论法治规范视角下的党内法规

2021-11-29马康

安徽警官职业学院学报 2021年1期

马康

（中国纪检监察学院，北京 100142）

中国特色社会主义法治应当是包括了党内法规和国家法律在内的法治规范。已有的研究成果对于党内法规的理解，过分侧重于静态视角和微观意义，忽视了从整体角度对法治体系的解读。与域外治理理模式不同的是，我国的国家治理体系不可能纯粹地建构于国家法律之上。因此，我国的国家治理体系和治理能力现代化在很大程度上就表现为一种由传统的单一规范体系走向规范化的法治体系的过程，这就迫切需要党内法规的正名和塑形，以充分发挥对于国家治理中的法律空白的填充作用。

一、党内法规的理论争鸣

概念是一切问题研究的起点，党内法规研究中最基本甚至最主要的问题就是党内法规的概念问题。而党内法规的概念在已有的学术研究中尚未形成较为统一的认识。从党内法规这一词语的历史渊源来看，1938 年毛泽东同志在报告中最先使用了党内法规这一名称。但需要注意的是，当时的原始文献当中使用的是党规和党纪的说法。而在此后的毛泽东选集的编纂过程中，则将其修改为党内法规这一书面用语。1996 年7 月，中共中央颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第一次以官方文件的形式对党内法规进行了规定。党内法规概念的学理研究也就有了最基本的研究对象。党内法规的概念研究包含诸多关系问题，其中的核心问题就是党内法规与国家法律的关系，也就是党内法规的本体认识问题。整体而言，目前学术界对于党内法规的研究主要基于和国家法律的比较研究而开展，并在运用国际法律的分析框架下形成了三种学说。

第一种观点认为党内法规非法律。这一观点主要产生在党内法规的学术研究前期阶段。基本上将国家法律等同于学术研究当中所认识的法。研究者认为，法的内涵和外延都是极为明确的。党内法规显然同国家法律存在本质上的区别。 “法规”是一个极易同国家法律相混淆的称呼，因此应当把党内法规的名称进行替代，比如党的规章，党的纪律等。[1]由于党内法规和国家法律在制定的程序、规范的范围、强制力的保障、适用的主体等方面均存在明显的差异。因此，从正确认识和科学界定的角度上看，应当严格区分党内法规和国家法律。

第二种论点认为党内法规是法。但这一研究者所提出的法主要是基于社会法的范畴，超脱了传统法学理论中对于法的认识。其中的典型代表是党内法规的软法论。[2]该论点的研究者所采用的研究路径是以法的扩大解释来回避党内法规和国家法律的关系。软法论者认为，在国家治理方式和治理手段需加多元的现代社会中，对于法的概念绝不应当抱残守缺。现代社会中所使用的法不仅包括了传统意义上的国家法律，而且包括了新兴的社会治理规则，这就包括了以共同体内部规范为代表的软法等社会规则。[3]党内法规作为软法的典型代表，也因此而具备了法的属性。

第三种观点认为党内法规虽然是广义上的法，但是和国家法律存在明显的区别。这一观点的主要依据在于党内法规同时具备国家法律和社会规范的特征，属于一种混合形态的特殊法律。[4]虽然党内法规在制定主体和适用规范的对象上限定于党的自治领域，但是与国家法律相比，党内法规同样涉及到公共事务和政治生活。同时，党内法规基于执政党的强制性保障也具备了和国家法律相类似的强制力。

党内法规的上述论点，各有其合理之处。但过分依赖于国家法律的对比研究，导致党内法规的分析框架仍然没有脱离国家法律的既定范畴。这种研究范式突出地表现为，无论从党内法规的本体构成，还是从党内法规的效力渊源，均与国家法律进行一一对比，甚至在某种层面上产生了相互纠缠的理论混乱。正是由于对党内法规的认识过分侧重于法学范式，就形成了一种利用法学思维研究党内法规，又要论证党内法规和国家法律区别联系的一种思维定式。

