权力义务视角下完善向基层赋权的思考

杜钟浩

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

一、从权力义务视角研究向基层赋权的必要性

2010年，中央编办下发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在13个省的25个经济发达镇开展行政管理体制改革试点，提出要“按照强镇扩权的原则，赋予部分县级经济社会管理权限，着力下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限”（1）。党的十八届三中全会提出：“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”（2）为了贯彻这一举措，2016年，中办国办联合下发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（以下简称“2016年《意见》”），对进一步推进经济发达镇行政管理体制改革的总体目标、改革部署和组织实施进行了设计，继续提出要赋予经济发达镇一部分县级管理权限。2019年，中办国办又联合印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，进一步将基层扩权的主体从经济发达镇扩大到了乡和街道。此外，还有一系列涉及基层的中央文件将赋予乡镇县级管理权限作为行政管理体制改革的重要内容（3），各地方也陆续出台《赋予乡镇（街道）经济社会管理权限目录》等文件推进赋权工作。党的十九届五中全会提出，“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能”，向基层赋权仍在坚持和推进中。

从上面的文件中可以看出，向基层赋权的主要对象是乡、镇、街道一级，本文也在此意义上使用“基层”这一概念。在全国各地正推进向基层赋权的当下，需要对相关的理论问题进行研究，过去此类研究主要集中在公共管理学领域，从行政法学视角开展的研究数量很少，且大多集中在实现赋权的方式应界定为授权还是委托，改革的主体、依据、方式是否合法等问题上，缺少从行政机关权力义务的视角进行研究。从行政机关权力义务的视角研究向基层赋权有着现实意义。

（一）推进法治政府建设和依法行政的要求

推进法治政府建设要求基层行政机关与上级行政机关之间的关系不能只是按照公共行政要求运行的行政组织关系，还要是依照法治要求运行的法律关系，法律关系的内容就是法律主体之间的权利（力）义务关系。当然，区别于民事法律关系，上下级行政机关之间的法律关系往往是不对等的“权力—义务”关系而非对等的“权利—义务”关系，但其仍然是法律关系，要遵循法治的要求。因此，权力义务视角是最体现法律关系本质的视角，以此来研究上级行政机关向基层赋权符合推进法治政府建设和依法行政的要求。

（二）保障行政相对人合法权益的需要

不同层级的行政机关之间如何分配职权，不仅涉及行政机关的内部权力安排，在基层行政机关承接上级赋予的管理权限后，对这些权限的行使会对行政相对人的合法权益产生直接影响。例如2016年《意见》中提出下放的县级管理权限包括“行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等”，这些行政权力由县级行政机关赋予基层行政机关后，能否依法正确合理实施直接关系到有关行政相对人是否会受到违法或不当的行政处罚、提出的申请能否得到正确审查和批准、是否会受到依据不合法的行政强制等。因此，上级行政机关对基层的赋权不能是“一放了之”，必须还要承担评估、监督、保障等义务，才能确保基层对所承接权力依法正确有效行使，进而保障行政相对人的合法权益不受侵害。

（三）推进治理体系和治理能力现代化的需要

2016年《意见》明确提出了基层尤其是经济发达镇行政管理体制改革的目标，将“扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能”作为重点，最终从体制机制上保障基层治理体系和治理能力现代化等目标。基层政府的经济社会管理权限如何扩大，扩大到何种程度，其功能如何完善，都取决于上级政府的赋权是否合法合理。从权力义务的视角分析向基层赋权，有助于从权力运行的要素和结构中发现规范和控制上级政府赋权行为的途径，并通过设计相应的控制措施防止上级机关任意赋权、违法赋权、不当赋权。

二、权力要素与向基层赋权的关系

行政权力的运行“实质是组成它的内部各要素共同发挥作用的结果”[1]，这一认识对于分析上级机关向基层行政机关赋权的行为同样适用。赋权的核心是行政权力的转移，在此过程中牵涉诸要素之间的联系和变化，以权力要素为切入点，为分析上级行政机关在向基层赋权时与其他相关主体的权力义务提供了框架。

（一）权力的主体要素和对象要素：赋权过程中的多重关系

权力的主体要素即运用权力的组织或个人[1]，权力的对象要素即权力作用的承受者。在上级行政机关向基层赋权的过程中，涉及行政机关与行政相对人、上级行政机关与基层行政机关、上级行政机关中的不同层级之间、行政机关与参与社会治理的社会组织等多重关系，某一关系中的权力主体在另一关系中也有可能作为对象存在而使其享有不同的权力义务，同一对关系中的一方也会因其权力状态而使其实施的行为发生不同的效果，需要类型化分析。

