消防工作科，河南 开封 475000）

消防安全重点单位（以下简称“重点单位”）是指，自身存在较大火灾危险性或者一旦发生火灾事故可能造成重大人身伤亡或者财产损失的单位［1］（P58）。根据《中华人民共和国消防法》和《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部令第61号），重点单位及其消防安全责任人和管理人应当报当地消防救援机构备案，消防救援机构也应当确定本行政区域内的重点单位报本级政府备案并向社会公告。依照此项顶层制度设计，重点单位的确定应当以社会单位自主申报为基础。但在实践中，由消防救援机构通过调查摸排来确定辖区内重点单位的 “命令式列管”工作模式普遍存在。由于缺少互动，因此该模式运行效果并不好，它不但减弱了重点单位作为消防安全责任主体的角色意识，也给消防救援机构实现辖区内重点单位应列尽列的目标带来了现实困难。本文尝试对“重点单位确定”这一行为的性质进行分析，并结合工作实践，对完善自主申报机制这一问题进行粗浅探讨，以期为加强对重点单位的监管提供参考。

一、“重点单位确定”的性质

笔者认为，县级以上消防救援机构确定重点单位的行为属于行政确认行为。行政确认是指行政主体依法对行政相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为［2］。“重点单位确定”的法律特征及构成要件均符合行政确认的内涵和外延。（1）实施确定的主体是行政机关。根据《消防法》第四条规定，县级以上消防救援机构是国家法律授权的具有消防监督管理职权的行政机关。其作为行政主体，按照《消防法》第十七条的规定，依据重点单位界定标准，有权以自身的名义，对社会单位这一行政相对方是否符合重点单位界定标准进行确认。（2）确认的目的是明确社会单位的消防法律责任。重点单位自身火灾风险高，因此国家消防法律法规从有效维护公共消防安全的角度出发，规定重点单位应当履行更加严格的火灾防控义务。消防救援机构根据国家消防法规和重点单位界定标准，通过比对社会单位的性质、规模等要素，判断重点单位的法律事实是否成立，进而对该单位是否应当履行《消防法》第十七条所规定的消防安全职责的法律责任予以明确。（3）确定重点单位是消防监督管理权的重要内容。消防救援机构确定重点单位并进行严格的消防监督管理，确保重点安全，对预防重特大火灾以及群死群伤恶性火灾事故的发生具有重要作用。消防救援机构行使国家赋予的消防监督管理权，以国家强制力为后盾确定重点单位，其行为具有国家行政管理权所包含的公定性、确定性、拘束力和执行力属性。重点单位有服从消防救援机构行政确认的义务，若不履行，就将受到相应的消防行政处罚。（4）重点单位确定结果均以书面形式呈现。消防救援机构对重点单位事实予以确认后，一方面，面向行政相对方制作并给其送达《消防安全重点单位告知书》，以书面的形式告知确认；另一方面，利用媒体平台，面向社会进行公示确认。确认形式符合要式行政行为要求，充分保障了行政相对人的知情权，所以能够确保达到预期的法律效果。（5）重点单位确定具有羁束性。确定重点单位的目的是确认行政相对方特定身份的法律事实，进而明确其应当承担的特定消防安全法律责任。消防救援机构严格按照《消防法》等消防法律法规和重点单位界定标准等技术规范，对重点单位事实进行甄别、判断。确定结果是由社会单位的客观事实和消防法规标准所决定的，消防救援机构不具有自由裁量权限。因此，重点单位确定行为是具有羁束性的具体行政行为。

二、重点单位自主申报概念的内涵及其现实意义

（一）内涵

重点单位自主申报是指社会单位对照消防安全重点单位界定标准，自主判定属于重点单位的，按照消防法律法规的相关规定，在单位开办以及单位名称、规模、性质、法定代表人或消防安全管理人发生变更时，积极主动、独立自觉地向辖区消防救援机构申报备案。消防救援机构对社会单位申报信息进行复核后，及时将其纳入重点单位监管名单或者变更该单位信息，按照《消防监督检查规定》实施消防监督抽查，同时提醒并督促重点单位相关岗位人员正确全面履行消防安全法定职责，帮助其减少因消防安全责任不落实而带来的法律风险。

（二）现实意义

首先，重点单位主动申报纳入辖区消防救援机构列管名单，并自觉依法实施更加严格的消防安全管理，做到明责知责、履职尽责，是履行“维护消防安全”“预防火灾”等法定义务的内在要求。这些法定义务是建立重点单位主动申报机制的法律前提。其次，消防救援机构借助自主申报机制，全面、便捷地获取重点单位信息，可以有效降低重点单位列管工作中的失控漏管风险，并可以通过改进工作模式，前移消防监管服务窗口，有效促进消防监管效能的提升。同时，遵循“推定忠诚”原则［3］建立的重点单位自主申报机制，使重点单位列管的法定义务回归到责任主体身上，可以促进社会单位消防安全观念意识的转变，使之由“被动接受”变为“主动参与”，释放社会单位消防安全自我服务、自我管理的能量，强化其消防安全主体责任意识，减少消防监管的现实对立，对构建多元参与、共治共享的社会化消防工作新格局具有积极意义，是推进消防监督执法领域“放管服”改革的有益探索。

