市域社会治理视角下古城发展的困境与突破——基于泉州古城的案例研究

涂多扬

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007）

一、问题的提出

在新时代社会主要矛盾转变的背景下，我们党创造性地结合社会实际提出了实现社会治理现代化的要求，并在党的十九大报告中明确指出要打造具有共建共治共享的社会治理格局，逐渐创新社会治理模式。然而，在现实中面临的社会治理难题层出不穷，尤其是在城市范围内的社会治理中，政府面对城市发展的诸多困境，以及各种“城市病”，例如垃圾污染、城市噪音等。政府为满足城市居民日益增长的精神文化需求，迫切需要转变治理模式，探索适宜城市发展的道路。古城因其具有传承历史文化的重要作用在现代城市发展中保留下来。在国内的历史文化名城中，古城多在城区的某一区域内存在，承载着一座城市特有的历史文化元素，是城市特色鲜明的标志。古城所包含的历史建筑被誉为“凝固的艺术”，习近平总书记在《福州古厝》的序言中指出：“保护好古建筑、保护好文物就是保存历史、保存城市的文脉，保存历史文化名城无形的优良传统”。在新时代的城市发展中面对古城的保护与开发，地方政府往往处于两难境地：如何在推动地区经济高质量发展的同时引领城市历史文化更加繁荣。有些地方政府为了造景，依托地产商建设一批与地方文化不相配套的古城、古街，并照搬外地发展模式，获得短期效益，但往往不利于区域文化的传承。不同地区的古城，其文化内涵、古城所在的城市经济条件、基础设施条件各不相同，而地方政府为应付上级要求，减少古城创新发展的经济成本，对其他古城发展模式过度模仿，造成文化流失，古城同质化严重。因此，地方政府在古城发展过程中不仅需要统筹规划，考虑城市建设的整体性，也需要在发展过程中注重文化的传承，依托现有的资源条件，创新治理模式，多渠道拓展政府治理途径，提升治理效率，结合已有的发展经验，探索适合本区域古城的新发展道路。

二、理论视角：市域社会治理的内涵阐析及拓展

市域社会治理是国家治理在市域范围内的具体实施，是在国家层面制度落地的枢纽，是国家治理的基石［1］。2018年陈一新在延安干部学院的会议上首次提出“市域社会治理现代化”概念，并以“五化”来构建市域社会治理新体系［2］。市域社会治理作为国家在基层治理的重大创新，其概念从诞生到理论的探讨和实践运用的时间较短，目前国内学者关于该领域的研究成果尚少，主要集中于概念、属性及路径的研究［3］。从已有的研究中可以发现对于“市域”的理解不应该只停留于行政空间划分层面。从马克思社会结构理论角度可以发现，在以“人”为核心要素的市域范围内，强调各参与主体功能做到部分之和大于整体的效果，即突破传统意义上行政空间的划分，应该联合各主体，坚持以问题为导向，以人民为中心，实现有效的社会治理。从市域社会治理体系建构来看，可以通过横向的系统结构和纵向的层次结构来理解内涵。从横向来看，市域社会治理体系是包括政治、经济、社会、文化等系统要素构成的整体，每个系统又包含党政机关、事业单位、社会组织等各行动主体，各主体之间能够实现协同共同治理社会是市域社会治理实现治理效能最大化的重点之一；从纵向来看，市域社会治理是以政府权力结构由上而下的配置关系构成，处于上级政府的省域社会治理与下级政府的县域社会治理、基层社会治理的中心枢纽。通过不同层级的上下联动，能够将资源实现有效配置，而市域层面作为顶层设计和基层实践的枢纽，发挥着衔接、调适的重要作用［4］。但是，市域社会治理理论在具体落实和实践过程中，其目的性又容易与“基层社会治理”“县域社会治理”相混淆，因此通过强调其“社会性”区别一般意义上的治理，可以从社会学角度诠释市域社会治理，即是指在设区的市范围内社会治理主体通过社会控制手段来化解区域内的社会矛盾，解决社会问题并达到社会和谐这一目的的治理［5］。目前在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，面对新问题需要创新社会治理，针对城市社会治理、社区治理、基层社会治理等所迫切需要解决的社会问题，市域社会治理以其在市域层面的整合区域资源发挥的优势作用，能够协同在市域范围内的主体形成合力。在从“社会管理”向“社会治理”转变中，已经将治理主体范围扩大，呈现多元化角色参与公共事务治理，并逐步构建成为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。

