高校内部控制存在的问题及优化对策探析

周 松

(湖北开放大学，湖北 武汉 430074)

一、引言

高校内部控制是针对高等教育发展过程中涉及的各类经济活动风险而制定的相关规程及制度。好的内部控制制度能够及时规避各类经济风险，能够提出相应的合理化解决方案，给高校的教育事业发展保驾护航。笔者以湖北开放大学为例，逐一分析目前高校内部控制管理中存在的问题，并提出相应的解决方案，以期能最大限度地规避学校事业发展中存在的经济风险。

二、高校内部控制存在的主要问题

针对行政事业单位及小企业，财政部于2012年发布，2014年1月1日起实施的《行政事业单位内部控制规范(试行)》，将单位内部控制的客体界定为单位经济活动的风险，主要围绕预算管理、收支管理、政府采购、资金管理、建设项目、合同管理这六个方面对涉及经济活动的风险进行防范与控制，而高等教育由于在资源配置、教学组织等方面存在一定的特殊性，目前并没有专门针对高等教育部分制定相应的内部控制制度，导致高校在实际工作中存在诸多问题，笔者结合工作实践，逐一分析如下：

(一)对高校内部控制工作重视度不够

高等教育发展到现阶段，面临的主要问题是如何高效整合现有的各类教育资源，随之而来的经济活动越来越复杂，面临的内部控制风险也越来越大。但是大多数高校对面临的经济风险估计不足，对内部控制工作重视度不高，尤其是没有清楚地认识到内部控制是高校教育事业发展的重要组成部分这一特点，没有很好地与学校各类经济业务活动紧密结合在一起，来推动教育事业的进一步发展。[1]

(二)高校内部控制制度亟待健全

因内部控制制度主要是针对高校事业发展中面临的各类经济事务，从风险控制角度而制定的系列制度，而多数高校均已有较为完善的财务管理制度、基本建设管理制度、政府采购管理制度等，由此，多数高校在实际工作中普遍存在以这些日常工作规范、制度等代替内部控制制度的现象，对内部控制的相关制度建设不够重视，亟待健全。

目前，部分高校已经在《行政事业单位内部控制规范》的基础上，制定了相应的高校内部控制制度，但是多数只是简单照搬上行文的有关条款，没有真正做到与学校教育事业发展紧密联系，往往带来实操性不强，对内部控制工作质量的提高没有实际的帮助。[2]

(三)内部控制体系存在疏漏

从财政部颁发的《行政事业单位内部控制规范》[3]来看，其对单位经济活动进行风险评估的六大方面是以预算管理为切入点，但是在实务中还是存在不同程度的疏漏。

以预算管理为例，其侧重点是编制环节是否沟通充分，执行环节是否超预算等，结合笔者近年的实际工作来看，仅就预算管理环节而言，存在疏漏部分有二：其一，预算编制环节最重要的“应编尽编”，在财政四项改革的大背景下，国家对教育事业的投入不断加大，财政拨款收入占各高校预算收入的比重不断增加，各级财政部门亦对下拨的财政拨款经费进行了各种形式的重点监督，随着高等教育事业的发展，各类横向课题收入、捐赠收入占高校预算收入的比重亦不断增加，但是在预算编制环节对此部分往往有所疏漏，未将其纳入预算收入；其二，预算执行环节的是否超预算等举措更多的是侧重于事后监督，而应充分运用编制好的绩效目标，做好事中绩效评价和事后绩效评价，唯此才能及时规避预算管理环节中存在的经济风险。

三、加强高校内部控制的优化对策

(一)强化高校内部控制的制度建设

在笔者看来，目前多数高校内部控制的相关制度建设亟待完善和加强。好的内部控制制度能够在最大程度上避免经济风险的发生，高校应该梳理业务层面存在的各类经济风险，对照财政部颁发的《行政事业单位内部控制规范》制定出适合各高校业务特点的内部控制管理制度，为此应重点解决以下问题：

