新冠肺炎疫情防控视角下监狱勤务模式的治理现代化反思

刘鹏涛，姚学强

（北京市监狱管理局清河分局，天津 汉沽 300481）

新冠肺炎疫情暴发初期，全国监狱系统快速启动一级响应，实施了“三班两运转”即“14 天（居家隔离）+14 天（封闭隔离）+14 天（封闭执勤）”的勤务模式；在个别监狱发生疫情传播的严峻形势下，更是在主管机关指令下实施了全面封监、 只出不进的“最高等级勤务模式”； 疫情防控转入常态化阶段后，全国监狱大多维持了“三班两运转”的执勤模式，而北京疫情反弹后，北京监狱系统再次执行“最高勤务等级”。 “综合古往今来出现的紧急权力法律实践，可以把紧急权力法律制度概括为五种理论模式：调适、例外法、惯常、政治动员和权威专政。 ”[1]非常时期采取非常举措，以政治任务的高度来认识并强力执行， 权力制约、 权利保障等让位于首要目标——动员，具有正当性和必要性。 但在各省相继调低应急响应级别， 疫情防控转入常态化阶段，核酸检测等技术手段成熟且广泛应用等不同情况下，全国监狱系统是否需要坚持“三班两运转”值勤模式，则需要更审慎的研究与决策。 国家治理体系和治理能力现代化，对监狱治理体系和治理能力现代化提出了全新图谱和更高要求，疫情防控以来监狱勤务模式的变与不变折射出怎样的治理理念？ 治理体系和治理能力现代化背景下的监狱勤务模式应然状态如何？ 都需要更进一步的研究。

一、手段措施与形势适配：治理现代化的基本表征

伯恩斯将应急管理方法描述为“不是线性过程的方法或孤立的事件，而是一个连续的、开放的、累积的和使组织与其不断变化的环境保持和重新调整的不可预知过程。 ”[2]从监狱勤务模式调整与疫情防控形势的互动看， 疫情防控形势趋紧时监狱勤务模式升级的反应迅速， 而疫情防控形势趋缓时监狱勤务模式降级的反应迟缓， 体现出手段措施与形势适配的单向不平衡关系。“危机生命周期理论形象地描述了危机发生、发展到消亡的整个进程，其实质就是根据不同阶段所呈现出的危机发展特点， 找到与之相对应的管理策略，从而达到快速、精准地解决危机的目的。 ”[2]30疫情形势趋缓后监狱保持一段时间的最高等级勤务模式，使监狱疫情防控措施严于当前、高于当地， 既是监狱自身特殊性的现实需要也是一种工作态度的必要表达。 但这种互动关系下的延迟应有一个合理的标准与期限，而不应是无条件、无期限。 不顾及形势条件变化的单一策略无疑是高成本和低效能的，是与治理理念相背离，更与治理现代化相脱节的。 怠政的形式有很多种， 有消极不作为式的，也有积极作为式的。监狱系统坚持一级响应自始不变的积极努力，其实质上仍是一种怠政，既怠于研究适应不同形势的更有效应对举措， 怠于直面并回应基层连续作战滋生的问题， 更怠于承担自主调整响应级别的后果责任， 通过坚持一级响应并不惜浪费警力、财力来避免意外因素导致的被追责。其既导致在不必要的形势任务下的过度投入， 又会导致在形势严峻任务加重情况下的无力进一步投。《国家突发公共卫生事件应急预案》规定：根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（I 级）、重大（II 级）、较大（III 级）和一般（IV 级）。 应急响应的级别调整是一项科学的、系统性的研判过程， 不同应急响应级别由不同层级的政府进行评估研判，采取不同的具体应对措施，这种差异性、灵活性是治理现代化的应然状态。从全国的疫情防控进程看，各省域间的情况是不同的，比如一级响应级别的启动时间，最早的是广东、浙江、湖南等地1 月23 日启动， 最晚的是西藏1 月30 日由二级（1 月27 日启动）升级为一级响应；降为二级响应时间最早为2 月24 日， 最晚为湖北5 月2 日；降为三级响应时间最早2 月21 日（甘肃，由一级直降三级），到6 月6 日全国仅省湖北、西藏两地保持二级响应级别。 其中辽宁、内蒙、广西等多地于2 月下旬直接由一级响应降至三级响应。[3]此后，6 月17 日起北京由三级响应升至二级响应。 这种依各自实际调整应急响应级别的操作，是法定的也是合理、高效的治理模式。 而监狱系统的应急响应级别及勤务模式， 却没有体现出这种与形势发展同步或稍滞后的适配性。“三班两运转”勤务模式的无差别运行，一定程度上彰显了监狱的特殊性以及与社会的割裂。“国家治理涉及国家运转过程中权力的转换和权威在社会中的运作方式，是国家从自上而下、单向命令式管理，转向公共利益为基础的平等协商。”[4]疫情防控攻坚期，社会运转全部按下暂停键，这是经济利益、社会利益让位于人民生命健康权益的必然选择， 即便如此， 重要部门的复工复产也是经由特别许可而要保障的，而且随着应急响应级别的进一步下降，疫情防控进入常态化阶段， 全面复工复产更是成为与防疫并重的工作要求。对于监狱治理而言，包括勤务模式在内的诸多重要手段措施， 也需要进行尺度的调整和重心的转移。但直到6 月初，全国监狱系统除少数省份进行有限调整，如宁夏、内蒙古调为“7（居家隔离）+7（封闭隔离）+7（封闭执勤）”模式，湖南调为“7（居家隔离）+7（封闭隔离）+14（封闭执勤）+14（居家休息）”模式，福建调整为“6（休息）+7（居家隔离）+7（封闭隔离）+10（封闭执勤）”模式等，更多省份则是在坚持运行“14+14+14”模式。 持续高强度勤务模式不仅恶化了基层民警身心健康及工作体验， 同时也导致执勤警力不足状态下工作效能的下降， 体现了简单、固执、粗暴的管控思维。

