公益诉讼“等”外领域探索完善路径检视

周献亮，张 翔，高娜娜，王 瑾

（蚌埠市禹会区人民检察院，安徽 蚌埠 233010）

公益诉讼工作是新时代赋予检察机关新的历史使命， 经历了从探索、 发展到立法规范的过程。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定了公益诉讼四大法定领域，2018 年《英雄烈士保护法》又增加了英雄烈士保护领域侵害社会公共利益的行为，后又将未成年人保护领域纳入。 至此，公益诉讼的“4+2”法定领域已经明确。 但法律规定公益诉讼除上述领域外，还存在“等”字探索范围，这种兜底性规定为检察机关拓宽公益诉讼案件范围和开展相应探索实践预留了空间。2019 年以来，安徽、湖北等省人大及其常委会相继出台相关决定，支持检察机关开展公益诉讼新领域探索。 全国人大也对公益诉讼探索范围作了明确指示，使公益诉讼“等”外领域探索受到极大的重视。 在2020 年新冠疫情防治期间，检察机关在公共卫生安全领域大胆创新， 主动作为，使“等”外探索成为检察战“疫”中的一个亮点。2020 年9 月，最高检在总结各地实践的基础上，下发了指导意见，从指导原则、重点范围、立案条件、程序保障等方面对新领域探索进行了规范，为下一步“等”外领域探索指明了方向。

一、蚌埠市公益诉讼案件情况概览

2019 年以来， 安徽省各地检察机关主动探索，积极作为，在“等”外领域探索方面取得了积极的成绩，共办理案件524 件，涉及公共安全和卫生、个人信息保护、未成年人权益保护等领域，实现办案效果的有效提升。蚌埠市作为安徽省的一个地级市，该市检察机关在法定领域办案成效不断凸显的基础上，立足本地治理特点， 积极办理了一批公益诉讼新领域案件，有力维护了国家和社会公共利益。

（一）案件数量概况

蚌埠市检察机关从2019 年开始开展公益诉讼“等”外领域探索工作。 2019 年度，共办理公益诉讼案件535 件，其中行政诉前程序447 件，民事诉前程序88 件，“等”外领域探索5 件（其中行政4 件，民事1 件），只占案件总数的0.93%，探索的第一年以“稳妥”为主。但2020 年该项有明显进展，共办理公益诉讼案件363 件，其中行政297 件，民事66 件，“等”外领域探索61 件（其中行政55 件，民事6 件），占比已经达到案件总数的16.8%，公益诉讼“等”外领域探索工作在摸索中不断规范，进展明显，工作力度也在不断加大。

（二）公益诉讼案件各领域分布

蚌埠市检察公益诉讼工作一直走在前列， 先后办理了全国首例行政公益诉讼案件和首例刑事附带民事环境保护公益诉讼案件。 从全市公益诉讼总体案件领域看，2019 年以来， 生态环境和资源保护领域占据绝对优势，案件数达到589 件，占比65.59%；食品药品安全领域案件数217 件， 占比24.16%；其他法定领域开展的工作较少， 国有财产保护领域领域案件数23 件，占比2.56%，国有土地使用权出让领域案件数3 件，占比0.33%。 截止目前，其他新领域（“等”外领域）总占比已经达到7.35%，在未成年人保护、公共安全等领域都进行了有益探索尝试，且取得了积极成效。

（三）线索来源渠道

目前实践中， 检察机关的案件线索来源主要通过在刑事办案过程中收集、网络舆情搜索、现场巡查发现、 行政处罚案件中查找和加强与行政执法机关联合开展线索移送等途径获取。 公益诉讼工作刚开始阶段，70%以上的线索来源通过在刑事办案过程中收集、网络舆情搜索和现场巡查发现等途径。随着公益诉讼的不断深入和与行政机关的合作机制的不断畅通，目前50%以上的线索都是通过在行政处罚案件中查找和加强与行政执法机关联合开展线索移送等途径获取， 与行政机关之间的交流协作不断加强。 但实践中，群众积极主动举报的线索基本没有，以蚌埠市某区检察院为例， 案件线索基本通过工作发现，该项工作开展以来，没有接收到过群众的主动举报，只有建立了举报奖励机制的县区，零星有少部分群众主动举报线索。

