习近平关于社区治理重要论述的理论定位与实践向度

吕燕云，周晨虹

（济南大学 政法学院，山东 济南 250022）

习近平关于社区治理的重要论述具有丰富的实践渊源与理论积淀，深刻阐明了新时代社区治理的战略定位与实践向度。从习近平社区治理的一系列重要论述与指导方略中，可以梳理出新时代社区治理的发展脉络、理论架构和实践进路，从而准确把握习近平新时代社区治理重要论述的理论定位、时代方位与未来走向。关于社区疫情防控的一系列重要指示，也为新时代的社区治理增添了新经验、新内涵、新方法。在疫情防控常态化与经济社会发展协同推进的目标下，必须以习近平关于社区治理重要论述为引领，不断推进城乡社区治理现代化，创造人民群众所向往的社区美好生活。

一、习近平关于社区治理重要论述的理论定位

中国特色社会主义道路的伟大实践，是理论研究与思想创新的来源[1]。在指导中国特色社会主义建设的实践中，习近平总书记高度重视城乡社区在社会治理中的战略地位，并从我国社区治理的实际出发，多次做出了精辟论述和重要指示。以历史基础与时代需求、宏观战略与微观实践、精神价值与物质载体的有机统一为出发点，可以准确把握习近平新时代社区治理重要论述的理论定位。

（一）改革开放以来城乡社区治理经验的理论升华

社区治理是指在城乡社区范围内，党和政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务、增进社区福祉的过程与活动。我国社区治理以改革开放为开端，迄今已走过40余年的发展历程，取得了世人瞩目的成效。从发展阶段上看，从社区服务、社区建设到社区治理的逻辑演进，充分展现了党对社区治理的规律性认识的不断深化。从发展空间来看，社区治理从城市社区向农村社区的空间拓展，促进了城乡社区治理统筹发展、城乡社区公共服务均等化以及少数民族社区的团结发展，彰显了“以人民为中心”的公平公正的价值取向。从发展趋势来看，城乡社区从生活共同体向治理共同体推进，其综合功能得到不断强化，逐步巩固了社区治理在国家治理体系中的基础性地位。改革开放以来我国城乡社区治理的不断创新发展，为新时代的社区治理奠定了坚实的实践基础。

习近平关于社区治理的科学论断与系统阐述建立在长期的、深入的社区调研基础之上。2002年，在任浙江省委书记期间，习近平就提出：“当县委书记，一定要跑遍所有的村；当地市委书记，一定要跑遍所有的乡镇；当省委书记，应该跑遍所有的县市区。”[2]144-145他曾先后3 次到杭州市下姜村考察调研，亲自督促整改农村公共设施与人居环境。2007年，在任上海市委书记期间，习近平多次考察上海城市社区并作出明确指示，推动上海社区建设走在全国前列。自担任中共中央总书记以来，习近平将考察城乡社区作为地方视察的重要行程，先后几十次深入城乡社区进行调查研究。2020年，面对突如其来的新冠肺炎疫情，习近平总书记亲临北京市安华里社区和武汉市青和居社区等城市社区，深入基层一线，准确掌握社区联防联控的基本情况，并及时对社区疫情的严防严控作出重要指示。习近平关于社区治理的一系列重要论述充分展示了我党在城乡社区治理方面的思想成果与实践进展，具有深刻的理论内涵与科学逻辑，构成了我国城乡社区治理的行动纲领。

（二）国家治理视域下基层社会治理与建设的理论总结

城乡社区作为国家治理的空间载体与基础单元，社区治理成效直接彰显着国家治理体系和治理能力的现代化水平。习近平总书记关于社区治理的一系列重要论述实际上是基层社会治理与社会建设的规律性认识与可行性方略的理论综合。他多次强调，“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。”[3]“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务与管理能力强了，社会治理的基础就实了。”[4]只有把城乡社区治理置于国家治理的宏观视域下，才能理解习近平关于社区治理的重要论述的深刻内涵。

社区治理是党和人民参与社会治理与社会建设的宏观战略的微观实践，同时也是国家治理体系的基层系统。第一，社区治理具有基层系统的功能整合性。社区治理的功能优化关系到宏观系统的整体运行。第二，社区治理具有基层系统的空间实践性。社区治理具有相对明确的空间边界与地理范围。“城市治理的‘最后一公里’就在社区。”[5]城乡社区是最为贴近人民群众的治理空间，也是政府社会治理的创新空间。第三，社区治理具有基层系统的延展务实性。“社区虽小，却连着千家万户。”[6]社会治理与社会建设成效最终落实于社区治理的总体效能之中。习近平总书记强调：“社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢。及时感知社区居民的操心事、烦心事、揪心事，一件一件加以解决。”[5]正是由于基层系统的逻辑结构与实践特性，使得社区治理具有了相对独立的理论建构意义与方法论价值。