同一种勤务模式、同一种手段措施，不同情境下具有不同的效能及其评价， 非常态下必要且可行的手段措施未必适用于常态化。 “有研究对机动车‘单双号限行’的合宪性进行了分析，认为‘常态化’的限行措施不能通过比例原则的审查； 而在应对重污染天气时所采取的紧急措施，是对公民健康的保护，当然具有正当性和必要性。 ”[5]同样，“14+14+14”勤务模式在非常态下具有正当性和必要性， 甚至完全封闭、只出不进的“最高等级勤务模式”在特定形势下也具有充分的正当性和必要性。 这种非常时期的非常举措，虽然对基层民警造成了极大压力，但却没有更优的替代解决方案，因此，绝大多数民警还是认可并积极接受的。 但疫情防控等级下调后甚至防控常态化后仍延续非常态手段措施， 则是失去合理性支撑，绝非治理现代化应然状态，其导致基层民警的负面情绪蔓延也就再所难免了。 管理可以通过强化战时纪律和奉献精神等化解管理简单粗暴的影响，但治理必须是顾及多方权益的调适， 事关基层民警利益的重大决策需听取基层呼声并通过协商机制找寻更能确保防疫目标实现和各方权益保障的优化方案。 “行政紧急权力应当而且必须受到法律的规制，应急过程中的行政自由裁量权需要加以规范以防止滥用。”[6]“紧急状态无法律”是可以的，但紧急状态排除之后就必须回归法治轨道， 并且要对无法律规范下的非常手段造成的影响予以补偿与修复。“危险防御（消除危险）是现代行政的基本职能之一，其要求严格追究行政权怠慢行使的责任， 是行政裁量权收缩的正当性依据所在。 ”[7]在疫情形势不明朗和极端严峻的情形下，行政裁量权“收缩到零”，高等级甚至是最高等级勤务模式是必然选择。 而低响应级别尤其是常态化防疫情境下，行政裁量权扩大，多种裁量方案都可行， 只是不同裁量方案保护或放弃的权益比重不同。 治理现代化视角下，这种裁量应达到“只有一种决定没有裁量瑕疵、 其他决定均可能有裁量瑕疵”的行政裁量收缩要求。 而简单延续“14+14+14” 勤务模式， 面对不断增强的基层民警不满的声音，其瑕疵已经影响到队伍士气和治理体验，是具有重大裁量瑕疵的决策。因此，监狱主管机关应建立重大疫情等公共突发事件不同应急响应级别下监狱包括勤务模式在内的应急响应级别的相应调整方案，形成应对措施与响应级别相适配的自适应机制，减少决策者一味从严趋重的管治思维对监狱工作的影响。