在行政机关与行政相对人的关系中，行政机关可能存在有权和无权两种状态，根据其权力行使的目的是进行授益行政行为还是负担行政行为又可以进一步区分为：有权进行授益、无权进行授益、有权施加负担和无权施加负担四种状态，行政相对人对应地处于有权受益、无权受益、有负担义务和无负担义务四种状态。这种区分的意义在于，行政机关在与相对人的关系中是否处于权力主体的地位，是否可以对相对人运用行政权；根据行政行为是进行授益还是负担，对相对人产生的影响不同，相对人因此拥有的权利也不同，例如相对人在有权受益的状态下，相较于有负担义务状态下多出了选择权，即可以选择是否接受行政机关的授益，但往往无权选择是否服从行政机关施加的负担。在上级行政机关向基层赋权的过程中，实质上是将乡镇行政机关从无权进行授益和施加负担的两种状态向有权进行授益和施加负担的两种状态转变，使基层行政机关在与行政相对人的关系中拥有权力主体地位。

在上级行政机关与基层行政机关的关系中，从将某一层级的行政机关视为整体的角度分析，上级行政机关处于权力主体的地位，基层行政机关处于权力对象的地位，赋权的过程即上级行政机关运用权力施加于基层行政机关的过程，其效力是基层行政机关获得了本不具备的经济社会管理权限，基层行政机关实质上处于被动接受的地位。但如果从权力的实际主体，即行政机关实际行使权力的公务人员的角度分析，有时赋权并没有改变权力的实际主体。例如2009年广东省顺德市推行的“简政强镇”改革中的“主体前置”方式和近年湖南省公布的《湖南省赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》中设置的“服务前移”方式，这两种方式的内涵相同，都是县级行政机关部门在乡镇一级增设服务窗口或派驻工作人员，权力的实际主体仍是原先的公务人员，没有发生变化。这一角度的启示性在于，对基层赋权并不一定只限制在赋予实体权力，使行政权力的实际主体发生变化，也可以是赋予基层行政机关一些程序性权力，在不改变权力的实际主体的情况下优化权力运行方式。北京等地开展的“乡镇吹哨，部门报到”改革就契合此种思路，对于执法队伍采取“区属、街管、街用”的思路，乡镇被赋予辖区重大事项的建议权、执法队伍的日常考核权、县级部门派驻机构人员任免的建议权的权限，当乡镇遇到需要县级部门处置的事项“吹哨”后，县级部门要在规定时间内“报到”，完成事项后才能撤离[2]，其优势在于面临的合法性质疑较少，改革阻力也会减少。

在不同层级的上级行政机关之间的关系中，相近层级的两级政府之间处于主体与对象之间的关系，但上级政府并非对下一级政府的一切事务都纳入自身的权力作用范围内，否则下级政府就完全变成了上级政府的分支机构。2016年《意见》提出：“省（自治区、直辖市）政府要制定经济发达镇行政管理体制改革实施意见，认真研究部署，协调深入推进改革。市县政府要细化政策措施，抓好组织实施，完善考核评价体系，确保改革取得实效。上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查，重要事项及时向同级党委报告。”这说明在向基层赋权的过程中，不同层级的上级机关之间存在职责分工，省级政府主要负责制定政策以部署和协调推进改革，市县政府侧重于政策的细化实施和考核评价，而在相近层级之间，上一级政府对下一级政府主要发挥指导和督促作用，而非直接发出指令进行控制。

上述的三类关系都是一方为权利主体另一方为权力对象的关系，但还有一类相对特殊的权力关系，即行政机关和参与社会治理的社会组织之间的关系。此类关系中社会组织虽然也要接受行政机关的管理，但就其参与的社会治理而言，二者处于平等的合作关系。例如民间广泛存在的志愿服务组织对社区开展志愿服务时，也是在履行公共服务的职能，与行政机关提供的公共服务不属于隶属关系，而是提供补充。向基层赋权不仅是向基层政府赋权，也包括向基层的社会组织赋权，这为此类权力关系的发展提供了空间，2016年《意见》中提出：“建立社区、社会组织、社会工作者联动机制，促进公共服务、便民利民服务、志愿服务有机衔接。”“鼓励和支持社会各方面参与，促进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”中办、国办《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中提出：“加大政府购买服务力度。加强乡镇政府购买服务公共平台建设，对适宜采取市场方式提供、社会力量能够承担的公共服务项目，应尽可能交由社会力量承担，由花钱养人向花钱办事转变。”社会组织在从事基层服务领域具有独特的优势，与行政机关进行合作治理更有助于公共服务质量的提升。

（二）权力的来源要素和运行要素：赋权的多层次决定权

从权力的来源上讲，在向基层赋权的过程中，基层行政机关承接的权力来自上级行政机关，但上级行政机关并不能随意决定是否将自身的权力赋予基层。一方面，上级行政机关能否进行赋权要以是否有法律依据作为前提条件。行政权力是由民意代表组成的权力机关通过制定宪法和法律规定的，兼具法定性和民主性，不可由行政机关自身任意进行处分，因而其转移也必须通过法律的许可。另一方面，上级行政机关进行赋权还要有必要性，这种必要性包含客观和主观双重要素：首先，客观需求是必要性的客观要素，政府的职责是提供管理和服务等公共产品，行政权力的配置要使政府能更好地履行职责，当基层行政机关因缺乏相应权力而难以对经济社会进行管理和服务时，就形成了对更多行政权力的客观需求，具备了赋权必要性的客观要素；其次，客观需求被认识到并由有权机关作出客观需求应当被满足的决定，这是必要性的主观要素。在实践中，宪法、行政组织法和各行政行为法构成了上级行政机关向下级行政机关（包括基层行政机关）进行赋权的法律依据。党中央、国务院通过2016年《意见》等规范性文件作出有必要向基层进行赋权的判断。这就使上级行政机关在法律依据和现实必要性两方面获得向基层赋权的决定权。

