地方高校就业工作中“共谋”行为生成的制度逻辑与治理路径

温晓年,陈炳权

(广东医科大学,广东 东莞 523808)

一、问题的提出

就业是最大的民生,在“六稳”“六保”中占据优先位置。高校毕业生是我国最大规模就业群体之一,他们的就业状况不仅是反映高校人才培养质量的重要维度,更事关毕业生切身利益以及社会的和谐稳定。党和政府一直以来高度重视高校毕业生就业工作,党的十九大报告提出“要提供全方位公共就业服务,促进高校毕业生等青年群体多渠道就业创业”[1]。习近平总书记在2020年2月12日召开的中共中央政治局常委会上特别指出：“要多措并举做好高校毕业生等群体就业工作,确保就业大局稳定。”[2]地方高校的数量和毕业生人数是全国高校数量和毕业生人数的主体部分,地方高校就业稳则全国高校就业稳,地方高校就业工作情况好坏关系到全国高校毕业生工作的全局。[3]地方高校要做好毕业生就业工作,确保毕业生顺利就业,必须利用好就业考核这一关键一环。长期以来,地方高校能保质保量高效完成就业目标,其中一个最重要原因是上级教育主管部门与各高校签订就业目标责任状,明确各高校就业目标和就业责任,把高校毕业生就业状况纳入学校领导绩效考核,完成不了就业目标或者就业率排名较低的高校会被约谈、通报,就业状况较差的专业亮黄灯警告,直至实施取消招生等超强力度措施。教育部早在2003年就要求地方和高校要把毕业生就业状况作为确定高等教育事业发展规模的重要依据。以2020年4月华东某省出台的《高校毕业生就业工作量化考核实施办法》为例,省教育厅就对所属地方高校的就业工作提出了明确的量化考核指标,综合考核结果分为A、B、C三个等级,在办法中提出对“评定等次为C等的高校,约谈相关学校主要负责同志,并要求学校上报书面整改报告;将就业考核情况反馈招生、教学等职能部门,形成政策联动”。

目前全国各省都存在类似于某省教育厅对下属高校的就业考核政策,在这种高压性考核力度下,为了提高毕业生就业率,完成就业工作的各项指标,一方面高校对下属各院系就业工作层层施压;另一方面又和各院系“共谋”应对上级教育主管部门的就业考核压力,在实际就业工作中采取“上有政策、下有对策”的各种做法,共同联手应对自上而下就业目标完成的压力,导致高校毕业生就业工作政策实施效果与设计的初衷相偏离,这种应付性的行为被称为“共谋”行为。高校就业工作中的“共谋”行为不仅发生在校院两级教育部门上,在具体落实就业工作执行者的基层院系与就业工作对象毕业生之间也存在“共谋”行为。校院、师生联手应对上级就业考核责任的压力,实施“共谋”行为,并演变成稳定和常态性的非正式行为。这类现象为什么能稳定存在、重复再生,背后的制度逻辑是什么?如何使就业数据能真实反映高校毕业生就业状况,有效去除就业工作中“共谋”行为的负面效应,治理路径是什么?本文即基于“委托-代理”理论这一视角分析高校就业工作中“共谋”行为的内涵,研究现象背后生成的制度逻辑,尝试提出切实可行的治理路径,以为治理地方高校毕业生就业工作中的乱象提供一个有意义的参考。

二、“共谋”行为以及高校就业工作“共谋”行为的内涵

“共谋”行为,最早见于经济领域,指的是几家占领市场的垄断企业私下秘密协商瓜分市场(包括市场划分和价格协定)的经济行为,这种行为严重侵害消费利益,具有贬义性的含义。“共谋”行为随后被引入法学、行政学、社会学、管理学等领域。周雪光认为，“政府间的共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合,采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督”[4]。从这个定义可以看出“共谋”行为属于中性词,是基层政府与上级政府相互合作、相互配合的一个非私利性互动过程。政府行为中的“共谋”行为与市场主体的行为有两点不同:一是政府间的“共谋”行为发生在纵向的上下级之间,而市场中的“共谋”行为发生于平行的市场主体间;二是政府间的“共谋”行为是中性的,既有正向效应,也有负面效应,而市场主体的“共谋”行为一般意义上是负面性的侵犯消费者利益的有害市场行为。