二、具体问题具体分析：治理现代化的关键规范

监狱具有功能的特殊性和疫情防控的独特性，同时作为法治体系中的一环， 也需要有全国统一的法治规范。 但政治任务、纪律部队、特殊性质不是管理可以简单粗暴的理由。 治理效能的实现要靠具体问题具体分析，不同情况采取不同针对性策略，而并不是不加区分的统一最高要求、最严纪律。 应“明确中央宏观管理与地方微观执行之间的关系， 避免在宏观系统中采取‘微观管理’的指挥手段……保证中央令行禁止的前提下充分尊重地方职责的区域性、动态性与灵活性。 ”[8]但从监狱主管机关下达全国监狱实行封闭管理命令和之后下达“最高等级勤务模式”命令的操作看，却形成了宏观管理无视地方差异性的干预微观执行的局面。 湖南省监狱管理局自1月25 日即连夜下达了监狱就地封闭管理的指令，当时，司法部尚未在全国部署全封闭管理。[9]结合前述一级响应级别启动时间最早的是广东、浙江、湖南等地1 月23 日启动看，各省监狱系统关联响应本地应急响应级别， 是比等某一部门下达统一指令更合理高效的机制。“这种一统性反映了集权决策的一个基本特点：指导全局的政策产生于一个集中的过程，其政策内容只能‘一刀切’，不可能考虑所有地区的不同差异， 也没有能力直接评估执行过程中各种落实的合理性。 ”[10]有司法部的统一指令很重要，但在敏感性强的单位其主动性无须统一指令， 且统一指令的意义更多是在于去除各地差异性后设定某项工作的底线性要求。

疫情初发时期统一行动做足防范措施具有正当性和必要性。但疫情态势得以控制，尤其是地区性的应急响应等级下调后， 监狱是随所在地区进行响应等级及勤务模式的调整，还是按照“谁下令启动谁下令停止”的原则等待主管机关再度下达统一指令，应是现代化的监狱治理体系所提前规范好的。 如果最初下达指令的机关态度不够明确，或是采取“我不表态，谁自主决策谁承担后果”的避责操作，那必然导致系统性的职能混乱和效能降低。“按照政治学或者公共行政的话语阐释， 活系统理论旨在通过子系统的相对自主性或者独立性来激发其解决问题的能力， 破解行政体系严格的线性关系和自上而下的控制结构对组织能力的限制。”[8]7最优的操作不是主管机关下达统一启动响应等级和统一或分批次降低响应等级的指令， 而是由各省监狱管理机关以本省应急响应等级调整为信号， 结合本省域内监狱疫情防控实际， 决定提前启动还是滞后多长时间下调响应等级。 谁自主决策谁承担后果是治理现代化的应然状态，但从现实看，一方面，各省监狱管理机关几乎无人愿承担自主决定降低应急响应级别的后果，大多在等待上级管理部门尤其是省委政法委或司法部下达降低响应级别并调整勤务模式的明确指令，从而将决策可能产生的不利后果归责给体制。 另一方面，从监狱主管机关层面看，即便一些省份早已降至三级甚至四级， 但其并不必急于下达准许降低响应级别的指令，而是要进行总体把握，形成全体慢跑等最后一名状态，甚至在北京疫情新发后，又要全国监狱随北京做一道超限的“附加题”。