（三）“民生为本”的社区治理范式创新

“以人民为中心”是习近平新时代中国特色社会主义思想的精神内核。“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。”[2]213习近平以城乡社区治理作为践行“以人民为中心”核心价值的实践场域，开创了“民生为本”的社区治理新范式。

“民生为本”的社区治理范式以提升“人民的获得感、幸福感、安全感”为目标宗旨，将社区服务和管理作为城乡社区治理的重心和基础。习近平总书记在社区视察中指出，“要把人民放在心中最高位置，全力为群众排忧解难”[6]。为了改善人民群众生活、增进社区福祉，党组织要积极推动社会治理重心向基层下移，使社区层面享受更多资源、服务和管理。通过加强社区服务建设，“更好为社区居民提供精准化、精细化服务”[7]，将社区打造成“人民美好生活”的家园，满足人民群众对美好生活的向往。

“民生为本”的社区治理范式是以“环境就是民生”为价值导向，将提升社区生活品质与生态质量作为社区治理的重要目标。社区居住空间、公共服务设施与生态环境是城乡社区的物质载体，与人民群众的生活质量与切身利益休戚相关。习近平总书记十分关注人民群众的社区生活环境与生活条件。对城市居民休闲健身活动场所的关心、对老城区和棚户区改造的牵挂、对乡村“厕所革命”以及垃圾分类政策的督促实施，都是为了让人民群众“居住更舒适、生活更美好”。

“民生为本”的社区治理范式是以人民健康为优先发展战略，将加强社区公共安全与公共卫生服务作为城乡社区治理的关键任务。习近平总书记高度重视城乡基层的公共卫生服务供给能力，他多次强调，“没有全民健康，就没有全面小康”[2]370。无论在疫情防控还是抗洪救灾等公共危机应对中，城乡社区治理在维护人民生命与健康福祉中都发挥着举足轻重的作用。

作为社会治理或社会建设的基层系统，社区治理具有不可替代的战略地位。习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话中指出，“要完善城市治理体系和城乡基层治理体系”[8]。这一重要论述将城乡基层治理体系与城市治理体系相提并论，充分显示出城乡社区治理在国家治理体系中不可忽视的、坚实的基础作用。习近平总书记关于社区治理的重要论述也充分揭示了我国基层社会治理与社会建设的根本特质与发展规律，这将为城乡社区治理的现代化引领前进的方向。

二、习近平关于社区治理系列论述的实践指向

习近平的新时代社区治理理念蕴含于社区考察的一系列重要论述中，具有深刻的理论逻辑与实践指向。关于社区治理的领导力量、运行动力、组织基础、行动策略等多维实践向度，构成了习近平城乡社区治理重要论述的核心内涵与理论基础，为新时代城乡社区治理与创新发展提供了重要遵循。

（一）坚持党建引领的社区治理原则

坚持党的领导是新时代社区治理的根本原则。党建引领是中国特色社区治理的本质特征，也是中国特色社会主义制度优势的生动体现之一。习近平总书记强调，“坚持把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”[9]。从习近平关于社区党建的重要论述中，可以归纳出社区党建的核心功能主要体现于政治引领、社区整合与精神示范等方面。

社区党组织是党的执政基础，在社区治理和社区建设过程中发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，为城乡社区治理的正确方向提供根本保证。习近平总书记多次强调，党的基层组织在贯彻党的路线、方针、政策以及决策部署中都发挥着不可替代的基础性作用。在城乡社区治理和建设中，社区基层党组织坚决贯彻党的路线、方针、政策，对社区自治活动与重大问题进行正确的决策指导与监督管理，从根本上保证了广大人民群众的根本利益。

社区基层党组织在治理过程中发挥着协调矛盾、凝聚人心的重要作用。习近平总书记指出：“社区的党组织和党员干部天天同居民群众打交道，要多想想如何让群众生活和办事更方便一些，如何让群众表达诉求的渠道更畅通一些，如何让群众感觉更平安、更幸福一些，真正使千家万户切身感受到党和政府的温暖。”[10]146伴随城乡社区社会结构日益呈现个体化与多元化的趋势，社区党组织通过服务群众，团结群众，构成了社区治理共同体的组织灵魂。