高校就业工作的“共谋”行为是指高校内部各就业工作主体相互配合,采取各种策略应对上级部门的就业考核以达成个人或组织目标。从“共谋”行为的实施过程和效果来看,存在正反两方面的效应:一方面校院两级相互合作,多措并举采取有利措施,如加强对毕业生就业精准指导、举办各种招聘会、给家庭经济困难毕业生发放求职补贴等正向措施助力毕业生就业,提升毕业生就业率和就业质量;另一方面，面对教育主管部门的就业考核压力,校院两级单位会采用隐性的非正式行为,如在各种新闻报道中经常发现,为了能完成上级制定的就业工作目标,“个别高校采取毕业生就业情况与毕业证书挂钩,以户档托管为由劝说毕业生签订虚假就业协议,将毕业生顶岗实习、见习证明材料作为就业证明材料,辅导员利用人情化关系要求毕业生提供不真实就业信息等现象”[5]。高校内部各就业主体间“共谋”行为的负面效应会使毕业生的切身利益遭到严重侵害,造成部分同学假就业、“被就业”,就业数据不能真实反映高校毕业生就业状况,使各级政府和教育主管部门出台的各项就业工作政策的目的本末倒置。

三、地方高校就业工作“共谋”行为生成的制度逻辑

就业工作“共谋”行为在高校中屡禁不止,并演变成稳定性、常态化的隐形非正式行为,说明具有广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑。“梯若尔(J.Tirolie)认为当组织的委托代理层级由单一层级发展为多个层级、形成一个复杂的委托代理关系网络时,共谋行为就有可能发生。”[6]周雪光提出了委托方-承包方-代理方的三级科层组织模型。[7]据此可以将地方高校就业工作科层运行机制分为委托方-承包方-代理方三级层次,省教育厅(委托方)按照教育部的相关就业政策要求,对各高校制定统一的就业政策和就业考核制度,如考核指标的量化、奖惩措施等,并对下属高校行使“目标设定权、检查验收权、激励分配权”[8];地方高校作为承包方执行省教育厅制定的各项就业政策,下属各二级学院具体执行和落实自上而下的各项就业工作任务和就业目标。

在这种委托-代理关系中,压力性是其最突出的特征。一是目前各级政府以及事业单位权力运作都是自上而下,是一种“向上负责制”体制,上级部门掌握对下属单位的激励分配权，把就业工作完成程度纳入高校领导干部绩效考核,这一工作就成为影响高校领导干部和科层干部晋升的重要指标,受激励机制的支配,就业任务压力必然层层传导、层层加码。二是对学校自身整体利益影响较大。政府教育经费是按学校人头拨款,学校整体就业率低,被通报、批评,就业率低专业取消招生,学校分的蛋糕必然减少。同时，对考生的吸引力相应也会降低,对学校生源和招生具有较大约束性影响。在内外高压力的影响下,为了应对压力,就业工作主体必然会在就业考核制度的统一性和就业制度执行的灵活性之间寻找制度的缝隙和空白地带,为高校内部间的“共谋”行为打造制度环境。

1.考核制度统一性和高校执行灵活性的矛盾。省教育厅负责制定就业目标和就业考核政策,具体实施由承包方的各高校执行,实施过程由代理方掌握,其在执行就业政策方面具有很强的灵活性。这种由委托方把政策统一打包给代理方的行政管理模式,也叫“行政发包制”,这种行政管理模式注重政策实施的结果和效率,强化了各项政策落实的力度,也节约了政策执行的行政成本。[9]省教育厅制定的就业目标和就业考核的统一政策面向省属全体高校,以“一刀切”的形式覆盖所有高校,制度设计没有考虑到各个高校的差异性,也很难逐一评估各个高校落实政策的各种合理性。毕业生的就业状况本质上是由社会供需矛盾决定的,影响高校毕业生就业的因素有地理位置、专业性质、学校排名、学科特点、毕业生个人因素、经济发展状况等。