治理不应是一刀切，更不应是全体被短板制约，为最后一名陪考。常态化防疫至今绝大多数监狱“一级响应”坚持到底和“14+14+14”勤务模式延续不变，虽然显示了“疫情不退我不退”的责任感，但这种政治表态牺牲的却是广大监狱基层民警的利益，增加了监狱的运行成本， 并为后续恢复正常后的调休以及类似北京疫情新发后的再度应对等积累了大量问题。 关键时刻冲得上、顶得住，不意味着非关键时刻还要玩命冲、咬牙顶。如果监狱疫情防控响应级别需要滞后当地应急响应级别一定期限如一个隔离期， 那么监狱首先要从防疫制度上设计与社会应急预案同等的四级响应级别， 并且形成与省域尤其所在地市应急响应级别的同步联动机制。但从实际看，如江苏省1 月24 日启动一级响应，江苏监狱系统1月26 日启动一级响应； 江苏省2 月24 日调整为二级响应，江苏监狱系统2 月21 日调整为“最高等级勤务模式”；江苏省3 月27 日调整为三级响应，江苏省监狱局微信公众号5 月28 日题为“一级响应启动四个月！”的文章显示其仍处于一级响应状态①参见江苏监狱微信公众号相关文章。。作为社会疫情防控大局中的一部分， 监狱疫情防控不与其所处的社会疫情防控进程关联， 甚至因个别监狱疫情传播而逆势而动， 并且自始至终一级响应直贯到底、全国都在慢跑盯北京、等湖北、再等北京的操作，绝非治理现代化之应有状态。甚至一定程度上可以说，全国监狱系统疫情防控级别的步调越统一，离治理现代化的距离越远。从治理现代化的角度看，监狱主管机关应尊重各省份监狱管理机关的自主决策权，在何时启动或调整何响应级别的问题上，更多还权于地方。 各省监狱管理机关应通过与当地疫情防控指挥机关加强联系， 听取其专业形势判断与意见建议，适时调整本省域内监狱的响应级别，并且进一步还权于各监狱， 由各监狱进一步结合监狱所在地区具体防疫形势进行微调。为稳妥起见，可以实行省级监狱管理机关审批，向司法厅（局）、省级疫情防控指挥部备案的形式， 促使方案更完善。 从一定角度看， 全国监狱系统在疫情防控响应的启动和响应级别调整上越体现差异性的不一致， 监狱系统的治理现代化水平才越高， 差异化以及差异化所体现的总体平衡是治理现代化的重要表征。

三、良法善治与基层感受：治理现代化的重要指向

管理需要强化目标优先， 整个管理过程需要服从于目标实现，甚至只关注结果不关注过程，导致一定程度上可以不计成本的促成目标达成。 而治理更需要强化基于目标实现的过程调适， 需要关注效率与效能，强化目标达成的过程优化，甚至一定程度上需要针对治理过程出现的新情况新问题， 尤其是其中最关键的人的因素而对目标进行适当调校。“回顾治理的研究谱系， 学术界的主要共识包括……三是治理的目标是‘善治’”，[8]5也就是说，管理的目标更多指向具体工作的预期结果， 而治理既注重具体工作的预期结果， 更注重具体结果所体现出的系统性的优化，其中最关键的是人的感受、过程优化和总体效能，即一种“善治”的良性状态。在疫情防控这一今年以来监狱工作的重中之重和最大政治任务面前，阻断疫情向监狱内传播、 确保监狱责任范围内的人员零感染， 是监狱管理下的疫情防控明确且具体的目标。 因此，为了这一管理目标的实现，全国监狱系统可以提前或统一启动“一级响应”并自始直至疫情结束维持“一级响应”，可以在个别监狱疫情防控失利的情形下统一启动“最高等级勤务模式”，或是北京等个别省份疫情形势严峻时个别执行“最高勤务等级”， 并且在持续坚守和疲劳作战的情况下通过“政治动员”和再动员的方式不断激发基层潜能。“许多组织在实际运行过程中常常由于种种原因背离其原定的正式目标而实际上追求与原来目标不同甚至相悖的目标……科层制组织也有着一种倾向演化成以自我生存为目标的生命体， 而不是致力于实现组织设计初衷的理性目标。 ”[10]47从疫情防控进程尤其是常态化防控阶段的监狱基层生态看， 监狱在致力于上级确定的防疫政治目标实现的同时更大程度地是在解决监狱维持自身运转的生存问题， 尤其是到监区这一层面，本就紧张的警力以“三班两运转”即只有三分之一警力在岗执勤且难以获得有效休息的状态下，组织效能、民警境遇、工作目标已经恶化到偏离管理目标、更与治理之“善治”背道而驰的状态，监区运行还能坚持多久、 民警身心状态还能维系多久的“自我生存”问题已经成为监狱疫情防控面对的最大问题。