社区党组织与党员的先锋模范作用大大激发了社区治理与社区建设的内在动力。习近平总书记指出：“社区工作要时时处处贯彻党的宗旨，让党的旗帜在社区群众心目中高高飘扬，让社区广大党员在服务群众中充分发挥作用、展示良好形象。”[11]他强调，“选好配强城乡社区基层党组织的带头人，发挥党员的带头作用……以党风带家风促民风”[7]。社区治理的本质内涵就是将党的领导深植于基层社区，将党的执政理念落实于社区治理的实践之中。

（二）激发共建共治共享的社区治理动力

“共建共治共享”是习近平社会治理理念的重大创新[12]，也为城乡社区治理提供了取之不竭的实践动力。习近平总书记明确指出：“要把党的惠民政策宣传好，把社区居民和单位组织好，打造共建共治共享的社区治理格局。”[13]“共建共治共享”为我党积极建设社区治理共同体提供了努力方向与动力源泉。

共建共治共享的社区治理目标在于实现社会的公平正义。习近平总书记指出，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”[14]13，“共享发展注重的是解决社会公平正义问题”[2]199。以实现社会公平正义为目标，共建共治共享之间形成了紧密的互动关系。“共建才能共享，共建的过程也是共享的过程。”[15]共享是共建与共治的结果与目标；而共建与共治则是共享的前提条件。共建共治共享的动力运行还依赖于智能化、信息化的科技支撑。大数据、互联网以及网格化管理等为共建共治共享的社区治理提供了科技动力。

（三）夯实基层群众自治的社区治理基础

习近平总书记不仅充分肯定基层群众自治的重要作用，还将其作为人民民主权利的重要保障。城乡社区治理既要充分发挥基层党组织的领导核心作用，还要全方位展示社区居民自治功能，从而充分调动城乡社区居民的积极性与主动性。完善基层群众性自治组织是保证“人民当家作主”的重要途径。“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主、保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”[16]城乡社区治理不仅仅满足了人民群众的民主意愿与利益诉求，而且也是推动社会治理与公共服务下沉的重要载体。习近平总书记指出，“要推动管理重心下移，把经常性具体服务和管理职责落下去，把人财物和权责利下沉到基层，把为群众服务的资源和力量尽量交给与老百姓最贴近的基层组织去做”[10]148。

为了有效发挥基层群众性自治组织的民主与民生职能，必须加强城乡社区自治组织的规范化建设，从而不断提高居民依法自我管理、服务、教育、监督的基本能力。习近平总书记多次强调，建立“一支高素质基层党组织带头人队伍”以及“素质优良的专业化社区工作者队伍”[3]，努力夯实城乡社区治理的组织基础。

（四）协同自治、法治与德治的社区治理策略

德治与法治的协同是以自治为载体的社区治理的基本实践策略。自治、德治与法治三者之间相辅相成、相互促进，共同保证社区治理的规范有序运行。习近平总书记指出：“治理国家、治理社会必须一手抓法治，一手抓德治。”[2]116他还强调，“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视”[2]133。发挥“硬法”与“软法”的协同效应，促进社区居民依法自治与自我管理，是新时代城乡社区治理最为重要的实践策略。习近平总书记所倡导的“枫桥经验”正是自治、德治与法治协同推进社区治理的成功典型。

习近平关于社区治理的重要论述中包含着丰富的“德治观”。在视察沈阳市多福社区时，习近平总书记指出，“社区建设光靠钱不行，要与邻为善、以邻为伴”[17]。这一重要指示是对社区共同体精神的中国传统文化式的诠释，也是社区治理“德治”策略的生动解读。新时代社区治理应以社会主义核心价值观为引领，倡导团结友善、公益互助的社区共同体精神，促进社会公德、家庭美德与个人品德等道德建设。

习近平关于社区治理的重要论述中包含着明确的“法治观”。在视察福州市军门社区时，他指出，“社区在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用”[18]。要用法治思维解决社区治理问题。“弘扬社会主义法治精神，引导群众遇事找法、解决问题靠法，逐步改变社会上那种遇事不是找法而是找人的现象。”[19]社区治理要提高人民群众的法治意识和道德自觉。在城乡社区治理中，政府应依法行政；社区主体应依法自治；市场主体应依法行为，不断完善社区治理的法律制度与自治规范体系，健全社区治理的法治监督机制，充分保障人民群众的基本权利。

