村级会计委托代理模式下的财务内控研究

王小玲（青岛市教育装备与信息技术中心）

■ 问题的提出

“三农“问题是关系国计民生的根本性问题。近年来，为解决好“三农“问题，党中央作出了一系列包括推进新农村建设与城乡一体化建设、实施精准脱贫扶贫与乡村振兴等重大战略部署，实践证明这些政策举措都取得了显著成效。现阶段我国农村经济迅速发展，乡村旅游、乡村文化产业、农产品加工业等特色产业扩大了村集体收入来源，信息技术的高速发展也为农村经济项目拓宽了投融资渠道，但在这些农村经济繁荣景象的背后村级财务管理却并未跟紧步伐，暴露出诸多问题，制约着农村经济的发展和社会秩序的稳定。

面临新形势新政策新环境，我国农村财务管理经历了村账村管、村账乡审乡管、村账双代管、村会计委派制、村级会计委托代理制五种模式的演进，现大都以村级会计委托代理制居多。已有关于村级会计委托代理制的研究大都从实践出发，分析该模式下村级财务管理存在的问题及完善对策。此外，还有学者对管理模式和会计制度进行创新，以解决村级会计委托代理模式下的不足。易雪辉等提出将财务共享服务理念引入村级委托代理制以降低财务运行成本、提高工作效率、提升集中管控能力和核心竞争力。他们通过对四川甘孜州的实地调研，总结了该地区“互联网+精准扶贫代理记账”的做法和经验，从实践证明基于财务共享服务的村级会计委托代理制是可借鉴的。耿建新和马闪认为农村集体发展的会计制度已不能满足当前经济发展的需要，从会计主体、会计科目、货币计量的角度提出完善建议。考虑到已有研究提出的问题，不难发现村级会计委托代理模式在会计制度、会计职业化、监督管理等方面存在缺陷，而根源在于这种委托代理关系所带来的利益冲突问题：作为委托人的报账员与作为代理人的村级会计委托服务中心存在的利益冲突以及作为委托人的村委会与作为代理人的报账员存在的利益冲突。此外，基于委托代理理论的信息不对称加剧了这种矛盾，村委会和报账员不清楚委托服务中心的委托任务完成情况，委托服务中心也无法对村委会的舞弊行为及报账员的决策过程进行监督，导致各利益主体推诿扯皮，财务意识更加淡薄，因此当前模式下亟须解决的最根本的问题是财务管理内部控制问题。财务管理内部控制通过建立规章制度和工作流程、界定各方权力与责任、实行有效监督等手段降低信息成本，减少利益冲突，成为解决该问题的关键。目前，伴随着支农惠农强农富农等财政专项资金的投入以及农村“三资”管理工作的加强，降低财务风险、减少资产流失、提高资产安全性与经营成果的效益性等都对财务内控提出了更高的要求。因此分析农村财务管理内部控制面临的历史与现实问题，寻求新的解决方案对促进农村经济健康发展具有重要的理论和实践意义。本文通过对山东某地级市30个行政村的经济业务进行调研，探究村集体财务内控的现状及存在问题，并有针对性的提出建议，试图为加强我国农村集体财务内控提供意见参考。

■ 被调研行政村财务管理现状

2021年1月—3月笔者对山东省某地级市的30个行政村进行调研，发现这些行政村的经济业务均实行报账方式，由各镇街园设立的农村财务委托代理服务中心负责核算记账。代理中心以村为基本核算单位，坚持集体资产所有权、使用权、收益权、财务审批权、民主监督权不变，实行统一制度、统一票据、统一审核、统一记账、统一公开、统一建档管理。农村财务委托代理服务中心设置1名总会计、1名总出纳，若干委派会计，其中6个村设置1名委派会计，被调研的30个行政村共有5名委派会计。村级设立1名财务报账员，负责日常财务报账和管理工作。

在调研中发现，农村委托代理服务中心以及村级报账员的会计素质不高，委托代理服务中心会计人员虽持证上岗，但会计专业知识和技能不足，村级报账员没有初级会计证，均为无证上岗，会计基础十分薄弱。被访村级报账员对业务发生情况不明确，原始凭证缺乏规范性和完整性，从整个工作链前端直接影响着会计核算质量。

从该地级市出台的相关文件来看，该地级市于2017年出台了《村（社区）“三资”管理制度》及《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》，文件有关财务管理制度及内部控制程序的内容十分明确，然而贯彻落实到各行政村却并不理想。一方面被调研村落财务意识淡薄，村级报账人员只重视报账工作，忽视了最重要的财务管理职责，在合同管理、项目管理、投融资等方面都缺乏有效的管理和制度。委托代理服务中心的设立虽解决了基本的会计核算问题，但很容易加剧村级财务人员的不作为；另一方面监管处罚不到位，1名财务报账人员与同时负责多个行政村的委派会计一同负责本村的财务管理工作，很容易出现推诿扯皮踢皮球现象，文件虽规定了各职位职责，但缺乏有效的监管手段和处置办法。