现代化的治理必须坚持系统性思维， 在治理各要素中尤其要关注人的因素。 治理体系和治理能力现代化所追求的“善治”必然要通过相关人的感受来评价，而监狱治理现代化的“善治”需要通过民警、罪犯以及社会公众等不同群体的感受来评价， 其中最基础和关键的是民警尤其是基层民警的感受， 即只有内部治理现代化才可支撑外部治理现代化。 疫情防控作为当前监狱系统最大的政治任务， 通过政治动员来倡导，通过战时纪律来督导是必要的，但依靠政治动员和战时纪律维系的只能是短期的非常态，而不应是治理意义上的常态。 政治动员和战时纪律应有其合理的边界， 绝不能仅从决策者与管理者的站位与视角研判决策，基层民警的感受、权益、关切更应成为决策的依据与参考。而且，疫情防控进程中的基层监区民警生存境地与感受真实情况如何，应有全面、严谨的调研和评估，而不能仅从宣传视角，以宣传口吻来展示。 单一呈现积极的精神状态虽然有利于激发士气、树立形象，但更易造成误读错判。如果从各省监狱微信公众号相关文章披露的基层民警精神状态看，“最高等级勤务模式” 完全可以持续几个月甚至是几年，而家有变故、亲人离世的民警也都能欣然面对，这是单一宣传策略给社会公众、给监狱主管机关提供偏颇信息导致的误判。 而实然的状况并非如此。 在疫情防控期间针对某地押犯监区约500 名民警的专题调研中，就“仅就工作而言，‘最高等级勤务模式’与平时相比，你的感受如何”进行问卷调查的结果显示，64.1%的民警表示心理压力比平时大特多，54.7%的民警反映工作量比平时大特多； 仅有9.6%的民警认为工作效果比平时好很多，4.8%的民警表示总体感觉比平时好很多。 即高压力大投入并未获得民警感受和工作效果的改善。 而据了解，很多监狱都有极个别民警因身体原因、精神原因、家庭原因等而不愿、不能坚守岗位的。 这些人虽少， 也是民警队伍的一部分， 对这部分人的宣传缺失，塑造的就是监狱民警的超人“人设”。 一定角度看， 宣传连续坚守岗位几十天上百天是与以人为本理念相背离的，是一种对民警的职业道德绑架，而善治目标追求下的工作及宣传方式应是推行“强制休息令”①参见青海省女子监狱微信公众号3 月11 日、山东省滕州监狱微信公众号3 月25 日、北京监狱与戒毒微信公众号3 月25 日等文章。，应围绕着基层民警整体及个体的压力感受进行适时调适，而不是决策者脱离执行者境遇的，高层点菜、基层买单式的决策。 高层点菜，可以挑最硬核的方案、手段、措施，因为只需决策无需执行，而点便宜菜却有可能负决策不力的责任。 所以必然可以果断地拍板启动“一级响应”、“最高等级”，而在松绑降级上却犹豫不决、态度不明。

毋庸置疑，个别监狱发生狱内疫情传播事故，成为全国监狱系统防控不力的警示教材， 对全国监狱系统甚至整个社会都产生了较强震动。 但这种个别失守其关键原因是什么， 以及法治思维和治理现代化视角下的最优针对性防范策略是什么， 监狱管理机关及监狱主管机关还需要审慎研究， 而不是采取简单的“一人得病，全员吃药”的应对策略。简单的管控思维逻辑是， 监狱疫情防线失守是因为有高风险人员进入监狱， 禁止所有人员进入监狱即可切断潜在的风险传播途径。然而这种应对虽然简单有效，但其产生的压力与后果却只能由监狱及监区民警承担。而从治理现代化的角度看，在设定了疫情防控总体目标与要求的情形下，采取什么样的手段措施，执行者更有发言权和应变能力，由执行者确定方案，由管理机关研判方案是否可行， 才是更有效的治理运行模式。4 月9 日《关于印发重点场所重点单位重点人群新冠肺炎疫情防控相关防控技术指南的通知》（联防联控机制综发[2020]139 号）针对监狱指出，低风险地区“监狱实行封闭管理，监狱干警、工作人员需在隔离观察14 天并经体检测温、核酸检测等确认健康后才可进入监狱。”中、高风险地区“实行全封闭管理”。据6 月27 日相关报道，北京有5 个高风险地区和39 个中风险地区。[11]从北京此次疫情发展过程和北京监狱系统的疫情应对看，一方面，监狱系统不能被动地随着中、 高风险地区不可预测的增加而调整应对策略，因此自始启动“最高勤务模式”有必要；但同时， 也不应一刀切式地不顾及各监狱所处区域的差异性， 而是要随着疫情形势的明朗给予不同风险等级地区监狱自主调整勤务模式的决策权。 如地处黑龙江齐齐哈尔地区的双河矫治所、 地处延庆区的延庆监狱等， 应结合单位所在区域风险等级及民警职工居住地风险等级情况，实行对中、高风险地区限制或阻断通勤， 监狱在可控低风险范围内调整勤务模式的“善治”策略。 比如执行“14+x+(14+x)”的勤务模式（即居家隔离14 天，到单位进行核酸检测并等待结果，然后封闭执勤），即分两批次，约每5 周一循环，每5 周民警居家2 周。或是7+x+(7+x)，即分两批次，约每3 周一循环，民警每3 周居家1 周。 或是在阻断与风险较高的城区通勤的情况下， 实行隔离备勤区与狱内执勤区的每周轮换， 打通监狱的内部小循环。 而此类各监狱依所在地区风险等级及民警职工状况自主选定的勤务模式， 才能更高效地用好警力，并且兼顾监区业务有效开展和民警休息、照顾家庭等各方利益的平衡，是治理现代化应达到的“善治”效果。

