中国共产党百年来土地制度的演进及启示

杨和平

（中共江西省委党校 江西经济社会发展战略研究所，江西 南昌 330108）

土地制度是内嵌于国家政治体系结构中的秩序基底，在国家政权建设中，土地制度始终扮演着核心角色。习近平总书记指出：“我国国家制度和国家治理体系之所以具有多方面的显著优势，很重要的一点就在于我们党在长期实践探索中，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，把开拓正确道路、发展科学理论、建设有效制度有机统一起来。”［1］党走过百年历程，从土地革命时期农民土地所有制，到家庭联产承包责任制改革，再到党的十九大和十九届五中全会全面推进乡村振兴，都重点关注深化土地制度变革，积累了土地制度改革的丰富经验，形成了以人民为中心的土地制度改革思路。在此背景下，国内外学者从政治学、法学、经济学等多视角对我国土地制度改革展开讨论，涌现了一大批优秀的研究成果。“历史的重要性不仅仅在于我们可以向过去取经，而且因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去连接起来的”［2］。对制度的研究必须扎根于制度历史脉络，但已有研究成果对党的土地制度改革和政策变迁的历史逻辑讨论尚不丰富，缺乏从中国共产党百年历史这一时间跨度中的理论实践汲取观点成果。由此，立足于建党百年的历史交汇点，本文以“历史变迁—逻辑经验—价值启示”的研究框架，梳理党的土地制度改革的百年发展史及其变革的逻辑脉络，以期为我国土地制度深化改革实践和理论研究提供一些参考。

一、中国共产党土地制度改革的百年变迁

土地问题是随着私有制的出现就一直存在的，因其位置的不可移动性而具化为土地权利制度问题。马克思坚定地支持土地国有化，认为“社会运动将作出决定：土地只能是国家的财产”［3］。中国共产党在领导中国革命、建设和改革的实践中不断推进马克思主义土地理论中国化，依据不同的历史阶段和任务需要，在不同时期探索国家政权建设的土地制度改革，使得土地制度改革在国家建设中发挥了举足轻重的作用。其百年变迁史可以大致划分为1921—1949年革命战争时期、1949—1978年新中国成立初期到改革开放前、1978—2012年改革开放后到党的十八大之前，以及党的十八大以来的土地制度改革共四个历史阶段。

（一）革命战争时期：领导土地革命实现“耕者有其田”

党的土地制度改革与中国共产党一同诞生。1921年，中国共产党第一次全国代表大会宣告中国共产党的成立，大会通过的《中国共产党纲领》提出没收土地等生产资料归社会公有［4］5，党的百年土地制度主张由此展开篇章。1923年，《共产国际执行委员会给中国共产党第三次代表大会的指示》中指出：“进行民族革命和建立反帝战线之际，必须同时进行反对封建主义残余的农民土地革命”，提出“没收地主土地，没收寺庙土地并将其无偿分配给农民”的土地革命口号［4］104。

土地革命成为中国革命的总方针。大革命失败后，党领导的革命斗争进入了艰苦卓绝的土地革命战争时期。1927年“八七会议”后，党清醒认识到“土地革命问题是中国的资产阶级民权革命中的中心问题”，提出要坚决推翻地主阶级的封建统治，没收一切土地并分配给农民［4］225。基于井冈山革命根据地的建设发展经验，1928年，中国共产党第一个比较完整的土地法《井冈山土地法》发布，这不仅是党百年土地制度改革的里程碑，也是党“一切从人民利益出发”立场的根本体现。1929年，《兴国土地法》改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”，完成了中国共产党土地制度在土地革命时期的自我更新完善。

从“减租减息”向“耕者有其田”的历史转变。在全面抗战时期，中国共产党高举抗日民族解放战争的旗帜。1937年，洛川会议通过的《抗日救国十大纲领》中，明确提出减租减息的纲领性政策，动员一切力量实现全面抗战。在解放战争时期，中国共产党进行土地改革运动。1946年，《关于土地问题的指示》指出，要“坚决拥护广大群众这种直接实行土地改革的行动”；1947年，《中国土地法大纲》规定“废除封建及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”［5］。中国共产党的土地制度改革思想贯穿新民主主义革命的整个过程，在两次伟大胜利中发挥了不可磨灭的支撑作用。