二、公益诉讼“等”外领域探索热点问题聚焦

（一）弱势群体权益保护领域

未成年人、妇女等弱势群体数量庞大，相对而言其合法权益在社会和家庭中都更容易被侵犯。 虽然近年来相关保护措施不断加强， 但该群体受到侵害的社会危害性和影响之大， 已是单个力量所无法解决的，通过个案难以发挥示范效应，所以我们必须突出国家监护理念，借助公权力和社会力量，进行适格诉讼主体的扩张， 弱势群体公益诉讼保护制度的确立适当其时。对此，除了实践探索，还有最高检、全国妇联联合出台的相关规定， 明确对损害妇女权益等问题，检察机关可以通过公益诉讼进行干预。关于未成年人保护领域，以蚌埠市某区检察院为例，该院针对一起未成年人长期遭受其养父性侵， 养母离家出走的情况，探索刑事、公益诉讼等一体化办案机制，通过探索在刑事案件办理过程中公益诉讼的及时介入，利用公益诉讼手段撤销其养父监护权，请求依法重新指定监护人的方式， 为该未成年人创造新的生活环境，并多方协调妥善安置该未成年人，有效实现对其合法权益的保障， 取得了较好的法律效果和社会效果。

（二）个人信息安全领域

个人信息是公民隐私， 但近年来个人信息被泄露的情况屡屡发生。 特别是在大数据背景下， 各类APP 或互联网平台都存在违规收集泄露公民个人信息的情况，黑客攻击造成的信息泄露也是一大挑战。同时， 还面临掌握信息的各类主体内部工作人员受利益驱使，将公民个人信息违规收集、转卖牟利的情况。虽然随着打击力度的不断加大，查处了一大批侵犯公民个人信息的案件， 但因为该类型案件面临犯罪成本低，有较大的经济利益诱惑等诱因，且存在案件涉及面广、 取证困难等门槛， 不仅民事维权难度大，刑事方面也难以有效全面打击。造成此情况的原因，除了行政监管的缺失外，各网络运营平台重信息收集轻信息保密， 法律保护机制不健全等也是保护不利因素[1]。 实践过程中也容易形成泄漏、销售和使用的黑灰产业链，造成的潜在危害不可估量。根据相关规定， 不仅相应行政监管机关负有保护个人信息不被泄露、窃取的职责，一些掌握公民个人信息的企业等主体也要承担对应职责， 对个人信息安全加强防护， 因此如果相关部门或掌握信息的企业不依法履职或履职不到位， 则可以通过检察公益诉讼来督促履职，切实做到从源头预防和打击犯罪。

（三）互联网公益保护领域

随着互联网线上办公办事、 网络购物等给民众生活带来的极大便利， 以及抖音等短视频平台的受众不断壮大，人们的生活已经离不开互联网的支持。但网上除了正规信息外，还存在五花八门的信息，不少信息对普通群体来说真伪难辨， 经常会出现误导人群的情况，也给电信网络诈骗犯罪钻了空子。虚假的交易记录和评价等网络不诚信行为、网络谣言、电信网络诈骗等问题频发， 对人们的日常工作和生活产生了极大的不利影响， 侵害到社会不特定多数群体的公共利益，甚至有些谣言已经侵犯国家利益。对此，一些主流媒体、互联网企业等也积极采取措施，大力进行网络辟谣和普法宣传， 这些措施一定程度上发挥了重要的作用，但这些主体没有执法权，监管存在一定瓶颈， 如果不能让造谣者和违法者付出代价，则难以形成全方位的防护。互联网领域保护需要多方联动，检察公益诉讼可以有效发挥作用，在网络谣言辟除、营造诚实守信的网络环境等方面，和相应主体形成保护合力，形成协同作战的局面，提高对互联网领域违法犯罪行为的发现和监管， 有效提高网络治理能力。

（四）安全生产领域

我国的安全生产在实践中大多依靠行业自律，与政府的综合监管相结合，共同发挥作用。但行政执法机关不可能对生产各个环节进行全面监管， 所以对安全生产除常规检查发现隐患要求整改的情况外，大多数偏重于事后惩处，在未爆发事故前，生产过程中的安全隐患难以及时发现。同时，政府部门的综合监管除了存在上述监管漏洞外， 还存在各监管部门之间的职能交叉，监管往往不是单一部门履职，如此导致出现监管不到位的情况， 这也暴露出我国安全生产监管体制存在不少缺陷。 安全生产受损害的对象并不仅仅是单个个体， 涉及侵害国家和社会公共利益的问题，安全生产监管不到位，可能导致包括劳动者在内的广大人民群众合法权益受到侵害，由此引发的矛盾或问题也是社会层面的， 公益性色彩明显。 而检察公益诉讼可以对公益受损开展有效司法救济，鉴于此，中央层面也提出研究探索安全生产领域公益诉讼工作的要求。 面对安全生产领域的专业性特点，检察机关相较其他群体，有先天的条件和能力履行监督职责，督促行政机关及时履职，弥补现行安全生产领域的监管漏洞。 并可以通过公益诉讼手段，追究安全生产违法者的民事赔偿责任，让其付出应有的法律代价， 这是破解当前安全生产突出问题、建立齐抓共管的工作机制的客观需要。