1.内部控制制度应和高校各业务层面紧密结合

《行政事业单位内部控制规范》中指出，行政事业单位业务层面内部控制主要包含预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制和合同控制，就高校而言应该结合自身业务特点，分析其具体的经济风险，并找到解决方案，进而制定出适合高校业务特点的内部控制制度。

例如，高校与其他行政事业单位相比，其业务上最大的不同是教学活动的业务周期是学年制，与一般公历年度有极大的不同，由此带来的高校大部分年度预算事业收入一般集中在每年的9～10月份实现，具有极强的时段性。因此，对高校内部控制而言，在预算业务控制环节，由这部分事业收入安排的预算支出相应安排在10月执行，对其中涉及政府采购业务则需要根据政府采购的相关工作流程，倒排工期，提前启动，确保10月执行完成。这部分业务的主要风险是：预算事业收入不能足额实现而带来的预算支出无法执行。解决方案是：对于预算支出的资金安排，首先充分考虑相关日常公用支出和项目支出整体的时间安排，需要使用大额事业收入资金安排的项目支出集中安排在9月份以后实现。诸如这些常见经济业务风险及其解决方案有必要在高校内部控制制度中体现出来。

2.运用现代化手段加强内部控制

按照《行政事业单位内部控制规范》的相关要求，有必要借助现代信息化手段，实现高校财务内控工作的科学化发展，以此来达到科学防范风险的目的。目前多数高校已经有部分成熟的涉及各单项经济活动的管理软件，如：预算管理系统、收费管理系统、会计核算系统、国库支付系统、资产管理系统、政府采购系统、基建管理系统等。但这些信息化管理软件普遍缺乏信息互联接口，无法实现信息的实时共享，这些是推动高校内部控制管理工作的天然壁垒。

结合目前高校内部控制建设工作的实际情况，笔者认为，目前推动高校内部控制工作信息化应分两步走，第一步，充分利用学校现有与经济业务紧密相关的各类信息化模块，重点厘清各信息化模块中涉及内部控制内容与其他模块之间的联系；第二步，在此基础上，通过专业的内部控制系统，将各“信息孤岛”充分联系在一起，通过优化整合内部控制流程，最终达到信息共享、迅速反应、精准反应、科学施策的效果。[4]

(二)强化预算管理控制

《行政事业单位内部控制规范》中明确指出，行政事业单位在业务层面风险控制的首要关注点是预算管理，同时，因预算管理工作在高校所有经济业务流程中所独有的“龙头”位置，可以通过预算管理来强化对经济活动的风险控制，以预算管理工作贯穿内部控制工作的始终。具体可以从以下方面入手：

1.通过预算编制初步分析并规避经济风险

在预算编制环节需要从三方面进行风险控制。

(1)充分沟通，明确分工

对于任何单位来说，预算编报一定是全员参与的工作，需要全校所有部门通力协作才能完成，这里所说的充分沟通主要指的是两方面：其一，成立预算编制工作小组，一般说来，由财务部门牵头，联合资产处、招标办等相关职能部门，分工协作，共同完成预算编制工作，这样可以有效地避免预算编制中，因信息掌握不充分导致预算编制不科学的风险；其二，通过前期沟通和分工，进一步明确校内各部门的业务类型，对所有的收支项目要本着应编尽编的原则去处理，不要遗漏，避免某些经济业务出现漏编的现象。

以高校的收入预算编报为例，其主要构成是各类财政拨款补助；以学费、住宿费和各类培训考试为主的事业收入；国有资产收益等，对于多数高校而言，都已将这些收入足额编入学校预算中。但是随着教育事业的不断发展，还会出现不同的收入类型，且其所占全部收入的比重也在不断增加，较为典型的有：横向课题收入[5]、捐赠收入等，对于这部分收入就有必要通过前期的沟通，彻底摸清其具体收入类型和规模，应编尽编，将其全额纳入学校预算中。这样可以有效地避免某项经济业务游离于学校预算之外，出现坐收坐支，不受监管的风险。