三、重点单位自主申报机制的内容及其实施

（一）明确自主申报主体

现行重点单位界定标准采取肯定列举的方式制定，仅从固有火灾危险性和可能的火灾危害后果两个层面界定了重点单位的范围，未明确行政相对人的法律属性。笔者认为，在自主申报实践中，应当根据当前商事制度改革的实际，将具有统一社会信用代码的个体工商户、法人和社会组织作为自主申报主体看待，以解决现实中存在的行政相对人法律主体界定模糊的问题［4］。根据现行消防法律法规和重点单位户籍化管理的要求，进行自主申报时需要提供以下材料和信息：统一社会信用代码及其证件扫描件，消防安全责任人、管理人身份证扫描件及联系电话、单位地址、单位性质和规模等基础信息。在单位的统一社会信用代码登记信息发生变化、管理人员变更以及单位生产经营性质和规模发生变化时，应当重新进行自主申报。

（二）搭建自主申报信息化平台

搭建自主申报信息化平台，充分利用信息化技术手段，提升自主申报的便捷性，是保障重点单位自主申报机制长效运行的重要基础。自主申报信息化平台面向社会单位公开，社会单位先注册，然后填写统一制作的《消防安全重点单位申报表》，进行相关信息内容的填报。消防救援机构采取线上信息比对和实地核对相结合的方式，对单位自主申报信息进行复核确认，然后制作推送《消防安全重点单位告知书》，并同步在外网公示。该信息平台具备与现有重点单位户籍化管理系统和“双随机、一公开”单位名录库数据的交互对接功能，能最大限度地减少信息重复录入现象。

（三）自主申报机制的运行

消防救援机构按照政府信息公开规定，公布辖区重点单位界定标准和互联网自主申报平台网站地址。社会单位根据自身的规模性质进行对照判定，符合标准的，登录互联网自主申报平台进行注册，并按要求填写提交《消防安全重点单位申报表》和相关信息。辖区消防救援机构接收到社会单位自主申报信息后，在3个工作日内进行核对确认。对于符合标准的社会单位，辖区消防救援机构给它在线推送《消防安全重点单位告知书》，将其同步纳入辖区重点单位列管名单和“双随机、一公开”单位名录库，并告知其须在10个工作日内建立完善消防安全重点单位档案。对于不符合标准的社会单位，辖区消防救援机构给它在线推送《不予确认告知书》，并将其作为一般单位同步纳入“双随机、一公开”单位名录库。消防安全重点单位列管工作一般由支队、大队两级负责。基于此，在实践操作中，可以将自主申报信息核对和咨询服务等具体工作统一交由大队一级消防政务服务窗口负责，对符合支队级列管标准的消防安全重点单位，施行在线上报移交。对于已经确认的重点单位因统一社会信用代码登记信息发生变化、消防安全管理人变更以及单位性质和规模发生变化而重新进行自主申报的，由原实施行政确认的消防救援机构负责信息的接收与核对，并按上述程序进行重新确认。

四、推进重点单位自主申报的措施

（一）广泛开展宣传引导

应加强对社会单位法定代表人以及专（兼）职消防安全管理人员的教育培训，以推行消防安全重点单位自主申报机制的目的、意义、程序，以及消防安全重点单位需要执行的消防安全管理的更高标准和应该采取的措施为重点内容进行讲授，提高他们开展自主申报工作的能力。同时，要充分利用报纸电视、微博微信等各类社会媒体平台，面向社会公众广泛进行宣传推介，提升公众的政策知晓率，吸引社会力量参与监督，有效引导重点单位开展自主申报。

（二）加大监督执法力度

当前，社会单位消防安全主体责任意识不强的问题普遍存在［5］（P176）。因此，在推行自主申报机制的过程中，不能完全依赖单位主体的尊法意识，应坚持以严格执法为保障。若发现不主动进行申报的单位，就应当将其行为认定为“不履行法律、法规规定的其他消防安全职责”，要依法责令其限期申报。对于逾期不主动申报的，应当根据《消防法》第七十六条的规定，对单位法定代表人或者负责的主管人员给予处分或者警告处罚。对拒不申报且发生火灾事故造成严重后果的，应当以“消防安全责任事故罪”进行立案调查，严肃追究相关人员的刑事责任。

（三）完善信用评价指标体系

应将社会单位对消防安全重点单位自主申报的参与度，纳入消防安全领域诚信评价指标体系，施行消防诚信褒奖和失信惩戒措施，切实激发社会单位自主申报的积极性和主动性［6］。对积极参与自主申报的社会单位，给予减少“双随机、一公开”消防监督检查频次，以及在消防救援机构实施行政处罚时作为依法从轻、减轻或者不予处罚的裁量参考依据等方便，强化正向激励引导。对未进行自主申报的社会单位，辖区消防救援机构要及时督促，并在消防安全信用评价中予以量化扣分。

五、结束语

在当前深化消防执法改革的大背景下，消防救援机构应采取有效举措，借助信息技术，创新消防监管模式，以推行重点单位自主申报机制为切入口，强化社会单位的消防安全主体责任意识。需要注意的是，不能将重点单位自主申报作为消防救援机构确认重点单位的唯一标准，而应当结合日常消防监督抽查的结果来判定，同时，加强与市场监管部门的沟通，以便更加全面地获取辖区社会单位的信息，实现“应列尽列”的工作目标。