从法学发展的历史来看，法的定义和概念并不是一成不变的。无论是古罗马时期对于私法和公法的划分，还是中世纪教会法概念的引入，乃至于近代以来社会法的勃兴。本质上反映的都是法作为一种规范，在当时当地的社会生活当中所呈现的样态。而中国法意义上的法律，不仅是法律传统的延续，“通常是官府制定颁布的命令”。[5]这也就意味着，在法律的解读和理解中，非常重要的一点是如何将法律作为一种事实来回应社会的有效需求。对此，哈贝马斯将法律当作一种事实性与有效性之间的社会媒介。在对客观主义和规范主义的研究上，哈贝马斯认为必须注意二者之间的紧张关系。以一种开放和多元的立场对待不同的可能的方法论，并基于不同的理论视角来诠释、分析和描述不同的观察对象。[6]

因此，在这一意义上，法的外在表现形式不应成为判断的绝对依据和标准，而应当结合法作为一种调整和指引人们行为的规范这一本质特征进行理解。

二、党内法规的自身特点

对于党内法规的概念界定，目前在理论界主要存在两种意义上的混用。一种是指整个党内法规的制度体系，这就涵盖了包括党章在内的整个党内法规及其他规范性文件。另外一种是指具体的党内法规，比如中国共产党监督执纪工作规则。

体系化构成一个逻辑清晰，具有内在一致性，至少理论上无漏洞的规则体系。[7]由于党内法规作为权力约束的规范体系，是从整个法治规范的角度对权力的运行和制约进行规制。从法治是规则之治的意义来理解，党内法规应当做制度体系的理解，即包括党的十九大报告在内的规范性文件和具体的党内法规，都构成了党内法规的制度体系。根据中国共产党党内法规制定条例，可以从中发现党内法规和其他社会规范相比具有的鲜明特征。

第一，党内法规具有明显的政党属性。传统法学理论认为国家法律是普遍适用于全体公民的平等性规范，一般认为国家法律反映了全体公民或者最大多数公民的意志。而党内法规作为政党内部的自治规范是反映全党绝大多数党员或者全体党员的意志和利益，并且在经过民主集中的原则进行了充分的酝酿和调整之后，下级党组织和个体党员的意志上升成为全党的统一意志。当然，这种统一意志并不是个体意志的简单相加，而是经过特定程序之后产生的新的意志。也正是基于这个原因，党内法规的效力具有明显的位阶性, 在党章这一具有最高效力的党内法规之外，其他党内法规草案的制定工作都具有明显的层级性。党内法规的政党属性还体现在，中国共产党执政地位也就代表着党内法规作为一种内部自治规范，也必然会影响到国家法律层面的政治生活。这也是党内法规的溢出效力的理论依据。即部分党内法规中的相关内容同样可以适用于国家政权机关，如《党政领导干部选拔任用工作条例》第4 条规定，对于其他机关单位选拔任用非中共党员的领导干部，参照本条例执行。

第二，党内法规的制定具有程序性。程序的意义有二：一是通过程序确保党内法规的立规技术。二是通过程序增强党内法规的正当性和可接受度。党内法规制定的基本程序包括规划起草、审批发布、适用解释、备案、清理、评估等环节。这些程序不仅保证了党内法规在制定过程当中的正当性，同时也通过后续的备案和清理解释等环节，提升了党内法规的可接受度。

第三，党内法规在外在形式上具有特定性。党内法规所具备的特定外在形式是党内法规和其他党内文件相区分。在党内法规使用7 种特定的名称之外，党内法规的具体条文表述也具有典型的逻辑结构。一般而言，党内法规的条文包括了假定条件和行为模式以及相应的行为后果。这种逻辑结构使得党内法规调整的党组织和党员在做出行为选择时，可以根据相应的肯定性后果或否定性后果调整自己的行为。但需要注意的是，党内法规一般采用这种形式进行规定，并不意味着所有的党内法规都采用这一形式。比如典型的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就是采用了不同于典型的逻辑结构的党内法规条文。