（五）其他领域

公共安全和卫生、扶贫、文物和文化遗产保护、反就业歧视、红色文化和传统村落、边境国防和军事利益保护等领域目前也都是“等”外探索的热点，各地在实践中也有探索和开拓。 此外，在应急管理、助力实施乡村振兴战略和棚户区改造等领域， 公益诉讼也可以有所作为。 并且，对国防、军事行动和军人权益保护以及证券等领域的公益诉讼探索目前已有相关规定，如《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》就有所涉及。通过检察公益诉讼的有效探索，在上述领域积极看展探索工作，不仅可以利用公权力介入快速解决争议， 还可以借助检察优势减少诉讼成本，通过案件办理和案例宣传，对相关单位和人员产生有效警示作用。

三、公益诉讼“等”外领域探索实践检视

（一）拓展案件范围界定模糊

对于公益诉讼新领域的探索， 目前很多地方都出台了相应文件，在此基础上，最高检也下发了明确的指导意见。但具体而言，拓展案件范围纵深推进方面还存在很多不明确之处。除了公共卫生和安全、弱势群体保护、个人信息保护等有明确规定的领域外，能否对公益保护范围进行拓展？ 探索过程中是否仅限于发现问题才立案解决，或者需要突出前瞻性，延伸到预防性公益诉讼角度？ 是否只能对已经有证据证明的损害事实提起诉讼， 可否从有证据证明的实然损害拓展到风险和预估评判？ 损害赔偿是否只能向具体侵权人员主张， 履行监管职责不力的行政执法机关能否作为主张损害赔偿的对象？

（二）公共利益的选择与界定模糊

对国家利益内涵的认定， 目前理论界有较为统一的观点， 但如何准确界定社会公共利益还存在一定分歧，也缺乏普遍认可的权威观点或学说。我国法律中对社会公共利益只是笼统规定， 且没有其他配套体制进行明确。 在法律规定和理论方面界定都不明细的情况下，鉴于实际情况多变，检察机关难以准确把握社会公共利益受侵害的规定精髓， 造成实践中各地有各地的做法， 甚至不同的办案检察官也有不同的理解， 针对相同或相似的情形可能出现不同的处理结果。

（三）调查权存在运行困境

1.法律授权不足

内部控制，美国审计准则委员会（ASB）定义（1972）是：“内部控制是在一定的环境下，单位为了提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法”。

目前， 检察公益诉讼调查权的行使没有更进一步的明确法律依据，只来源于两高司法解释的授权，两大诉讼法的修订仅简单规定了检察机关有提起公益诉讼的权限，法律条文内容精简，缺失配套的权利行使规定。根据立法法的规定，两高对具体应用法律作出的解释，应当符合立法原则，并要以具体法律条文为主要依据。 虽然两高的司法解释和规定对行政机关科加了配合义务，但相对而言，该司法解释只对检察机关有引导作用，对行政机关的约束力有限，检察机关开展调查核实活动如果仅凭司法解释的规定进行，明显权威不足，威慑力有限。

2.调查权缺乏刚性保障

即使两高的司法解释和文件中对检察机关调查权的运用作出了规定， 但检察机关的调查措施多是非强制性的，司法实践中，该权力运行仍面临诸多阻力。该阻力一方面来源于被监督的行政机关，虽然被直接拒绝的情形不多，但却存在消极不配合、推诿的情况。根据两高的司法解释和规定，当行政机关抵触检察机关的调查或不配合时，检察机关多通过人大、上级机关协调等措施来补救，应对手段缺乏刚性。另一方面则来源于民事公益诉讼的被调查者， 如果在民事诉讼取证过程中相应主体不配合， 检察机关如何强行行使调查权，相应措施欠缺。 相比较而言，法院在办理民事案件中的调查权则具有一定刚性，其可以采取一定的强制措施。 虽然有学者赞同检察机关可以采取搜查、扣押、查封等必要的强制措施[2]，但在制度顶层设计不完备的情况下， 理论准备和制度支撑都有待进一步加强。