三、习近平关于社区疫情防控的重要论述及其实践拓展

新冠肺炎疫情防控是对我国城乡社区治理能力的一次大考，也为丰富社区治理提供了充分的实践依据。而风险治理是社区治理不可或缺的重要组成部分，无论是在常态治理下，还是在危机应对时，城乡社区都是一个重要的“阵地”。在2020年的抗击新冠肺炎疫情中，习近平总书记关于社区疫情防控的一系列重要指示，为疫情防控以及社区风险治理提供了方向引领与理论指导。

（一）坚持社区风险治理的底线思维

所谓底线思维是指“要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权”[20]。在应对新冠肺炎疫情这一重大突发公共卫生事件中，习近平总书记充分运用“底线思维”，指导我国城乡社区治理发挥了显著的制度优势，取得了疫情防控阻击战的阶段性胜利。

坚持“底线思维”，即坚守城乡社区的“防线”与“阵地”。习近平总书记指出：“社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，要推动防控资源和力量下沉，把社区这道防线守严守牢。”[21]他明确要求，“把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道”[22]。我国城乡基层通过封闭式的社区管控，严格控制人员流动和密切接触，有效阻断了疫情的传播与扩散。无论在常态化疫情防控，还是日常社区事务管理中都应坚守社区的基础底线，将城乡社区作为社会风险防控的“第一道防线”。

（二）重视社区风险治理的“关口前移”

城乡社区在遏制疫情扩散传播中发挥了“关口前移”作用，凸显了社会风险的“源头治理”功效。加强社区风险的科学评估，进行准确的风险识别，及时做出风险预警。习近平总书记指出，“预防是最经济最有效的健康策略”[23]。要加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测与实时预警能力。“找到管好每一个风险环节，决不能留下任何死角和空白。”[21]及时有效解决矛盾纠纷与各种“苗头性”“趋势性”问题。“关口前移”就是要“对各种可能的风险及其原因都要心中有数、对症下药、综合施策，出手及时有力，力争把风险化解在源头”[2]82。在常态化疫情防控中，要充分发挥社区基层组织的“前哨”作用，在城市公共卫生与社区公共卫生的风险预警系统之间建立顺畅的联通渠道。

强化社区风险管理的“责任意识”。习近平总书记明确指出：“全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”[22]基层社会治理与常态化疫情防控均需要加强基层党组织的领导作用，充分落实地方党委和政府责任，不断强化疫情时期的社区网格化管理。针对疫情中暴露出的城乡社区治理能力不足等短板，习近平总书记明确指出，要“大幅度地充实基层特别是社区力量，织密织牢社区防控网”[21]。社区疫情防控理应强化党委与政府的责任意识，充分发挥城乡社区维护人民生命健康的安全屏障功能，有效保障城乡社会稳定与生活秩序。

（三）促进社区风险治理的公共参与

风险治理既是为了人民，也需要人民的支持和参与。人民群众是社会风险治理的主体力量。习近平总书记强调：“打赢疫情防控人民战争要紧紧依靠人民。要做好深入细致的群众工作，把群众发动起来，构筑起群防群控的人民防线。”[24]他指出，“只要有人民的支持和参与，就没有克服不了的困难，就没有越不过的坎”[14]97。习近平总书记在疫情防控中关于人民力量的重要论述，彰显了“一切为了人民、一切依靠人民”的价值意蕴，高度肯定了风险治理中社区参与的战略功能。

在疫情防控中，广大社区工作者和社区居民共同构筑了坚强的社区防线，“形成了联防联控、群防群控的强大力量，充分彰显了打赢疫情防控人民战争的伟力”[25]。习近平总书记多次强调：“疫情防控要充分发挥社会组织的作用与社会工作的专业优势。”[21]他要求，“对社会力量参与疫情防控，要加强组织引导、畅通渠道、鼓励支持”[21]。在常态化疫情防控中，应吸纳社区居民积极参与到社区风险治理之中，提高社区居民的风险知识素养与风险应对能力，营造常态化疫情风险治理的良好氛围，积极构建维护人民健康的社区风险治理共同体。

习近平关于社区治理的重要论述是新时代条件下城乡社区治理的创新性理论成果，是对我国改革开放以来社区建设实践成果的理论提升，为新时代基层社区治理实践提供了理论基础与实践引领。在应对新冠肺炎疫情这一突发性重大公共危机中，习近平关于社区风险治理的论述进一步丰富与完善了我国社区治理理论。在新时代条件下，必须坚持以习近平新时代社区治理的一系列重要论述为理论引领与科学指南，进一步加强和深化城乡社区治理在国家治理与疫情防控中的基础地位与主体作用，努力提高城乡社区治理的现代化水平，从而为人民群众创造更加美好、安全与幸福的社区生活。