以医学院校毕业生为例,按照国家规培要求和用人单位需求标准,目前绝大部分临床医学专业毕业生选择继续升学深造,而研究生招生人数是有限制的,大部分毕业生必然无法实现升学目标,可以选择继续复习考研,不直接就业,这势必会影响高校的就业率。在省教育厅就业考核的压力下,如要完成高校就业任务,负责毕业生具体就业工作的临床医学院必然会向毕业生施加压力,督促其尽快就业,毕业生难以承受学校不断催促的就业压力,会理性选择与学院合谋,通过提供虚假就业信息等应对上级施加的就业压力,而校级层面由于是利益共同体会对这种行为睁一只眼闭一只眼。因此,高校在面对统一的就业考核压力时,由于各高校之间的差异性和执行政策的灵活性,会采取变通的策略应对压力,形成就业考核政策的统一性与执行的灵活性之间的矛盾,给高校内部间的“共谋”行为提供合法性基础和制度环境。

2.考核激励强度与就业目标替代的悖论。省教育厅制定的就业考核激励制度目的是为了驱动各地方高校能更好地完成就业工作任务,消除社会不稳定因素。有些激励制度的设计有时与各高校的实际状况不兼容,甚至相冲突,如上述医学院校毕业生的目标是升学,而考核政策的目标是为了毕业生就业，二者的矛盾冲突造成了与省教育厅政策相悖的利益共同体,为高校内部就业工作的“共谋”行为提供了利益基础。在执行就业政策过程中完成就业任务的目标被高校内部各就业主体的切身利益产生的其他目标所替代,这种目标替代的非法性诱发了隐蔽的非正式共谋行为。如在高校毕业生就业数据的统计中,部分高校把学生就业状况与学生毕业证书挂钩或将毕业生顶岗实习、见习证明材料作为就业证明材料,而不是积极采取措施,有效解决毕业生的就业问题。省教育厅的就业考核激励促成了校院两级形成利益共同体,并为其参与共谋行为提供了制度化基础。在就业政策执行过程中,如果难以完成就业任务,后果严重,高校必须通过隐形的非正式机制化解就业任务压力,以达成就业目标。教育部办公厅在2019年发布的《关于进一步加强高校毕业生就业状况统计核查工作通知》中就指出：“在正值毕业生就业签约的高峰期,媒体发现仍有个别高校要求所有毕业生必须签署就业协议或提供就业证明,暗示就业证明材料将作为论文答辩或证书发放的条件。”[5]这说明就业考核激励强度与目标替代的悖论不是个别的情况,是经常重复性现象,激励机制的强度促使高校内部形成了利益共同体,高校为了应付上级的就业考核被迫采取共谋行为,以目标替代的策略规避考核制度的惩罚。

3.制度执行的非人格化要求与高校内部关系人情化的冲突。制度执行的非人格化是指制度的执行主体严格按制度办事,公事公办，不徇私情。制度执行的非人格化程度越高,制度实施的效果就与制度设计初衷目的越接近,但是在制度的实际运行过程中,组织内部和组织间的交往在很大程度上通过非正式关系——人情化关系进行营作。高校是一种科层制与“熟人社会”相结合的治理模式,高校内部间的非正式关系对高校秩序的稳定和利益的调和起到重要的润滑剂作用。[9]在面临各项就业考核具体指标任务时,如果高校不能按期完成,将会对高校领导干部职业生涯和高校的社会声誉产生重要影响,为了应对这些不可预测的风险和不确定性,他们会动员一切资源努力完成各项就业任务。校院两级除签定相应的就业责任状外,一方面学校会通过正式机制约谈低就业率的院系,要求学院党政领导把就业率提升上去,否则会受到相应的惩罚;另一方面学校也会通过非正式关系暗示低就业率的院系可以通过隐形的非正式操作把就业率提升上去。具体落实就业工作的院系教师会通过与毕业生长期建立起来的感情关系说服毕业生找假就业单位,从而在数据面上完成就业任务。高校内部各就业主体通过人情化的非正式关系强化了各利益共同体的凝聚力,也为各就业主体在就业工作中的“共谋”行为提供了“天然的”合作条件。