整体来看，被调研行政村村级会计委托代理制和出台文件使用的年限并不短，但财务内控依旧十分薄弱。因此针对此现象有必要细化问题清单，寻求对应策略。

■ 财务内控存在问题及原因分析

（一）问题清单

1.财务公开力度不大，无重大事项事前审批、集体决策制度，事前审批、集体决策落实不到位

根据国家规定，农村集体重要事项，应由村（居）党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村（居）民会议或者村（居）民代表会议决议，作到决议公开、实施结果公开。

2.缺乏采购内部控制制度，采购手续缺失

采购无比价记录、采购标准、大额采购无询价，发放物资明细表无相关领导签字。依据目前国家采购法及采购实施条例，采购工作应根据采购需求，严格履行相应的采购手续譬如公开招标、单一来源、竞争性磋商、自行采购等，均应集体决策，手续留痕存档，公开透明。

3.缺乏项目管理制度

项目管理有别村正常经费支出。凡涉及项目的，应有事前立项审批、事中采购及资金执行手续、事后决算（涉及应有决算审计的应有决算审计）及归档。

调查发现，村的旧改、棚改、拆迁重大改造，没有完整详细的立项审批资料；财务核算佐证资料不详；项目执行过程中的合同、补偿、收款和补偿款的发放、村集体补偿部分清算情况、项目结束后对每个项目没有结项报告，对整个项目的收支结余情况未做总结，也未将相关资料完善装订成册，查阅无完整资料。项目结束无公开。不符合目前国家要求的要保证村集体资产的安全、完整、保值、增值，保证村集体资产不流失，保证村民的权益不受侵害的要求。

4.合同管理不严格，合同执行不到位

承包、租赁合同制定不完善，合同执行不严格，没有按合同约定履行合同。按照我国合同法管理相关规定，合同除即时清结者外，一律采用书面格式，并必须采用统一合同文本。合同对各方当事人权利、义务的规定必须明确、具体，文字表达要清楚、准确。合同要素签订齐全，譬如双方的全称、签约时间和签约地点、合同的内容、建设工期、拨款和结算、竣工验收、质量保修范围和质量保证期、产品名称、技术标准和质量、数量、包装、运输方式及运费负担、交货期限、地点及验收方法、价格、违约责任等均应齐全。大部分行政村签订的合同要素不全。合同履约无监管，合同执行结果无反馈归档。

5.国有资产产权不清晰，管理薄弱，核算不规范

《行政事业性国有资产管理条例》规定，国有资产应当遵循安全规范、节约高效、公开透明、权责统一的原则，实现实物管理与价值管理相统一，资产管理与预算管理、财务管理相结合。而被调研行政村村集体资产所有权不清晰，有的资产挂在个人名下，或者放在村集体企业。村集体资产没有台账、在建工程完工不能及时结转固定资产管理、固定资产报废、毁损未及时清理，多年挂在账上，虚增村集体资产，缺乏对国有资产的高度重视。

6.缺乏投资内部控制制度

村集体投资后，集体企业经营情况管理失控。集体投资的安全完整增值无法保障。按国家规定，投资要集体决策，一定额度的要经上级主管部门，避免集体资产被损坏、随意改变权属或无偿占用、低价承包等。涉及集体资产管理的重大事项，必须经过民主讨论决定。要保障集体经济组织成员有效地行使对集体资产的监督权、决策权。目前绝大部分村的对外投资无健全产权登记、无完整财务核算、无集体决策制度。投资后对所属企业的集体资产运行状况无规范监督制度。

7.村领导缺乏财务管理意识，报账人员财务水平不高，核算不够规范

被调研行政村会计核算能力薄弱主要表现在：原始凭证不规范、不完整；户名使用错误，用于村集体报销的发票户名非村集体名字，发票要素开具不完善；会计科目使用不规范，预收的房款记录在应付账款，支付的工程款项记在应收账款；往来未及时清理，造成呆账无法收回，不处理账造成村集体的债权债务不实；村集体财务会计对业务发生情况不明确（不知道是什么业务或者业务流程），直接影响代理记账中心会计核算质量。

（二）原因分析

1.相关领导缺乏重视

从被调研行政村的反馈情况来看，缺乏最为基本的采购、投资、集体决策等内部控制制度与相关领导缺乏重视具有直接关系。该地级市早在2017年就已经下达村级财务管理办法和意见，而截止到目前被调研行政村依旧处于制度缺失状态，这足以反映从区农业部门到镇街园主要领导再到村（居）干部都缺乏对财务管理工作的重视。