（二）新中国成立初期到改革开放前：废除封建土地制度，在社会主义建设实践中探索前进

中华人民共和国成立到改革开放之前，是中国共产党团结带领广大人民群众进行社会主义革命和建设的关键时期，也是党百年土地制度曲折艰难的探索期。

废除封建土地制度的土地改革运动。1950年6月，新中国第一部土地法《中华人民共和国土地改革法》公布实施，“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”，到1953年“仅用三年时间就完成了现代史上人口规模最大的土地改革……3亿多无地、少地农民获得了7亿多亩土地和其他生产资料”［6］。至此，中国共产党带领人民消灭了地主阶级封建剥削的土地所有制，从根本上铲除了中国封建制度根基，中国共产党土地制度的改革任务已由政权建设转向现代工业社会建设。

社会主义改造中的土地制度探索。针对小农经济的脆弱和分散性，毛泽东提出要对社会主义农业进行改造，在1954年新中国第一部宪法提出“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”的基础上，推动从“农民所有，劳动互助”的互助组模式发展到“农民所有，统一经营”的初级社模式，再发展到“集体所有，统一经营”的高级社模式的农业合作化运动［7］，于1956年基本完成农村的社会主义改造，实现了农村土地私有制向公有制的转变。但是这种探索过于冒进，背离了当时土地所有制和农村生产生活方式的现实基础，“一大、二公、三拉平”的人民公社化运动在遭遇三年严重困难后，退回到“三级所有、队为基础”的农村集体土地所有制。公社化运动的失败并不能掩盖其初期顺应时代发展规律的内核，这也给改革开放后的农村改革提供了思路与借鉴。

城市土地的建设征用制度逐步建立。新中国建立后城市土地一直是无偿划拨、无偿使用，其来源主要为没收和接管国民党政府、帝国主义、官僚资本家和反动分子在城市的土地，以及赎买资本主义工商业的城市地产，同时在工业化道路中大量征收城乡非国有用地。1954年宪法中明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”

（三）改革开放到十八大前：家庭联产承包责任制的改革

中国的社会主义现代化建设在经历曲折艰难的探索之后，迎来改革开放新的历史发展时期。习近平总书记指出：“中国进行改革开放，其实质是要从根本上改变束缚生产力发展和社会进步的各种具体制度。”［8］改革首先在农村取得突破性进展，随后向城市经济体制改革延伸。家庭联产承包责任制与城镇国有土地有偿使用的城乡改革联动，是党和广大人民群众建设中国特色社会主义的伟大创新实践。

家庭联产承包责任制使党的百年土地制度改革史进入崭新的阶段。党的十一届三中全会原则通过了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，提出“应该允许他们（社、队）在国家统一计划的指导下因时因地制宜”［9］。这在思想上创造了良好的政治环境，也就有了之后党领导下的广大基层干部和亿万农民勇于冲破既有体制，推动家庭联产承包责任制的改革实践。这种责任制是建立在土地集体所有制基础上，确定“包产到户、包干到户”的完全合法的责任制［10］，既保证集体经济的优越性，又发挥农民家庭经营的积极性，集中体现了党推动制度改革与时代特征的不断适应与发展。1991年《关于进一步加强农业和农村工作的决定》中，明确“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来”［11］。

党的百年土地制度改革加速进入法制轨道。1982年宪法规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”1986年第一部土地管理法进一步巩固了城乡土地二元结构的法律地位。随后改革开放市场经济的蓬勃发展下，党中央继续贯彻制度演进与时代变迁脉络一致的土地制度改革思路，深圳土拍“第一槌”等国有土地使用权有偿出让试点取得成功，1988年宪法和土地管理法修订取消了“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”条款，明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。2007年《物权法》保护土地等不动产的物权保障体系，这一系列法律法规政策的出台与实施，是中国共产党土地制度改革走上法治轨道的标志。