四、地方高校就业工作“共谋”行为的治理路径

高校就业工作“共谋”行为背后的制度逻辑是就业考核制度的统一性、就业考核激励的超强力度、高校内部的人情化关系三方面因素相结合形成的产物。就业考核政策的统一性使部分高校难以完成就业任务,政策执行的灵活性又使这些高校的“共谋”行为产生了制度缝隙;就业考核激励的超强力度促使高校内部各就业主体形成利益共同体以抵御考核结果的风险和不确定性,从而使“目标代替”成为可能;高校内部的非人情化关系充当了就业工作“共谋”行为的天然润滑剂,使“共谋”行为顺利产生。如何治理高校就业工作“共谋”行为的负面效应,使教育部和省教育厅的就业政策真实落地,使就业考核棒真正发挥作用,使就业数据与高校实际就业状况相符合,从而杜绝毕业生被强制就业、虚假就业和数字就业，必须从制度上寻找答案。因此,在治理路径上要从健全和完善就业考核制度出发,从制度上和技术上有效防止就业主体在制度落实过程中偏离就业制度的初衷。

1.就业考核目标政策的统一性转变为差异性。目前各省对高校制定的就业考核目标是以“一刀切”的形式向下打包覆盖,统一的就业目标政策适合所有地方高校,没有考虑各地方高校的差异性和各高校实际完成任务的难度和能力，因此,在目标完成的设定权方面要考虑高校的差异性。一是地区因素的差异性。以广东省属高校为例,在珠三角高校就学的毕业生,由于地区经济较发达,就业资源更丰富、就业成本也更低廉,这类地区对毕业生的吸纳能力也更强,而在非珠三角的广东其他区域的地方高校则不具备这种地理优势,在这类地区的毕业生就业机会相对要少,就业成本也更高,在就业机会、就业资源和就业成本上非珠三角地区存在天然的劣势。二是学校学科性质的差异性。目前社会需求量最高有工学类、经济学类、理学类等专业,它们也是就业率最高的学科专业,而历史、政治、哲学等冷门专业由于社会需求量较低,毕业生人数基数也较大,就业率自然而然较低。三是毕业生自身的差异。毕业生就业状况是由毕业生本人与企事业单位等市场主体的“双向选择”,是受市场决定和市场调节分配的一种最优人力资源分配形式。高校毕业生就业状况按照市场的逻辑必然会出现两种情况:一部分综合能力较弱的毕业生在激烈的就业市场竞争中被淘汰;毕业生因就业单位达不到自我期望而放弃就业,非就业预期(如继续复习考研)好于就业而选择非就业。毕业生就业与否是毕业生与市场主体你情我愿的理性选择,是市场经济发展的自然现象,而毕业生被强制就业或者规定毕业生在一定时间点就业是违反市场规律的非理性行为。因此,决策者在制定就业政策和就业考核目标时既要考虑高校所属地区、学校学科的差异性,又要尊重毕业生的主体性,按地区、学科就业的社会需求建立差异性的就业目标考核制度。