如今，城镇化的快速推进导致城市基础设施与时代发展的需求相脱节，历史文化遗产在城市建设中损毁严重，古城居民生活的文化空间遭受蚕食，对于城市中古城的保护已然成为当下精神文明社会建设的重要组成部分。对古城保护和传承历史文化遗产，必须贯彻习近平总书记提出的“坚持以民为中心的发展思想”。古城是历史的见证者，对于古城的保护与开发，也是对古城所承载的文化遗产的传承。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“要深化文化体制改革……加强文物保护利用和文化遗产保护传承。”［6］在新时代，通过对市域社会治理理论的研究，极大地丰富城市治理等方面的理论内容，也为古城发展提供了治理条件。市域社会治理涵盖范围更加广泛，治理手段形式更加多元，所凝聚的价值目标也更为精确，解决了市域范围的社会问题和矛盾，最终提升人民的幸福感和获得感［7］。因此，以市域社会治理的角度探索古城发展有利于以多维度的视角，提供可实施的路径依据，为现实中地方政府对古城的区域规划和开发、文化创新与传承等方面提供理论支撑。

三、困境归纳：新时代古城发展面临的困境及其成因

（一）建筑遗产与现代城市环境错位

在拥有悠久建城史的地区，随着时代发展，为保留原有城市遗留下的历史古迹，往往会在同一区域内形成两种不同的建筑风格。中国传统古城建筑中保留有大量的木构建筑，极具历史文化特色，而如今为满足城镇化建设需求，城市中大量建设现代化高楼，与城市中心遗留下的建筑遗产产生风格冲突，更甚是由于忽视地域文化元素和传统因素的建筑，导致城市面貌千篇一律［8］。此外，现代城市建设中部分老旧城区包含大量历史建筑，因居民对其历史文化价值的重要性缺乏认识，导致损坏严重，抑或是在社会利益驱动下对古城过度开发使其遭受损毁，这些都是对传统文化的破坏。城市发展需要探索化解建筑遗产保护与城市现代化矛盾的新道路。

（二）历史文化载体保护程度较低

古城作为历史文化遗产的重要组成部分，所承载的文化集中体现在建筑、技艺、器物等方面，但是古城内居民对文化遗产保护意识的缺乏，容易造成文化载体的损毁。历史文化载体主要是实际存在的历史建筑等具有直观效应的实体，在现实生活中以古城保留的重点文物保护单位为主，包括古民居、古街道等。在经济较为发达的地区，地方政府有能力对老旧城区进行维护，对古城的历史遗迹进行保护。然而在经济欠发达地区，由于财政支撑力度较小，古城难以得到妥善维护。在欠发达地区由于古城遗址仅剩少数历史建筑和少量文化传承人，古城内部的无序生长导致部分历史建筑未纳入统一的保护范围。同时，文化层面的断裂使地域文化遗产、建筑面临损毁，文化遗产传承人欠缺，致使文化传承遭遇梗阻，面临“后继无人”的窘境［9］。

（三）古城同质化严重与特色风貌消逝

现代城市的古建筑地标往往能够反映该城市的历史文化特色，例如，北京故宫代表的明清建筑风貌，西安大雁塔的盛唐风韵等。然而，目前多数区域性古城仅由几处历史遗留建筑而组成，传统意义上的城墙等防御建筑因时代发展其作用逐渐衰退，导致部分地区出现仅仅保留城墙遗址，城内历史旧址已经不存在。偏远地区的县城，在资源条件不充分的背景下发展现代城市已经步履维艰，继续发展原有的古城区域更是困难重重。古城改造缺乏应有的格局，在旧址上进行的仿古复建工程缺乏新意，传统土木结构建筑的修缮方法又大同小异，致使历史留存建筑同质化严重。另外，在城中心现存的历史古城更是淹没在千篇一律的高楼里，仅存的历史街区被开发为商业街或美食街，所谓的特色充斥着来自各地的美食，地域文化元素严重不足，商铺所营造出的街区场景往往不具备文化内核，主题不够鲜明，容易给游客带来审美疲劳［10］。