（四）党的十八大到建党百年：中国特色社会主义土地制度的发展完善

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加坚定地推进深化改革与坚持社会主义道路，以土地制度改革为抓手，着力破解城乡二元结构困局［12］，党的百年土地制度改革迈上了新台阶。习近平总书记指出：“健全城乡发展一体化体制机制，依法维护农民土地承包经营权，保障农户宅基地用益物权”［13］。在这一时期，党的土地制度改革主线为城乡统一的用地制度与市场建设，主要表现为农村承包地“两权”向“三权分置”［14］的改革、宅基地“三权分置”改革以及城乡统一建设用地体系建设。

积极构建农村土地制度“三权分置”格局。2013年中央农村工作会议指出，“把农民土地承包经营权权分为土地承包权和经营权，实现两权分置并行”；到2016年中共中央印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权“三权分置”，这是中国共产党领导下农村基本经营制度的自我完善，是符合生产关系适应生产力发展的客观规律，也是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。十九大报告提出实施乡村振兴战略，“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度；保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，标志着党的农村土地制度改革进程进入历史新篇章。2015年，在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）进行的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，已经过试点启动、实施、延期、扩围到上升为法律的过程［15］。2020年实施的新《土地管理法》，充分总结改革试点成功经验，破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，完善了农村宅基地制度，规范了土地征收制度［16］。

城市土地制度探索进入“内部挖潜”通道。延续党的十七大以来节约集约用地的目标逻辑。2014年，《节约集约利用土地规定》印发，新中国最严格的节约用地制度框架基本确立。通过建设用地总量和强度双控、城乡建设用地增减挂钩等方式，实现城市土地供需结构和效率的不断优化提升。“十三五”规划中明确指出“国土是生态文明建设的空间载体”“建立国家空间规划体系”，将土地管理与利用扩大到整个国土空间，将土地制度改革提升到了生态文明建设以及坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度。

站在建党百年的历史交汇点，党领导的百年土地制度改革进入城乡融合发展的新阶段。“十四五”规划建议中，明确提出要继续深化农村改革，“健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，建立土地征收公共利益用地认定机制，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。”［17］

二、中国共产党百年土地制度变迁的逻辑经验

中国共产党带领广大人民群众进行的百年土地制度改革，其逻辑经验在于坚持走中国特色社会主义道路，始终与中国革命、建设、改革的阶段任务相适应，始终以维护最广大人民根本利益为原则，始终以中国特色的土地制度法治化为关键手段。“推行改革的目的是要不断推进我国社会主义制度自我完善和发展。”［18］中国共产党百年土地制度改革史与国家经济社会发展变迁保持一致脉络，在探索和实践中不断完善，在改革和创新中不断发展，形成了既适合中国国情又充分吸收世界文明成果的现代土地制度框架［19］。

（一）始终与中国革命建设改革的阶段任务相适应

邓小平同志强调：“在改革中坚持社会主义方向，这是一个很重要的问题。”［20］中国共产党百年历程中，不同的历史阶段有着不同的基本国情和历史任务，土地制度改革变迁始终与中国革命、建设、改革的阶段任务相适应。革命战争时期，党领导广大人民群众进行土地革命，反抗“三座大山”压迫剥削，奠定了建设中国特色社会主义土地制度的历史基础；新中国成立初期，农业合作化运动和城市土地社会主义改造，探索了建设中国特色社会主义土地制度的实践广度；改革开放以来，家庭联产承包责任制是完善中国特色社会主义土地制度改革的关键突破；十八大以后，“三权分置”和城乡统一市场成为完善中国特色社会主义土地制度的时代创新。每一个历史阶段的土地制度改革，都是党和国家不断丰富土地资源管理和配置的先进治理体系，是对中国革命、建设、改革的方向实践与创新。

“制度优势是一个国家的最大优势。中华民族之所以能迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，最根本的是因为党领导人民建立和完善了中国特色社会主义制度。”［21］中国特色社会主义土地制度改革，是对中国生产关系和社会的变革，包含“三农”问题、城镇化、城乡关系演变的整体变革。百年的历史事实证明，坚持中国共产党的领导，紧密结合时代特征和实践需求，锚定建立具有中国特色的社会主义土地制度体系的目标，并始终与中国革命、建设、改革的阶段任务相适应，是建党百年来土地制度历史演进的最核心逻辑。