四、职能优化与权能统一：治理现代化的必由之路

监狱防疫过程中由勤务模式所体现出的治理缺陷，不仅存在于勤务模式这一具体环节，而是在监狱工作的方方面面都有体现； 也不仅仅在完成疫情防控这一政治任务的过程中有所体现， 而是在诸多重大政治安保、 政治任务甚至是常规性重点任务中均有所体现。可以说，监狱治理现代化的缺陷就是系统性、长期性和体制性缺陷，需要从监狱治理的体制机制层面寻求破解之策。“传统层级制结构中的组织运作类似于迭代算法，即通过自上而下、层层递进的任务传递来解决问题……虽然这种结构有利于组织结构的稳定以及组织内部成员的控制， 但其弊端也显而易见：其一，层级制结构下的‘行政发包制’造成了组织层级中‘层层加码’的现象，即为了完成组织目标而不断向下级施压， 在施压的过程中忽略了组织的各项能力，进而造成了一系列不良后果，例如弄虚作假、形式主义等。 ”[12]而层层加码现象，正是监狱管理走向监狱治理现代化必须破解的关键问题之一，是决策、管理、执行之间职能错位，责、权、利不能有效统一的具体表现。 全国监狱系统由司法部统一启动“一级响应”和“最高等级勤务模式”，而不是各省监狱管理部门依据本省域疫情防控指挥部发布的响应级别关联启动相应响应级别， 是监狱双重管理体制的问题呈现。而双重管理体制下，省级政府和中央政府如何把握治理边界，也需要兼顾责、权、利统一的原则。司法部下达全国监狱系统执行“最高等级勤务模式”的指令，是“层层加码”的一种极端形式，即顶层直接加满码，不再给省级政府、司法厅、监狱局等中间层级加码的余地。 而无视监区之上各层管理层级的管理权、 自主裁量权以及与之相伴的管理责任，是比“层层加码”更恶劣的管控操作。要提升监狱系统的治理现代化水平， 必须努力克服传统层级制结构中组织运作的各种问题， 使监狱层面上的管理权、责、利最大化，以形成聚焦执行完善管理与决策的有序组织运行机制。

决策层对基层的调控应是宏观的、共性的、底线性的标准、目标、要求设定，而底线之上的管理尺度、目标实现的具体过程，都交由管理层级决定。同时管理层级仍需为基层监狱的落实执行留下足够的结合自身实际灵活操作的空间， 形成自上而下合理的简政放权状态。 “然而，以往政府在确立权责关系的过程中往往从权力中心或自身利益出发， 存在争权夺利的现象，权力级级上收，责任却层层下放，产生一系列矛盾和问题。产生这种现象的根源在于‘权力本位’下‘以权定责’理念作祟。 ”[13]在疫情防控的监狱响应和勤务调整上， 决策层只需强调监狱应根据本地区防疫形势与响应级别调整级别的原则要求，明确监狱必须实现狱内无感染的防控目标等即可，而不必下达统一步调、无省域差异的具体指令。 “整个系统的复杂性管理并不是宏观系统与宏观环境之间的关系， 而是组织内部子系统乃至次子系统同各自所对应的环境之间的关系。 ”[8]6-7疫情应对并不是全国监狱系统与全国疫情大形势之间的关系， 而是各省监狱与各省疫情形势之间的关系， 甚至是某一监狱与其所在区域疫情形势之间的关系。 只有这种具体关系界定才能使应对更具针对性和有效性， 而全国监狱系统统一应对全国疫情形势甚至统一应对某一高风险省域的疫情形势， 虽然能够达到成功应对的目标，但其过大的投入并非治理应有的策略，是一种简单化应对策略和不计成本、 只顾眼前的短期应对策略。 包括疫情应对是否需要封闭以及采取何种警务模式， 民警能否带手机进监狱以及何种情形下可以使用手机等问题， 完全可以由省级监狱管理部门依据一省内的实际情况进行自主决策甚至进一步权力下放给监狱自主管理。而上级对下级放权不够，监狱职权范围内的事项需要报司法厅（局）甚至省委政法委等批准，这并不是一种良性的治理状态，更大程度上是迫使下级对上级所掌控的考核与追责权进行讨好与献媚。而上级机关所谓批准与决策，更多只是一种权力的象征性行使， 而且是利于免责的事项更敢越权决断，而不利于免责，有可能背锅的事项更高权力部门同样不敢决断，要么把问题以“你们视情况自行决定”的方式踢回监狱管理部门，要么就是以观望的方式坐等其他省份率先行动然后跟进， 而不会冒风险担责任。因此，还是要谁执行谁担责谁来做具体决断，形成能、权、责的配套统一。