（四）案件线索来源仍然不足

按照案件线索来源获取的一般渠道， 检察公益诉讼线索主要有以下来源： 一是其他机关移送或交办，如其他党政机关、部门等掌握和发现的线索交给检察机关办理，或行政执法机关直接移送的线索;二是群众举报，即群众主动发现相应线索后进行举报，检察机关依法获取；三是在司法活动中主动发现，如在办案活动中发现或通过网络舆情等渠道获取。 但比较前面对蚌埠市某区线索来源的情况分析， 目前检察机关公益诉讼线索来源不足问题依然存在。 从行政机关角度而言， 其很难主动告知检察机关其违法行使职权或不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的行为。[3]从公众角度分析，侵害公共利益的案件因具有涉及面广、受害人不具体的特点，存在责任分散心理， 单个群众面对困难或阻力， 举报的主动性、积极性往往不足，反应的时间也会延长，再加上检察机关的举报响应机制不健全， 造成从该渠道获取的线索来源相对较少。

（五）素质能力建设存在短板

1.办案质效有待进一步提升

最高人民检察院检察长张军检察长就明确提到检察队伍素质能力跟不上， 特别是基层检察素质能力和活力都有待进一步提升。实践中，有些基层检察院对办案与监督、监督与配合的辩证关系把握不好，在立案、调查核实、诉前检察建议制发等环节上不够精准，对检察建议的跟进监督及成效评估存在不足。已办案件中优秀典型案件偏少，有影响力、有示范性的案件不多，个案办理与起诉一件、警示一片、纠正社会面的要求相比仍有差距。 公益诉讼整体工作进展与新时代对公益保护的要求、 人民群众对检察工作的期待仍有差距， 从源头上推动行政机关依法履职的效果还不明显。

2.业务水平、思想认识和工作理念仍有差距

新时代对检察工作提出新要求， 但一些检察机关和检察人员的思想认识、 司法理念和业务素养还跟不上， 对于最高检提出的公益诉讼新理念、 新思路，难以深刻领会、有效落实，存在关键少数不适应的情况。 部分办案人员对检察公益诉讼工作的重要性和紧迫性认识不足，面对阻力、压力，存在畏难情绪，缺乏啃硬骨头的魄力，公益诉讼工作推进迟缓，特别是“等”外领域探索存在“坐”“等”“看”心理，缺乏主动探索的魄力。此外，还存在为了考评而办案的情形，导致办案人员不能全身心投入办出精品案件，难以真正做优做强公益诉讼检察、 真正树立检察机关权威。

（六）办案保障力度不够

四、公益诉讼“等”外领域探索的完善路径

（一）准确界定公共利益内涵

如何准确界定公共利益，对公益诉讼“等”外探索工作的深入开展至关重要。对此，可以从公共利益的特征方面入手， 整体性和普遍性是公共利益的两大典型特点， 在对特征准确分析的基础上再逐一列举。对于整体性特征，即公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益， 在内容上是普遍的而不是特殊的利益。[4]这就要求我们一方面对整体性要有客观全面的理解，整体性并不是国家性或全局性，有时候在特定区域内也可以构成。在对个案的特征把握上，有些情况下对其整体性要求不能过于严苛。 对整体或局部多数人利益有侵犯可能性， 如可能侵犯其他多数人的生命财产安全的行为， 即可以推定为对社会公共利益有所侵害。另一方面，对普遍性也不能作狭义理解， 侵犯不具有普遍性的单个个人或特定群体利益的行为， 有时候也可能对公共利益造成潜在危害。 如果不保护，则会使社会众多公众利益受损，对此也应当界定为社会公共利益。[5]综上，通过对公共利益的特征进行明确和列举， 可以使公共利益的内涵具体化，更便于司法实践中掌握和理解。