(2)多维度分析预算资金，明确具体业务分工

按照目前高校预算编报的要求，年度部门预算的编报大体上可分为两个部分：财务预算、新增资产配置预算。其中，新增资产配置预算是政府采购预算的重要组成部分，是实施政府采购的重要依据。新增资产配置预算应由资产部门通过汇总统计各部门新增资产配置需求，结合学校当年工作规划和资产存量情况，按照财政部门统一要求编报年度新增资产配置计划。

每笔预算资金可进行多维度分析，其一，预算资金按照资金来源分为财政性资金、非财政性资金；其二，按照预算支出性质分为人员经费、公用经费、项目经费；其三，按照是否属于新增资产预算资金分为资本性支出预算资金和非资本性支出预算资金；其四，按照政府采购标准分为政府采购预算资金和非政府采购预算资金。以上预算资金的四维度分析，亦同时是预算编报环节可能存在的经济风险点分析。一般说来，前两项风险点的防控由财务部门负责，按照相关财务、预算制度的规定，明晰每笔预算资金的来源及支出性质，避免出现因资金性质、支出性质分类不清造成资金挤占的经济风险；第三项风险点的防控由资产部门负责，应严格按照财政部门的要求，编报完整的新增资产配置预算，避免在预算执行环节出现国库指标使用混淆等经济风险；第四项风险点的防控由招标采购部门负责，按照“应编尽编、应采尽采、不编不采”的原则，严格编报政府采购预算，避免在采购环节出现资产流失等经济风险。

(3)同步确定项目绩效目标和整体绩效目标

在预算编报环节，同步确定项目绩效目标和整体绩效目标，将具有挑战性和压力性的绩效目标设定作为预算安排的重要前提条件之一，这样能有效地避免在预算全过程控制及考核过程中，出现因绩效目标不明确而导致预算资金使用绩效差的风险。

2.通过预算执行贯彻风险控制

通过预算执行贯彻风险控制，大体上可以分为两大类：

(1)预算收入执行的风险控制

按照多数高校的预算收入结构分析，这里所说的预算收入执行主要指的是除财政拨款补助收入以外的收入征缴，落实到高校内各创收部门，需对照年初申报的收入预算，严格执行，应收尽收，避免因收入征缴不足导致预算支出无法保障的风险。

(2)预算支出执行的风险控制

预算支出执行过程中经常会出现时效差、绩效低的问题，其中，人员经费和公用经费的执行有其一定的刚性、固化特点，只要经费保障充分，其执行的难度相对不大，对于学校预算支出执行的难点在于项目支出的执行，结合笔者实践工作的经验，解决这一问题的方法是，结合预算编制环节制定的项目绩效目标，对预算项目执行进行全过程跟踪，以预算绩效目标的实现贯穿整个项目的实施过程，同时成立由财务、资产、招标等部门联合的预算执行专项工作小组，集中解决执行中的各类难题，以此避免因预算执行率低而产生的预算资金绩效低的经济风险。

3.通过预算执行后的绩效评价来评估风险控制的效果

对于预算执行后的绩效评价，属于事后评价，可以通过绩效评价来总结项目执行过程中的亮点和不足，从执行结果可以看出年初预算制定的绩效目标是否具有挑战性和压力性；是否存在因项目论证不充分导致的预算绩效低的现象；是否存在因预算编制不科学导致预算执行困难等，以此来评价整体预算风险控制的效果，同时可作为以后年度预算编制、绩效设定等工作的重要参考资料。

(三)建立内部控制“四项机制”

1.建立风险评估机制

高校教育事业发展必然面临其经济环境的日趋复杂，其面临的经济风险亦存在隐蔽性、多样性、复杂性、不确定性等特征，因此各高校有必要建立风险评估机制，成立风险评估工作小组，对学校发生的各类经济业务及时做出专业的风险评估。风险评估工作小组应由校长担任组长，由各业务部门负责人任组员，充分发挥相关职能部门的作用，对高校内可能发生的经济风险及时做出评估，确保高校教育事业能够健康有序发展。