（四）古城内在的社会生态环境严峻

古城内的社会生态环境涵盖的范围更为广泛，主要体现在不同于现代城市的建设要求。一方面，体现在古城居民普遍为老幼群体，中间年龄层段的群体由于社会生存与发展的需要离开居住地，古城空心化现象依旧存在。“精英”人群的流失，导致古城内的社会结构发生转变，古城内居民对传统建筑的维护不佳，出现大面积的建筑损毁。现代商业和信息化的飞速发展，对古城内传统文化领域冲击较大，社会对文化传承人缺少应有的尊重，导致古城文化传统技艺传承方面出现断层。古城社会氛围被迫要求与外城同步，即传统民居中的居民生活习惯等要与城外一致，具有历史文化氛围的场景逐渐消逝［11］。另一方面，古城内以社区为单元，公共服务设施质量难以与古城外相一致，并且受限于古城特殊历史价值的保护需要，导致相关公共服务设施施工难度较大。另外，古城内经济产业受制于古城特色产品开发需要，经济发展模式趋于单一，特色街区缺乏“特色”。古城赋予的文化空间，既需要有建筑载体、街巷肌理等符合古城文化的空间布局，也需要社区生活所包含的传统技艺、民俗文化来表现人文气息，两者共同建构古城特有的文化体系，但是在现实生活场景中两者均面临严峻挑战。

四、案例解读：破解古城发展困境的“泉州样本”

（一）泉州古城案例概述

泉州市位于福建省东部沿海地区，是福建省三大中心城市之一，拥有地方特色鲜明的闽南文化、海丝文化。泉州古城文化生态旅游区位于鲤城区，为国务院首批公布的全国24个历史文化名城之一，在以古城6.41平方公里为核心，总面积计8.37平方公里的辖区内宗教文化氛围浓厚，有佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教、印度教等，被誉为“世界宗教博物馆”，其间拥有各级文物保护单位70余处，并拥有南音、高甲戏等多种非物质文化遗产，享有“文化生态博物馆”的美誉，泉州鲤城区已然成为福建省内具有典型意义的古城保护示范区［12］。2020年7月泉州古城成功创建为福建省级旅游度假区。在全国以自然资源为依托创建的旅游度假区中，泉州古城以生态文化为主题创建为度假区，在省内乃至全国具有示范效应［13］。2021年7月又以“泉州：宋元中国的世界海洋商贸中心”项目成功申遗，成为我国第56处世界遗产。

泉州古城的发展道路并非一帆风顺。在古城内，改造前的西街便存在诸多问题。西街两侧骑楼建筑整体破旧，与中山路统一、整齐的骑楼商业街布局形成鲜明对比，并且沿街建筑存在诸多安全隐患：电线杂乱外露、交通拥堵、店铺产生垃圾较多等，致使街区生态环境恶劣。另外，传统文化的业态管理不足，造成非遗传承、工匠技艺出现断层的风险。古城内由于聚集人群较多且房屋产权复杂，医疗、教育等公共设施主要集中于老城区，公共交通系统不够成熟，古城区市政基础薄弱［14］。针对诸多现实困境，泉州市开始对古城进行改造，1983年在由天津大学编订的《泉州城市特色的保护与创造——历史文化名城保护规划》中首次提出“三片一线”概念，对泉州市区空间进行整体性规划。进入21世纪，泉州市将古城外在的空间规划与内在的生态文化进行双向共同发展。2010年泉州市政府颁布《泉州市闽南文化生态保护区建设规划》，并于2015年4月出台相关实施方案，另外在2017年出台的《泉州国家历史文化名城保护规划（修编）》与《泉州市城市总体规划》市域规划范围一致范围，明确将古城纳入市域整体保护框架中。泉州市地方政府在对古城进行改造过程中充分发挥多元主体共治的基本原则，在对古城的顶层设计规划中，成立专门的专家小组，并在古建筑修复工程中聘请知名专家、设计院实施质量监督，保障规划与实施的科学性。在推进文化发展方面实施政企合作，借助文旅企业的系列活动活化古城内的传统文化，丰富古城内居民的文化生活，同时带动城内传统技艺的传播与交流，促进传统文化的传承与发展。另外，在保持古城原有的风貌的同时，为构建和谐的古城肌理，地方政府还注重发挥社会参与力量，以社区营造模式将居民社区生活与古城内发展紧密联系一起，使居民参与社会营造过程，建设家乡，以此增加社区居民的认同感、归属感，营造和谐的古城社会生态。