（二）处理好刑行衔接关系

行政执法相对于诉讼更为高效、快速，能迅速有效保护公益不受侵犯。 行政权的本质是对公共利益的集合、维护与分配，维护公共利益首先是行政机关的职责。[6]检察机关要明确自身定位，公益诉讼权利行使不宜过分扩张， 如果检察机关冲在公益保护的最前线，可能弱化行政机关的应尽职责，导致权力界限混淆， 有纵容行政机关不作为或不履职之嫌。 所以，检察机关的公益诉讼履职要有谦抑性，要符合检察权运行的内在规律和职能定位，不能超越职权。在公共利益受损害时，首先应由行政机关依法履职，在其怠于履职或不作为的情况下， 检察机关才可以通过公益诉讼手段依法督促其履职。 特别是在“等”外探索阶段，更应定位好行政权和检察权的关系，防止因检察过度行使对行政权造成不必要的干扰， 真正实现双赢多赢共赢。

（三）构建公益诉讼取证新模式

1.赋予检察机关刚性调查措施

有人认为，公益诉讼案件是针对民事、行政事项提起，具有民事、行政性质，应与刑事案件相区分，因而公益诉讼只能是采取任意性取证措施。[7]但笔者认为，民事、行政公益诉讼虽然有民事、行政案件的属性，并不是不可以采取一些相对缓和的强制措施，可以赋予检察机关一定的强制性， 只要不限制人身自由即可。如在被调查者推诿和不配合的情况下，检察机关可以采取强制取证和查询的调查措施， 对拟提起公益诉讼的环境污染类案件进行调查时， 检察机关可以借助司法警察的参与强行进入现场调取证据或取样、拍照，以应对可能存在的相关企业或当事人阻挠、不配合的情况。

2.强化刚性制度保障

检察权具有监督性，但监督不能仅仅依靠他人的配合来完成，没有刚性制度保障，监督无从谈起。检察机关可以参照人民法院对民事、行政案件的处理规定， 只要不直接处分当事人的实体权利即可。鉴于理论层面目前观点存在不一致的情况，限制人身自由的拘留类强制措施暂时不宜赋予检察机关，但可以参照法院的做法赋予检察机关对拒不配合的相关单位和人员进行罚款的权限，对拒不配合调查的个人、 单位主要负责人或者直接责任人员予以罚款[8]。 这不仅能保障诉讼程序的顺利运行，还可以保障最终对实体权利处分的正当性。同时，配合最高检《工作规定》中的相应协调措施开展调查取证。 值得关注的是， 对这些刚性保障措施要设置严格的启用和监督条件， 避免因运用不当对单位或公民权利造成损害。

3.构建特殊证据规则

我国法律体系中设定的是严格的举证责任，在公益诉讼过程中检察机关也不例外， 其要承担因举证不能带来的不利后果。刑事案件中，严格责任在保障被告人权利方面无疑发挥了重大作用， 但民事诉讼过程中针对一些例外情形也设置了特殊的举证规则，如举证责任倒置。 在公益诉讼过程中，依据检察机关的公权力地位和力量配置， 要求正常案件奉行严格的举证责任是可以理解的。但是，如果涉案人员拒不配合调查，存在隐藏或毁坏证据风险，致使关键性证据可能灭失的， 造成的后果就不单单是检察机关败诉，而是社会公共利益不能得到有效保护。鉴于此，可以引入举证责任倒置规则，在检察机关仅证明公益受损、因果关系存在等初步证明责任的情况下，让相应主体提交有关证据证明自己没有责任或已经履行了相应职责。[9]当然，对举证责任倒置的适用要设置严格的范围条件， 目前的情况下不是所有案件都可以适用，只能在污染环境类等部分案件中适用。在此过程中，如果相对方是行政机关，则只承担证明自己履行职责的证明责任， 如果是违法违法企业和个人， 则只承担证明损害结果和行为没有因果关系的举证责任，然后进行推定。

（四）推进制度机制建设

1.完善顶层制度设计

鉴于目前检察公益诉诉讼工作多是地区先行先试的情况， 可以在总结经验做法的基础上加强顶层设计。 首先，加强制度建设。 最高检可以从顶层设计入手， 积极与上层有关部门达成相互协作的制度机制，并适时联合出台相关文件；及时总结办案经验、有益做法，条件成熟的可以积极推动入法，争取获得明确法律授权。其次，设立全国统一的公益诉讼损害赔偿专项基金制度[10]，从中央层面加强统筹协调，根据不同地区差异完善经费保障， 并出台相应资金管理规定，加强统一规范，提高资金使用效能。

