史镜视野下监督制约论

曹灿阳

（扬州大学，江苏 扬州 225000）

一、概述

罗马法有一句谚语：谁来监督监督者？在柏拉图的《理想国》卷四中说过“他们像我刚才说过的那样不停地制定和修改法律，总希望找到一个办法来杜绝商业上的以及我刚才所说的那些弊端，他们不明白，他们这样做等于在砍九头蛇的脑袋”尽管柏拉图在看待立法的问题上有些许贬低，但对法的运行具有警示作用。就如张鸣先生在《帝国的溃败》中把古代的王朝比作一个机器，一个机器的运行过程中势必会出现各种问题，通过不断地修补达到良好的运行，在国家中就是监督与制约来防患未然。在“机器”的运作中，监督与制约历来受到重视，古代的监察机构的演变为我们提供了一个宝贵的经验，通过分析它的演变，从而分析监督与制约这一概念。

二、历史上监察制度的源流纵横

《周易》告诉我们知古而预今，十年可见春去秋来，百年可证生老病死，千年可叹王朝更替，万年可见斗转星移。对于一项中国制度的研究，我们仅仅用几十年的历史视野去窥探，那就如同井底之蛙一般，但逐个朝代均详细分析，又不能做到张弛有度，因此在研究过程中要做到深度和广度的协调。中华法系思想和制度云蒸霞蔚、异彩纷呈，我们研究历史上的监察立法、制度设计，才能更好地发挥法律的预见性，防患未然，高瞻远瞩，从而维护社会的稳定。在中华法系中，监察制度初蕴于先秦，型成于秦汉，发展于魏晋，成熟于隋唐，强化于宋元，明清臻于严密。《唐律疏议》的制度构建，权力配置堪称完美，后代多为此为基础延续，但就监察立法而言，明清时期由于专制主义处于最高状态，监察立法也在唐宋基础上有了巨大的突破，在此我们以“御史台”和“都察院”两个机构为主线，着重分析唐宋与明清的监察制度。“一台三院”与“监察区”的设立是唐代监察制度的两大特色。“一台”是指御史台，为中央最高的监察机关，“三院”为御史台的下设机构，分别为：台院掌举百僚，推鞠入狱；殿院主要是监察供奉仪式；察院不仅行使对中央官员的监察，而且还可通过巡按郡县的方式对地方监察，此外还有对于冤假错案、朝仪不整等事项的监察［1］。设置监察区也是唐初比较典型的制度设计，唐初设立十道监察区，十道监察区均设有监察御史。一台三院体制影响甚久，直至明初始为都察院所替代［2］。在明朝二百七十余载的统治下专制主义高度强化，使得其具备的政权结构、监察立法体制即对唐宋有所借鉴也有自身的突破，这也是笔者选取明朝作为研究对象的重要原因之一。明初洪武与永乐年间，仿宋元时期的旧制，太祖曾经指出：“国家立三大府，中书总政事情，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纲纪尽系于此而台察之任尤清要”此外六科给事中的设计是在都察院之外所创立的独立的监察体制，至洪武十三年，中书省被废后此权力归于皇帝，这时六部的职权和地位大大提高。成祖设立内阁制度，起初内阁品阶不高，而后发展多为六部尚书兼职内阁成员。内阁固然重要，成祖时期还设立了锦衣卫制度，用锦衣卫来监视官吏，后来用东厂牵制锦衣卫，再后西场牵制东厂，也就是用特务去监视特务。通俗来讲，起初由于中书省的权力过于膨胀而被废除，后演变为内阁制度，当内阁权力过于强大，又用锦衣卫等来牵制官吏，再用司礼监“批红”来压制内阁的权力。明末著名的思想家黄宗羲曾言：“像这种寺人专权，霍乱朝纲，此皆是罢免丞相的弊端［3］”张晋藩先生在看待明朝监察法的时候有过这样一个评价：“专制主义的高度发展所造成的宦官专政，对吏治造成了巨大的破坏，使监察机关形同虚设，限制了监察法的实施，最终导致明朝的灭亡［4］”透过这种现象可知一个规律：A来监督其他机构，因为A太过于强大我们最后不得不用B来牵制A，而B达不到良好的规制使B的权力膨胀的僵局，我们又用C来监督B……如此循环的僵局具有历史性但不具有绝对的必然性或者说我们可以推迟衍生周期，良法具有天然的稳定属性使其不能频繁的修改。