2.财会队伍力量薄弱

会计核算不规范与财务人员的专业素质直接挂钩。由于会计资格证的取消，被调研行政村的报账员均为无证上岗，且学历普遍较低，专业理论知识和技能掌握不到位，只能靠委托代理中心的财务人员临时现教现学。此外，这些报账员大都是兼职，除财务工作外还负责统计、计生等工作，财会人员缺乏稳定性。农村财务委托代理服务中心的财会人员同样缺乏专业素质，且人员结构安排的不合理加剧了财会人员敷衍了事的工作风气。

3.监管机制不健全

合同管理不严格、履约缺乏监管以及村集体资产管理薄弱均体现了这些行政村的管理水平不足，缺乏有效的监管流程。

■ 村级财务内控改进措施及建议

为有效解决财务内控的不足，笔者从探究原因出发，对发现问题提出针对性的改进措施及建议。

（一）提高领导重视程度，建立财务内控制度

1.加强对集体决策、事前审批、合同合法性审查工作的力度，根据审计结果实施奖惩

强化审计工作职能，做好专项审计工作。譬如结合财务公开，内部控制制度，组织专项审计；结合村干部换届，组织村干部的任期和离任经济责任审计等。审计结束后，及时向群众公布审计结果，接受群众监督。搞好专项审计的同时，做好日常财务的定期审计。对集体资产的管理使用、财务收支、财务预决算、生产经营和建设项目的发包管理、集体债权债务、上级划拨或接受社会捐赠的资金、物资使用等情况，以及群众要求审计的其他事项。根据审计结果对工作表现不足、违背规定办法的相关人员追究责任，责令整改，对财务管理水平逐年提高的农村实行奖励政策，以提高相关领导的重视程度，并推动村集体经济组织的管理及财务核算走向完善规范。

2.进一步完善和建立财务公开制度

提高财务管理意识，实行全面公开；积极推进工作的经常化、制度化、规范化建设。保证农民群众对集体经济组织财务的知情权、参与权、决策权和监督权。集体经济组织的重大财务事项，必须依照相关法律法规规定的程序进行民主决策。

3.建立健全财务管理制度和内部控制制度

指导村集体经济组织建立简明、规范、适用的财务管理制度和内部控制制度。着重抓好财务公开、债权债务管理、国有资产管理、财务审批、项目管理、采购等重大事项内部控制制度的建设，充分利用不相容职务相互分离、财产保全等方法实施有效的内部控制。

（二）加强财政队伍建设，做好培训工作

1.村级财务人员实行公开招聘，择优录取

由于农村经济社会条件不足，难以吸引具有会计专业知识和学历的高校大学生求职，因此乡镇政府可以参照国家选聘高校大学生到村任职工作，实施薪资待遇相关的激励和保障政策，吸引优秀会计人才。此外，还要实行专人专职，必须摒弃过去的兼职情况，保证会计核算和财务监督职能的高效履行。

2.委托第三方定期分层培训报账人员、负责核算的财务人员及管理层人员

培养一支高素质的农村管理人员及财会人员队伍，是搞好农村集体经济组织财务公开和财务管理工作的关键，也是做好农村经营管理工作的基础，根据不同人员的工作重点，分层轮训，建立培训长效机制。

3.提高档案管理工作能力及水平

通过调研发现，村集体经济组织财务档案的完整性、合法性存在较大问题，为规范档案管理工作，应在财务培训中，定期培训财务人员的档案管理意识和水平。

（三）强化管理流程，健全监管机制

1.实现工作流程化管理

建议委托第三方，对所属行政村的经济业务进行调研，摸清工作流程及工作风险点，建立统一规范的工作流程控制，由几个村试点，然后全面推开。指导村集体经济组织制定规范的财务收支审批程序，建立财务活动程序规范。对村集体经济组织发生的经济事项的事前审批、事中控制、事后核算做好内部控制制度。规范财务核算的签字流程及必需的原始凭证及佐证资料，指导做好归档工作。尤其是作出规范统一的重要经济业务的内部控制制度及业务流程，实现系统管理、岗位牵制，降低风险。例如:资产管理、采购、合同履约等经济行为。

2.加强农村集体资产监督管理，不定期组织专项审计

农村集体资产是集体经济组织成员的共同劳动成果和共有财产，受法律保护，任何单位和个人不得侵占、平调、挪用。认真组织集体资产的清产核资，明确集体资产的归属，科学评估确认资产价值，建立资产台账，重要资产的购置、处置、投资必须集体决策。进一步完善集体资产的监管办法，防止集体资产流失，确保集体资产保值、增值。通过不定期的专项审计，促进村集体经济组织对国有资产管理的重视及提高管理水平。