2.强化一体化办案机制和跨区划协作机制建设

鉴于各地案件量和办案人员分配不均的情况，上级检察机关可以对优势资源进行整合。首先，加强一体化办案机制建设，这是破解当前地区差异大、信息不畅通、协作难度大的有益举措，不少地方已经在探索。 其次，推进公益诉讼办案指挥中心建设，从系统、全局角度出发，有效整合有些地方线索多办案力量有限、有些地方人员多案件少的情况，通过集中管理和统一调配，优化整合省、市、县（区）三级检察机关办案资源，避免司法资源浪费和分布不均。 在次，完善协作机制建设，在推进“两法衔接”机制不断完善的基础上，进一步推动公益诉讼与刑事检察、行政司法等职能的融合贯通，真正实现办案资源共享，有效促进监督力量的整合联动。

3.推动行业专项治理

国家和社会公共利益保护工程任重而道远，要构筑起全面的保护需要从全局性、 综合性角度进行考量。检察机关要充分结合公益诉讼的特点，联合各行政机关和相应单位实现政府监管、司法打击、行业自律、群众积极参与的有机统一，推动开展行业专项治理。 要与各级党政机关、人大、政协等凝聚更多共识，与行政机关、行业机构加强联络，做好诉前检察建议的督促落实，坚持把问题解决在诉前，有效凸显监督效果， 争取做到通过诉前检察建议推动行政机关依法行政和行业专项治理。 如蚌埠市某区检察院针对行业治理乱象， 给某行政监管单位发出诉前检察建议并持续跟踪督促后， 推动了该行政监管单位在特定行业开展专项整治活动， 进行深入长期的整顿并建立起监测机制。 检察机关还要进一步加强法治宣传，充分借助新媒体等网络平台的运用，大力宣传公益诉讼职能， 并借助典型案事例增强宣传的生动性，争取更多的群众关注和参与。

（五）积极深化基础理论研究

我国的公益诉讼制度发展和实践具有明确的中国特色，路径与西方截然不同，在基础理论研究方面必须大胆创新，着力夯实，打造一套具有中国特色的检察公益诉讼理论体系。 首先，要解放思想，拓宽视野。 在实践探索的基础上克服思维僵化，分析、正视实践中的问题、痛点和难点，探索自己的发展之路。其次，要坚持实事求是。将中国特色检察公益诉讼的创新探索扎根于坚实的实践逻辑和理论逻辑基础之上，增强问题意识。[11]再次，要深入研究公益诉讼工作规律和履职方式方法， 总结和提炼检察公益诉讼的特点和规律，加大理论成果转化力度，不断推动公益诉讼制度机制和工作的创新， 积极将实践中的经验、成果上升到理论层面。通过深层次的基础理论研究，不断查找问题和不足，积极反哺实践，进一步促进具有中国特色的公益诉讼制度有序、长久发展。

（六）加强公益诉讼队伍素质能力建设

作为一项新生事物，公益诉讼工作涉及面广、复杂程度高，检察专业化建设更要持续更上。 首先，检察机关要加强自身建设。通过各级院积极自学、多创造业务培训条件和岗位练兵机会、 上级院加强对下指导等多种方式联动， 促进队伍整体素质能力的不断提升。 其次，加强技术手段运用。 建立智能辅助办案系统，推动人工智能、大数据分析等技术手段在办案中的使用力度，在线索收集分析、法律法规运用、案件深度挖掘方面提供智能支持， 如怀宁县检察院建设的“大数据+检察监督”办案平台的运用和阜阳地区运行的线索大数据分析平台， 都大大提升了公益诉讼工作的质效。 再次，注重外力支撑。 建立专家人才辅助库，聘请大学教授、律师、资深法官等专业人员，助力解决法律适用、探索创新、鉴定评估等专业难题，通过专业人才助力，补足检察系统内部专业能力短板。

结 语

公益诉讼制度发展至今， 中央层面已经在政策支持、制度构建、实践探索方面给与了大力支持，检察机关也已经向人民群众交出了自己的初步答卷，在全力开展工作的同时，又向“等”外领域积极进军。当然， 任何一项新的制度在发展过程中都不可能一帆顺风， 我国的公益诉讼制度必将在探索发展的道路上不断完善，并逐渐成熟，这是我们应当具备的制度自信。检察机关进行“等”外领域探索过程中，要具备对人民群众高度负责的态度和勇于担当作为的精神，将“积极、稳妥”的指导原则贯穿于探索工作全过程。聚焦人民群众反应强烈的突出领域，秉持客观理性履职立场，牢牢把握办案规范性，大胆开拓创新，并着力提升办案质效，不断增强制度影响力，为公益诉讼制度的发展完善找寻切实可行的中国方案。