泉州古城的发展已经获得一系列成就：在关于古城保护的政策法规方面，泉州市于2016年颁布《泉州海上丝绸之路史迹保护条例》，为泉州首部地方性法规。2019年1月正式实施《泉州市中山路骑楼建筑保护条例》，对骑楼建筑保护遵循政府主导、抢救优先、保护从严、合理利用的原则，注重历史文化内涵的发掘。在文化传承方面，1989年，泉州南音进入中小学课堂，开创了民族音乐进课堂的全国先例，并于2019年组织南音进校园30周年活动，展示南音传承成果。另外，泉州府文庙成为2019央视戏曲春晚分会场，成为全国唯一获此殊荣的文庙。在古城保护与开发方面，泉州市注重“活态保护”的发展思路，以金鱼巷作为泉州首个古城背街小巷“微改造”项目，以“三留一活化”的基本原则组织实施了微改造工程，即留人、留形、留乡愁，文化和业态保持活化，成为泉州市网红街巷。另外以闽南风、南洋风建筑风格来展现侨乡风情，以“慢生活”“原生态”为标签展现“活化”古城，做到“留人、留形、留神韵，见人、见物、见生活”的保护与开发［15］。

（二）泉州古城保护与开发的行动逻辑

纵观泉州古城的建设历程，泉州市充分结合地域特色，因地制宜推出系列治理良策，具体表现如下。

1.规划布局：整体治理促进古城长效机制建设

首先，对鲤城老区的历史风貌进行整体规划并组建相应的文旅集团；其次，以“一路两核三片区”的“1+2+3”文旅综合片区地建设规划为思路，即打造以中山路这一历史文化名街为主轴，以临漳门、朝天门为核心的两大文旅休闲产业片区，以西街、后城、城南为主的三大历史文化展示区，对辖区内各文化旅游资源进行挖掘和梳理；再次，以相配套的项目落地，推动文旅综合片区建设，打造一批具有特色的文化旅游景观。泉州市级政府层面在统筹古城的建设发展过程中，注重分区治理。地方政府梳理其独有的文化发展理路，分片建设特色文化展区，彰显特有的闽南风韵。古城的创新发展，离不开闽南开放包容的社会精神：对内，各共建主体能够实现互为联动，协同共治；对外，吸引文旅企业的投资建设，推动经济发展。

2.社区营造：政社联动推进古城均衡发展

泉州市级政府注重推进“文旅+”街区建设工程，利用江南新区“非物质文化遗产”，整合包装优质资源，围绕传承闽南文化、留住乡愁乡韵等主题概念，打造魅力街区，通过对目标社区的环境整治能力提升，建设美丽社区，提高社区居民生活质量。例如重点推进江南街道王宫社区“王顺兴信局+拍胸舞+古榕公园”、金龙街道高山社区“古民居+民宿+城市建设”、常泰街道上村社区“苏夫人姑庙+紫帽山风景区”等项目，彰显独具魅力的社区文化底蕴。基层社区注重营造浓郁的社区文化氛围和建设有价值的传承平台，依托传统文化价值形成的社区氛围成为社区居民积极参与公共事务的重要驱动力。市域社会治理的格局建设需要充分发挥社会参与力量，让人人参与到社会治理中，达到共建共治共享的治理效果。在市域层面统筹古城发展之后，基层社区作为重要单元，发挥居民主体参与作用，政府部门推进资源的合理配置，以多方协同共建和谐社区。