2.以制度和技术为手段健全和完善就业核查机制。省教育厅作为委托方对各高校就业工作行使检查验收权,高校就业核查机制的主要方式包括学生就业材料的审核、电话抽查、就业系统数据监测以及问卷调查等。虽然这些多样化的考核方式能够整体监控各高校的实际就业状况,但对毕业生虚假就业的识别能力较低。一是目前大部分省份地方高校每年毕业生人数总计高达几十万,省教育厅不可能把检查验收覆盖到每一个毕业生,只能采取电话抽查或问卷调查的形式,这种形式覆盖面较小,给高校内部就业工作的“共谋”行为“创造”了很大空间。二是目前毕业生就业信息主要是由各高校院系在统一的就业信息系统上报,这种上报方式不需要毕业生真实的就业协议或录用证明,只需要用人单位的基本信息就能实现操作,用人单位的真实性很难核实。院系可以提供虚假的用人单位信息上报就业系统,使毕业生被就业,或与毕业生合谋提供能蒙混过关的就业假信息,毕业生就业数据的这种上报模式为就业数据的造假提供了方便。要破除现有就业核查机制的限制性,必须通过技术上堵住漏洞、制度上优化,把就业数据上报权力由各院系转变为毕业生本人,并需要上传毕业生的就业协议和真实的录用证明,就消除了毕业生虚假就业信息上传的渠道。广东省在2020届毕业生开始推行电子就业协议书,由毕业生本人通过微信小程序上传自己的就业信息,并上传本人签订的就业协议书或录用证明,这种全新的操作模式杜绝了校院两级“共谋”行为的空间,使毕业生就业真实性大大增强。

3.建立科学化的就业指标量化考核体系。目前毕业生的就业率在就业考核中权重过高,在考核激励的高强度压力下,部分高校一味追求就业率,从而出现了把学生就业状况与学生毕业证书相挂钩的现象。因此,建立科学化、可量化的就业指标评价体系对指导地方高校就业工作就有重要的实践指引作用。一是要降低就业率在考核指标中的权重,提升就业质量的权重,使毕业生就业率与就业质量在就业考核指标体系中处于同等重要的地位。就业质量包括毕业生和用人单位的满意度、高校对毕业生的就业指导服务质量、高校提供和收集就业岗位信息的能力、毕业生的岗位薪酬、毕业生专业对口率以及高校的升学率等维度。这些既能反映高校的人才培养质量,又能更加真实地反映高校执行就业政策的落实程度,也更能检验高校在就业工作中是否搞形式主义和表面工作。二是要加大对实施虚假就业主体的惩罚力度。一方面目前对实施虚假就业的主体惩罚力度较小,要对就业数据造假和违反“四不准”的高校,严肃追究分管校领导、就业工作部门、院系负责人和具体工作人员的责任,对违规人员进行处理,在省级范围内予以通报,违反规定的就业工作人员不得再从事就业相关工作;另一方面惩罚对象目前是单一性的,惩罚对象不仅仅主要是高校就业相关人员,毕业生如果参与,也必须承担一定的连带责任,在惩罚力度的压力下,制度的理性逻辑会战胜人情化的师生关系,从而消解制度的非人格化要求与高校内部关系人情化的冲突。三是要加大对高校就业工作队伍的培训。地方高校要加强对就业工作人员,尤其是院系辅导员、班主任等重点人员的培训,把就业政策、就业统计、就业管理等作为培训主要内容,全面提高就业工作队伍的政策水平和工作能力,更好地服务毕业生就业工作。

地方高校就业工作中的虚假就业现象背后具有深层次的制度逻辑,就业考核制度统一性与高校执行灵活性的矛盾、考核激励强度与就业目标替代的悖论、制度执行的非人格化要求与高校内部关系人情化的冲突三方面相互作用产生了高校内部各就业主体之间“共谋”虚假就业行为。治理虚假就业必须从制度层面寻找路径,省级教育主管部门应健全和完善地方高校就业考核制度,把就业考核目标政策的统一性转变为差异性、以制度和技术为手段健全和完善就业核查机制、建立科学化的就业考核指标量化体系系统消除高校内部就业“共谋”行为负面效应的制度缝隙,真正充分发挥就业考核制度的激励作用,让各项就业政策和制度真正服务毕业生就业工作,使高校毕业生顺利就业、真实就业、高质量就业。