近些年，司法部、司法厅（局）对监狱工作的关注度和重视度大为提升， 省域内监狱工作在司法行政工作中所占比重增加，司法厅（局）“一把手”担任监狱局第一政委甚至担任监狱局党委书记，监狱局“一把手”任司法厅（局）党委委员、副厅（局）长甚至是副书记的架构下， 监狱管理的开放性和规范化程度均有所提升。但同时监狱系统也越来越强烈地感受到，来自上级的具体指令和各种约束也越来越多， 处职领导干部选拔任用权被收走， 业务工作向上级请示汇报在增加， 监狱治理规范化水平提升的同时是治理效能的下降。 监狱主管机关与监狱管理机关以及监狱之间的层级关系及其权、责、利分配，是监狱治理现代化在体制机制层面必须理顺并解决的重大问题。 在监狱工作发展过程中，个别省市监狱局曾经推动过监狱局（时称劳改局）成为一级局，如北京1985 年“市委常委会、市政府常务会议经讨论，都同意劳改局作为市政府的独立职能局……市政府上报到国务院，国务院秘书长阅后，批给劳动人事部研究……劳动人事部表示同意，转给了司法部。司法部不同意，主要原因是说，北京这么办，全国跟着来，司法部就不好办了。 ”[14]最终北京局只能按一级局对待，可以“按一级局阅读文件和参加市里召开的有关会议”。①参见《关于我局按一级局对待有关问题的请示报告》（京劳政[1986]85 号）、关于《市劳改局隶属市司法局的关系不变，按一级局对待》的具体意见（京政法干字[1987]23 号）、北京监狱劳教工作资料汇编（1949 年-1995 年）第1347-1348 页。在侦查、起诉、审判、执行的刑事法律各环节上， 执行环节的弱势地位成为制约刑罚执行功能实现的基础性问题。 监狱治理体系和治理能力现代化，需要赋予监狱管理机关与其责相匹配的权，使之获得与权相匹配的能。因此，各省监狱管理局应升格为正局级，作为省政府的独立职能局，增强省政府对刑罚执行事务的直接领导， 增强刑罚执行机关与省级政府各部门之间的平等良性互动。同时，司法部职能庞杂，全面依法治国责任重大，对监狱业务的关注与研究不够， 尤其是近十年来推进监狱体制改革统筹乏力， 再加上社区矫正工作面临着诸多新情况新问题，必须考虑刑罚执行管理职能的剥离问题。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 提出要完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。 在此背景下，国家应设立专门的刑罚执行部门，专责统筹管理监禁刑与社区刑的执行工作，如“第一步，在司法部下设刑事执行总局，将生命刑和自由刑收归该局负责。”“第二步，成立国家刑事执行部，将财产刑、资格刑等附加刑收归该部执行。 ”[15]统一刑罚执行体制，是推进监狱治理体系和治理能力现代化的体制层面改革。在全面依法治国和全面深化改革的背景下，司法部更应摒弃部门主义和权力本位，担负起推动刑事执行部成立、监狱局升格的历史重任，从而从体制机制层面开创监狱治理体系和治理能力现代化的全新阶段，由此，监狱日常运行常态下和突发公共危机等非常态下的治理能力与水平， 才能够破除体制机制障碍，获得更大程度提升。