3.传承创新：创新文化载体形式迎合时代发展

文化的传承与创新需要凝聚时代气息，同时需要融入地方特色。泉州市通过刺桐文化广场的文艺汇演、“古韵鲤城·公益分享”等系列活动，形成具有鲤城特色的文旅活动品牌。另外鲤城区启动“刺桐城文艺促进计划——听鲤项目”、本土原创音乐大赛、“听鲤‘无滚笑’原创音乐人巡演”等系列活动，在泉州古城的核心人文区域，打造音乐人才众创平台及“一带一路”音乐文化交流窗口。结合泉州市政府对“古韵鲤城·文化之旅”的品牌建设，依托多种形式的媒介进行宣传，使得古城文化走出闽南，走向世界。文化作为软实力，也是避免古城发展同质化的重要标准。泉州市充分利用本土文化元素，以特有的文旅项目、文创商品打造城市文化IP，并以各类品牌活动丰富古城项目，以多角度、全方位的形式彰显古城魅力，活化传统文化，让更多的游客体验地域特色。

4.技术赋能：数字技术推进古城治理智慧化

泉州市政府注重以“商业+”的模式，推进古城数字文创新业态，为古城留住“烟火气”。在整治古城市场乱象过程中，市政府积极推进信息技术、数字动漫、工业设计等领域的文创产业建设，以智慧城市建设为契机，对目标区域实现智慧化、精准化治理，推进“智慧城管平台”建设，以网格化为支撑，提供智能化服务，积极建设高质量的古城公共服务体系。泉州市在智慧城市建设过程中，搭建“一站式”的政务服务平台，优化政府管理与服务绩效，对目标区域综合整治，有效推进城市管理的智能化、公共服务的便利化。将数字技术应用到古城区，将文旅资源进行整合，便于旅游管理部门对旅游经营单位的监督与管理，同时满足市级层面进行管理决策、分析社会化信息的需求，也为古城的未来发展提供科学依据。

五、困境突破：市域社会治理视角下古城发展的实践理路

（一）整体治理：统筹规划与政策工具相嵌套

市域社会治理强调要有系统性思维，在治理过程中要强调整体性、一致性，即古城发展既需要在顶层设计中有传统的规划布局、长期战略目标等，也需要在治理主体中形成整体概念，即实现多元主体协同治理。在现实治理图景中坚持形成以党委领导、政府主导、多方联动的治理共同体，坚持以共建共治共享原则打造社会治理格局，充分发挥市域统筹治理的优势资源条件。治理体制建设要与时俱进，其中以多元政策工具作为补充，针对古城面对的新困境新挑战，根据治理目标和政策措施进行及时调整，并以专项扶持政策作为助推器，市委、市政府选择相应“政策工具包”，结合古城发展的不同阶段，根据规划布局能够做到及时调整、动态治理，助推古城健康发展，实现古城区内社会生态环境良性循环。

（二）协同治理：政社协同与基层治理相协调

基层社会的治理进程遭遇梗阻较为严重，在古城区内由于面临的治理难题更为复杂，关联的领域众多，迫使地方政府在推进城市建设过程中需要实施多方联动。社区作为社会的基本单元，是社会治理的重心，泉州市在古城内积极推进社区营造，提高社区居民的参与和协商共治能力。社区营造有利于保持古城居民原生态的生存环境，市级政府层面的政策落实需要由基层组织发挥积极作用。首先要充分发挥党建引领作用，发挥党组织的领导核心作用和党员的先锋模范作用。在处理政府与社区的关系上，要坚持完善民主协商、社会协同、公众参与的制度安排，明晰基层组织职责、目标。其次，注重发挥社会力量，重视非政府组织的社会协调作用。政府应提高基层公共服务的准入门槛，让保证高质量的社会组织进入该领域提供公共服务。最后，努力打造政府与社区居民的利益共同体，提高社区居民的认同感和归属感。以多元文化、活动作为媒介，提高社区居民对于古城内区域文化的认同感，以优质的配套服务设施和高质量的公共服务提高归属感，进而提高基层社区治理的参与度，培养居民的社区意识［16］。