另一方面，我们进一步来研究明朝的监察体制，它有许多可借鉴的地方。第一个是都察院制度的设置，尤其是十二道监察御史（后改为十三道）的设置，使中央到地方形成了一个完整的监察体系。在都察院中设置了专门负责监察的专职官员，即督察御史，这种专职的监察官的监察方式主要有三种：对有关军国大事，百姓民生可以单独进奏；监察御史还能通过京察、大计，行使对百官的纠察权；通过“照刷文卷”的方式进行书面监察。都御史又能对监察御史行使考核监察御史出按复命，都御史复劾其称职不称职以闻。这项制度的伟大之处就在于它从中央到地方等级分布合理，提高了监察效率。可以举一个非常简单的例子：我们需要监督100只羊来吃草，我们设置10只牧羊犬，为了使牧羊犬工作我们再设置一个牧羊人，那么我们只需要保证牧羊人的工作，就可以以点带线，以线带面，以面带体。虽然此项制度极大地提高了监察效率，但是还未解决谁来监督监督者的话题。第二个是利用言谏来完成监察任务的六科给事中制度，在明朝之前，监察官与言谏官的职权是截然不同，到了明朝，六科给事中在言谏之外还拥有对六部百司的稽查，从而形成了科道互监的局面，但是很容易会滋生权力交叉，互相推诿的现象。第三个监察制度设计是通政使司，明代统治者认为政尤水也，欲其常通，故设通政使司出纳帝命，通达下情，将民声传递给当朝者其中包括陈情申诉及军情声息、灾异等事，通政使司实属良法，可以让统治者更多的倾听民意，更好地掌握基层消息，但后来宦官乱政，此项制度形同虚设。明朝的地方监察体制也十分具有特色，总督和巡抚均具有监察职能，是一种双重监察的方式，这种双重监察的有利之处在于：既让地方专员无法徇私舞弊，也有效地解决了临时差遣对地方情况掌控不足的弊端。对于古代的监察立法的法典而言，由汉《问事六条》起，经历唐《监察六法》、宋真宗时期《御史台仪制》、宋徽宗崇宁年间《崇宁重修御史台令》、宣和年间《御史台格目》、元五年《设立宪台格例》、元六年《察司体察等例》、明朝《宪纲》等历史沉淀，到了清代的《钦定台规》。《钦定台规》它是秦汉以来监察立法之大成，既是清朝最后一部监察法典，也是中国封建历史上最完备的一部监察法典，在世界法制史上是仅见的［5］。

三、监督与制约的界定及运行机制

在民主与法治深入人心的现代化社会中，人们普遍认为监督制约权力的重要性与必要性。然而谈到监督与制约，监督与制约常常被人们混为一谈，在此之前有无数的学者试图去区分他们并且加以界定概念。如葛洪义认为监督是权力高度统一前提下的工作职能分工，且具有可选择性，而制约是对权力进行分解，进而在这些分开的权力之间形成相互约束。而在更多的研究中，研究者虽然在概念上承认监督和制约二者具有差别，认为监督和制约存在差异，但在具体的制度和功能研究上，仍然是对制约制度与监督制度不加区分。笔者认为监督应该是一种外部的力量对权力行使的事前、事中和事后的一种监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标，其中监督又分为软监督和硬监督。如：《周礼·地官·乡师》中“大丧用役则帅其民而至，遂治之”汉郑玄注“治谓监督其事。”；《后汉书·荀彧传》中“臣闻古之遣将，上设监督之重，下建副二之任；所以尊严国命，谋而鲜过者也。”；鲁迅《朝花夕拾·范爱农》中有言“我们要办一种报来监督他们。”而制约是一种权力自上而下的一种限制，一个机构某项权力的行使、存在、变化需要以另一个机构的权力为先决条件，则后者制约前者。读到此许多人可能会有两个疑问：自我监督是否是一种来自外在力量的监督形式，平级之间存在相互制约是否与作者对制约定义用词“自上而下”相违背。对于第一个问题的回答，当一个机构自我监督的时候我们总是联想到廉洁、大公无私之类的，其实在我们设定自我监督的时候事实上是在权力监督归为一个“角色”权力行使归为一个“角色”，自我监督是一种非常理想化的监督模式，它要求权力行使与监督过程中绝对的无私以至达到一种完全向左的两个“角色”。对于第二个问题，我们需要引进权力制衡的概念，权力制衡是一种横纵交错的，权力制约是一种纵向的，林喆认为权力制衡是权力制约的一种模式，将国家权力分立为若干系统，由不同的人员和机关掌握，使之相互独立，相互牵制和相互平衡的一种制约原则或政府体制。回到这个问题上，如果AB之间相互独立、相互制衡，我们没必要非要排除个上级下级，而笔者权力制约定义中的“自上而下的限制”并不是机构之间的一种恒定的，而是处在一种不断变化中的，在权力运转的某一时刻A制约了B，或许某一时刻B制约了A。值得一提，细致的区分二者不仅可以横向纵向的进行立法约束监察权，使得部门立法框架更加具有条理性，而且还可以使我们的监察立法条文更加具有针对性。

对于如何制约和监督一个权力，无数的学者在不同角度给予了不同的分类。王寿林认为：“健全民主监督机制，以权力制约权力；健全权力制约权力机制，以权力制约权力；建立法律健全机制，以法律制约权力；健全责任制约机制，以责任制约权力”而沈容华提出“较具有普遍使用价值的权力制约机制包括以权力制约权力、以责任制约权力、以监督制约权力、以市场制约权力、以规制制约权力和以透明度制约权力等六种模式。”如果把监督机构比作一只廌，内部制约原理就像是在调和廌的五脏六腑，使之长久；其监督权的合理行使与控制就像是对廌的爪牙进行消毒，达到可控；与其他机构之间相互制约就像构建一个和谐的生物链条，使之适应环境；而外部对其监督就像是不断地将阳光洒向该廌，使之毛皮不腐。