（二）始终以维护最广大人民群众利益为根本原则

始终代表最广大人民根本利益是我国国家制度和国家治理体系的本质属性。中国共产党带领人民进行的百年土地制度改革，都发轫于人民、支撑于人民、回馈于人民。根据《第一次国内革命战争时期的农民运动资料》显示，1927年土地革命初期，中国共有农民3.36亿，约占全国人口的70%，其中无地少地的佃农贫农约有2.5亿，占比74.8%。中国共产党推翻压在广大人民头上的压迫剥削，将土地无偿分配给农民，让农民成为土地的主人。新中国成立后，为破解小农经济脆弱问题探索农业合作化生产；随后响应农民实际需求和经济社会时代特点进行了“包产到户”，再到新时期推动农民土地财产权利明晰化和习近平生态文明思想，正是中国共产党以人民为中心的土地制度改革思路，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，集中体现了人民当家作主的制度体系优越性。

效率与公平及社会稳定之间的权衡是中国土地制度改革的关键要领［22］，而这种平衡必须依赖于始终把人民放在心中最高位置的根本遵循。党的百年土地制度变革史，都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，让全体人民共享更多的土地发展成果。“通过提出并贯彻正确的理论和路线方针政策带领人民前进，又从人民实践创造和发展要求中获得前进动力”［23］是改革开放的伟大历史经验凝结，也完全符合中国共产党带领广大人民进行的百年土地制度改革实践。

（三）始终以中国特色的土地制度法治化为关键手段

“中国特色社会主义国家制度和法律制度是在长期实践探索中形成的，是人类制度文明史上的伟大创造。”［24］毫无疑问，制度改革只有得到法律的确认和保护，才能满足改革所需的预设目标。中国共产党百年土地制度改革的历史演进，是土地法治不断健全和完善的过程。从1927年中国共产党第一部土地法《井冈山土地法》到1950年新中国第一部土地法《中华人民共和国土地改革法》实施，1982年《宪法》和1986年第一部《土地管理法》确立城乡二元结构的土地公有制结构，再到2020年《土地管理法》修订破除城乡土地管理法律障碍。中国共产党带领人民推翻封建地主制实现土地所有权归公，必须完成探索到立法的法治体系化路径。长达百年的中国土地管理法律法规历经数百次出台和修订，共同形成了中国特色的土地制度法治体系。

我国的土地法制演进中往往先有实践中的自发探索，再由政府部门试点铺开，形成党的文件后再进入法律制定和修改程序。［25］这种实践主义的法治进路，主要依赖于群众创新—地方试点—法律确认的由下至上的法治化路径，体现了中国共产党密切联系群众和响应时代发展需要的改革创新勇气。与此同时，严格的耕地保护制度和土地监察制度也蕴藏着中国共产党深化土地制度改革的高度前瞻，这种由上至下的法制确立与实现机制，也是对中国土地制度法治体系中法律本质和建构理性的进一步强化。

三、中国共产党百年土地制度改革的价值启示

习近平总书记指出：“我们回顾历史……是为了总结历史经验、把握历史规律，增强开拓前进的勇气和力量。”［26］中国共产党带领广大人民进行的百年土地制度改革史，是社会主义国家政权建设史，是党和人民的革命建设改革史，更是中国共产党人不忘初心为中国人民谋幸福的奋斗史。“十四五”时期，中国将进入新的发展阶段，在新发展理念引领下构建新发展格局。为了破除以城乡二元结构土地制度为代表的资源本底约束，全面推进乡村振兴战略和国土空间布局优化，要继续以史为鉴，遵循贯彻正确的土地制度建设指导思想这一逻辑目标，从国家治理现代化视角构筑好改革的制度设计，深化土地制度改革中政策实践的定力与创新。