（三）智慧治理：精准服务与提质创新相结合

文旅融合作为古城保护与开发的重要形式，在一般意义上表现为区域性的工程建设，为游客提供视觉上的新颖感，同时相应的公共服务也需要提升，对改善城市面貌，提升城市宜居宜业的水平具有重要作用。目前，智慧治理相关技术的广泛应用为市域社会治理现代化注入强大动力，在治理主体领域有效弥补了“协同短板”的缺陷，依靠“智慧+”带来的大数据等技术，在治理领域能够有效实现精准服务［17］。在新时代的古城发展中，要突破新旧两城的空间壁垒，通过多部门的信息资源整合与供给，在满足居民需求等方面需要实现精准服务，必须依靠市域层面的政府主导力量，建设涵盖范围更为广阔的基础设施，使得服务变得更为智能、高效。在应急管理方面应增强源头治理的能力，利用技术手段实现“智慧生态治理”，建设信息共享平台，对于威胁古城安全的隐患及早发现、整治，提高古城风险研判和预警能力。在新技术支撑的背景下，古城要积极推进“智慧古城”建设，结合城市智慧服务系统，实现旅游产品精细化供给，同时地方政府应鼓励技术创新，在旅游经济领域推进技术革新，颁布相关的技术扶持政策，为古城发展注入科技动力。

（四）文化治理：文化传承与古城发展相适应

文化历史街区是古城的肌理，具有历史价值的文化建筑是彰显一座古城文化魅力的依据，建设具有区域代表性的文化古城，更是推进城市生态文明建设的风向标。文化作为软实力，其悠久的历史文化是承载一座古城深厚底蕴的重要源泉，因此在表现形式上既需要改革创新，符合时代发展潮流，也要去伪存真，对于文化内容要取其精华去其糟粕，最重要的是防止古城发展过程中出现同质化的危机。首先，优化营商环境。政府在规制古城市场秩序过程中应建立相应的经营门槛和退出机制。地方政府注重发展古城旅游，尤其是借助历史遗址、园林风景等具有文化价值的历史载体，通过招商引资，激活古城内的文化活力，利用节事旅游、民俗活动、研学基地等形式多样的旅游发展路径支持古城的文化传承与发展。例如，黄山市在新建住宅或者其他高楼中充分采用徽派建筑风格，展现出与徽州古城传统建筑相适应的城市建筑风格。其次，优良的文化内容需要有相应的继承者。对于地方非物质文化的保护，以政府为主导，建立相应的保护机制，结合地方研学旅行特点，将非物质文化融入学校课堂中，培养学生兴趣，在新时代职业教育的背景下，积极推进文化传承领域的专业设置，培养适合行业发展的专业人才。最后，古城整体风貌的变更需要以提升古城区域居民的文化素养作为基础，增强居民的认同感、归属感。只有珍惜生活环境，社区居民才会注重周围环境的整治，使其适应古城的发展。

六、结论与展望

古城发展面临的治理难题不同于一般现代城市，对其困境突破既需要政府和相关部门在社会治理的理论前沿进行探索与研究，结合社会实践反复验证，创新社会治理形式，提升治理水平，也需要拓宽思考维度，结合时代发展的趋势和人民群众对于高品质旅游生活的追求，创新发展模式，提高古城形象。

通过对泉州古城的案例分析，可以得到以下结论：首先，市级政府在统筹古城发展中需要充分了解本区域的古城特点、文化底蕴来确定其发展目标，对古城进行全方面的整体性治理需要协同多元力量；其次，古城发展避免同质化需要有独特的发展模式作为支撑，而古城所承载的传统文化要结合地域特色，与当代文化表现形式相融合，推陈出新；最后，古城的治理模式并非因循守旧，借助新技术、新手段激活各参与主体共同治理，提高古城治理效能。

泉州古城作为新晋世界遗产地，其发展历程遭遇的梗阻也是目前国内众多古城面临的困境，而对于困境的突破需要根据实际发展情况不断进行调适。以市域社会治理作为视角，将泉州古城纳入更为广泛的治理范畴，充分发挥市域层面政府整合各方资源和治理社会难题的主导作用，其发展经验值得其他古城借鉴。