三、作为法治规范的党内法规

广义的法治是规则之治，且核心要义是在治理中以规则为最高标准。[8]虽然国家法律是实现法治目标的重要基础，但仅仅依靠国家法律显然无法胜任这一重任。服从规则并非意味着只服从国家法律，还要遵循各种符合宪法规范与法治精神的其他法治规范。作为国家治理的重要制度依据，党内法规的实践一再证明，对于中国特色社会主义法治的理解要适应中国法治的本土经验。法治不仅仅是国家制定或者认定、实施与适用法律的过程，全面依法治国的实现有赖于党内法规与国家法律的优势互补, 形成法治合力。

笔者曾经论及，党内法规的研究不能以西方法学中心的形式理性作为评价的标准和参照物。[9]中国特色社会主义法治规范包括了国家法律和党内法规。根本原因就在于，党内法规符合法治规范的内在要求，以一种既定规范的形式约束权力的形式。由于中国共产党是执政党，那么作为能够更加直接地反映执政党主体性和国家治理需求的党内法规，就可以缓解国家法律与社会发展之间的张力, 回应开放社会对于弹性治理的需求, 代表着法律实践和法学理论的一种前进方向。

对于宪法规范和法治精神的遵守，不仅仅包括最基本的是“依据”的宪法，即党内法规的相应适用应当有明确的宪法依据，而且要求某些党内法规不应当同宪法规范相违背，而且在特定情形下的具体适用能够寻找到具体的宪法规范作为证明其正当性与合宪法性的规范性依据。宪法是国家的根本大法,依法治国首先是依宪治国, 法律至上首先是宪法至上, 一国的法律模式转换及其制度变革通常只能在宪法框架内进行, 不能超越宪法之外或者凌驾于宪法之上,更不能违背宪法。一种以损害宪法至上权威为代价的法律制度变革, 都因为违背宪法规范的效力而失去正当性。

因此，要从根本上解决党内法规和国家法律的关系问题, 就要确立起至上宪法的根本大法地位,依靠宪法得到体系内部的统一。服从宪法之治，意味着党内法规也应当严格遵循成文性的宪法条文和不成文的宪法惯例，并且应当遵循各类宪法规范，包括宪法确立的宪政权力格局、权力运行的程式要求、公民权利义务配置、既存事实的确认等。在学术理论层面，对宪法规范存在不同分类。[10]从表达方式上可分为宣言性规范与确认性规范, 从宪法规范约束力的角度可分为提倡性规范、任意性规范和强行性规范,从规范的功能上可分为调整性规范与保护性规范。根据宪法规范对宪法主体行为的引导作用不同,将宪法规范分为授权性宪法规范、禁止性宪法规范、义务性宪法规范和确认性宪法规范等。

党内法规的适用使得中国特色社会主义法治更加全面，将长期以来局限于国家法律调整的权力运行也延伸到了党内法规的制度约束之中，在法治精神与法治原则的约束下进行调整。同时，法治体系的规范供给配置因党内法规的适用而得以优化。规则之治的功能也因党内法规的适用而得以全面发挥，法治化的过程与方式更加全面。法治不仅是国家法律之治,同时还应当是党内法规之治，党内法规与国家法律在法治化的过程中应当并行不悖, 应当各展其长、各得其所。从法理解释来看，党内法规已经非常明确地呈现出同国家法律的衔接和协调。最为突出的例子就是国家监察体制改革后的纪检监察领域，党内法规和国家法律在违纪、违法、犯罪三个层面协同治理。[11]

党内法规与国家法律在权力制约的价值取向和功能定位上异曲同工, 决定着党内法规的构建和运用将会进一步加强并巩固国家治理中的权力制约体系。众所周知，作为执政党的成员，党员干部的权力也必然是权力制约中的重要内容。而国家法律的调整内容和调整方式受制于“普遍性”这一特质，必然无法兼顾到党员身份的特殊性。要防止权力的滥用进而蜕变成为可能的权力失控，就不可能完全指望国家法律，而是更多地需要与其匹配的党内法规来规范权力，避免形成法治真空。

党内法规与国家法律虽然在形式上相对独立,但通过上述治理的共同取向而形成一个更强的整体。为此，党内法规在具体制定和适用上符合宪法精神与法治原则，并通过这一方式与国家法律在具体内容上相互协调，据此产生能够最大化提供法治规范的规范供给制度。