（一）遵循正确的土地制度建设指导思想

实现土地制度改革历史逻辑与现实逻辑的百年贯通，必须建立在统一的理论逻辑之上。针对新时代城乡统一的制度改革方向，推动城乡融合发展，首先应遵循正确的土地制度建设指导思想：第一，坚持在党的全面领导下的土地制度深化改革。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，要一以贯之地坚持马克思主义的指导地位，在具体的改革领域坚持理论与实践相结合，及时回答在改革进程中出现的新问题，以实现土地产权理论、地租理论等马克思主义土地理论的中国化的当代价值。第二，坚持人民为中心的土地制度改革。土地制度改革关系到全体人民的权利和利益，要坚持共享的新发展理念来解决发展不平衡不充分问题，积极关注城乡土地变革中广大人民的具体诉求，从国有土地出让收益分配、集体土地财产权明晰化、土地公共资源收益的生态反哺等方面，提高土地制度改革的“让利于民”倾斜，促进全民共享土地作为公共资源的收益。第三，坚持发挥中国特色社会主义制度优越性。继续坚持土地社会主义公有制的制度优势，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的生态文明体制机制改革，继续深化党和国家职能机构改革，优化党的决策议事协调机构，进而加强和优化党委领导下深化土地制度改革、土地法治、自然资源、农业农村等工作体制机制。

（二）构筑国家治理现代化的制度设计

土地制度是基础性的经济社会制度，其改革要锚定全面深化改革总目标，从完善和发展中国特色社会主义制度出发，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键抓手：第一，必须完善土地法治体系建设。城乡土地制度改革必须遵循法治的首要原则，杜绝违规进行或以跳脱法律框架为目的的土地制度改革。按照“理念构架—局部封闭试点—程序法定”的规则，以进行土地法律体系建设，在产权制度、公共利益、程序法制等问题上明晰法理概念，同时强化土地执法监察制度和土地利用守法教育制度，形成土地制度改革的法治化体系。第二，必须服务于国家战略实施。继续强化农村集体经营性建设用地入市、土地征收公共利益用地认定、宅基地“三权分置”等土地制度创新在乡村振兴、城乡融合、区域协调发展等战略实施中的支撑作用，推动以土地制度创新来有效调控国家、集体和农民关系的国家治理现代化道路。第三，强化土地管理县域主体的政治统合。制度的正确实施有赖于明确合理的政治结构进行传导，县级政权具有更为完整的党政建制和组织体系，在国家治理现代化进程中要克服县级政权存在的权力错位分割、权责归属不清、合作管理障碍等问题，赋予乡镇（街道）“吹哨人”权力，实现土地管理制度传导中的执法召集、监督考核等权力统合，提高县域为中心的社会治理现代化水平。

（三）深化制度改革中政策实践的定力与创新

制度供给和政策供给的良性互动有利于提高国家治理的绩效水平，良好的制度要辅以科学的政策才能产生良好的实践效能。要延续中国共产党百年土地制度改革史的智慧与成就，既需要坚持制度理念的定力，也需要积极探索政策实践的创新。第一，坚持城乡融合发展的战略定力。破除城乡二元结构的壁垒藩篱，核心在于“有效市场”和“有为政府”更好地结合，政策上要推进土地要素市场化改革，坚持构建城乡统一的用地市场，完善集体经营性建设用地入市的期限、主体和方式等的制度设计，健全集体经营性建设用地的价值评估机制，加强集体经济组织在农村集体土地市场化过程中的利益支配地位。同时也要加强城乡土地市场规范化建设，从城乡建设用地指标、土地用途管制等方面找到公平和效率的平衡点。第二，积极探索城乡土地制度的改革创新。制度更加成熟更加定型是一个动态过程，与百年变迁史相一致，今后的土地制度也应当紧随国情状况和社会变迁，不断进行理论和技术的创新变革。打通生态文明建设、国土空间规划、乡村建设行动等发展导向之间的制度隔阂，完善城乡统一的建设用地市场，盘活存量建设用地，发展农用地市场和农村集体经济等多位一体的政策支撑体系。技术上继续创新城乡土地市场交易信息平台、国土空间规划用途管制、自然资源资产核算等土地管理新手段，为继续深化土地制度改革提供可操作的现实基础。