出于风险评估及时性的考虑，校内的风险评估，可以考虑采用定期和不定期相结合的工作模式。经济活动风险评估至少每年一次，遇到重大经济业务，还要随时进行风险评估，以此作为内部控制的重要参考依据。

2.建立决策、执行和监督相分离的机制

借鉴政治学中的“三权分立”原理，在经济活动风险控制中同样有必要建立决策、执行和监督相分离的工作机制，各高校可以根据这个工作原理来设置具体的组织架构和工作规程。

3.建立议事决策机制

对于高校建立议事决策机制，应重点做好以下几方面工作：

(1)建立健全议事决策制度

对高校而言，校党委会或校长办公会为日常决策机构，多数高校均有党委会及校长办公会制度，对于内部控制而言，有必要在原有制度的基础上，重点明确需要集体决策的重大经济事务的范围，如：预算调整、大额资金的使用、大宗资产购置项目、重大基建项目、重大外包项目、对外投资项目等。这些重大经济事务一旦确定后，不得随意更改。

(2)集体研究与专家论证、技术咨询相结合

就目前而言，多数高校基本做到了重大经济事务集体研究，但是在专家论证和技术咨询方面做得远远不够。高校事业发展随之而来的是经济业务日渐复杂,尤其是涉及政府采购、基本建设、对外投资等业务复杂且专业性强的经济业务时，有必要及时组织校内外专家论证，以及向社会第三方机构进行专项技术咨询，这样才能给集体决策打下坚实的基础，在最大程度上避免可能发生的经济风险。

(3)强化决策执行的问效追踪

对于风险控制而言，有了决策在前的风险预判及决策中的方案制定，更重要的是决策后的执行。对此，应由相关职能部门逐条落实学校的重大决策，对其执行的效果进行跟踪评价，避免决策执行走样。

(4)做好相关决策记录文档的保存及流转工作

决策记录的相关文档对于后续执行及以后年度类似经济事务的决策都有着重大意义，同时也是内部控制的一个重要环节。

4.建立内部控制关键岗位责任制

高校内部控制，制度先行，但是归根到底还是由具体的工作人员来执行，尤其涉及内部控制的某些关键岗位的工作，往往能达到牵一发而动全身的效果。因此，有必要建立内部控制关键岗位责任制，须做到以下三个方面：其一，科学设置不相容岗位，如出纳与会计、审核与记录、记录与保管、审批与执行等；其二，明确每个关键岗位的具体岗位职责，并以岗位责任书等形式固定下来，便于执行及后续的检查监督；其三，明确内部控制关键岗位的定期轮换制度，对高校而言，由于其从业人员专业性强的特点，往往在工作中不太注重岗位轮换工作，由此直接带来了不可控风险，以至于造成不可挽回的经济问题。在实际工作中，高校要以制度形式明确所有关键岗位轮岗的时间间隔，对于没有条件进行轮岗的学校应该制定定期审计监督等相关补充机制。

(四)加强内部控制管理人员配备及业务素质提升

因高等教育工作相较其他行政事业单位而言，面临的经济事务更加复杂，其内部控制管理工作更是一项专业性极强的工作，要想抓好内部控制管理工作，需将关键岗位工作人员的职业道德和其专业素养作为选任工作人员的重要标准，唯此才能彻底贯彻落实相关内部控制制度，进而提高学校整体的内部控制管理水平。

四、结语

综上所述，内部控制是一项实践性极强的工作，是高校各项经济活动顺利开展的重要保障。随着高校事业的不断发展，必然会出现各类新的经济风险，需要我们去积极应对。目前较为突出的问题是高校对内部控制工作重视度不高、内部控制制度不够健全、内部控制体系存在疏漏等问题，本文从强化高校内部控制制度建设、强化预算管理控制、建立内部控制“四项机制”与加强内部控制管理人员配备及业务素质提升等方面提出了解决对策，以期对进一步完善高校内部控制体系，规避高校各类经济风险有所帮助。