但是，从权力的运行要素上看，上级机关向基层赋权的决定权并非由某一级政府完全垄断的单一决定权，而是不同层级的上级机关分别拥有的多层次决定权，这一点在2016年《意见》中也有所体现。这一方面是现实情况的要求，不同地区经济社会发展水平存在差异，中央政府不可能制订适用于所有乡镇的详细政策规划，只能对省市县各级地方政府在赋权过程中的职责范围进行原则性规定，允许地方政府在执行过程中进行一定程度的自主判断，以保证政策的细化实施符合当地实际；另一方面，分级负责是我国行政管理的固有逻辑，向基层赋权是自上而下的体制改革，涉及从中央到乡镇各层级的政府权力再配置，并未跳脱固有的逻辑之外，这意味着一般自上而下推行政策的过程所需要遵循的时间、空间、步骤和方式也适用于向基层赋权改革，上级政府对下级政府的权力制约方式在向基层赋权时同样有效。

（三）权力的保障要素：上级行政机关的赋权帮助义务

权力的正常运行必须依赖于物质条件的保障，但基层行政机关往往缺少行政权力的保障条件，这有多方面的原因：一是财税体制的限制，我国在1994年之后实行分税制改革，财权逐级上收，使乡镇成了财权最小的一级政府[3]，不仅如此，全国范围内普遍实行“乡财县管”改革后，乡镇政府甚至不再是完整的一级政府[4]。财力对行政权有效行使的作用是基础性的，财政保障不到位导致乡镇在人才、物资等方面的保障也受到削弱。二是在人员编制上，全国一度推进了较大规模的“撤乡并镇”政策，并同步对乡镇的机构编制进行精简，虽然对减少冗员起到了积极作用，但也削弱了乡镇基层的公务人员力量，导致乡镇人员编制缺少，难以对经济社会进行管理。三是设备保障要求的提高，以行政执法为例，2018年国务院办公厅印发通知要求建立行政执法“三项制度”（4），执法机构为了贯彻落实这些制度必须制作统一的文书、为执法人员配备执法记录仪、配备能够使用信息化平台的设备等，上级机关如果将行政执法有关权限下放给乡镇政府，这些设备保障就会给乡镇政府增添新的支出负担。

赋权必须要考虑如何使下放的权力真正发挥作用，否则赋权的目的就无从实现，而基层行政机关又无法单独提供承接的权力有效行使的保障条件，因此只能由上级行政机关承担赋权的帮助义务。2016年《意见》将赋权的对象限定在经济发达镇，并给出了建成区常住人口、常住人口城镇化率、公共财政收入等指标，一方面是因为这些经济发达镇对于经济社会管理权限的需求更为迫切，另一方面也是考虑经济发达镇行使权力的保障条件更好。但即便如此，2016年《意见》仍然将用编用人制度和财政管理体制作为重要的改革内容，要求对经济发达镇提供支持，说明了上级行政机关帮助义务的必要性。

三、从权力义务入手完善向基层赋权

就现有的赋予权限指导目录来看，明确注明权限转移方式的省份并不多，其中，《湖南省赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》区分了三种赋权方式：“直接赋权”“委托下放”和“服务前移”，该目录中的52项权限中超过一半以委托下放的方式进行，服务前移次之，直接赋权的仅10项，不足总数的1/5。在2009年广东省顺德市推行的“简政强镇”改革中，区分了“委托行使”“直接移交”“调整内部管理权限”“主体前置”四种赋权方式，其中调整内部管理权限和委托行使的权限占到总数的九成以上，直接移交的职权仅占4%[5]。这说明，行政委托成了当前向基层赋权的主要实现方式。在行政体制改革正在进行，相关法律法规尚不完善的时期，采用行政委托进行赋权可以在一定程度上避免直接赋权可能存在的行政主体不适格和法律依据不足等问题，由于当前向基层赋权采取了更加灵活和简便的方式，更需要对其进行控制，以防范不当赋权和赋权后不当用权导致改革目标落空、公民权益受损等问题的发生。权力义务视角着眼于行政权运行过程中的诸要素，在行政权能够有效行使的各环节上试图对权力进行制约，既贯彻了“行政保留”的原则，使行政机关能够有效推进行政体制改革，又符合对行政权进行有效规范的现代行政精神，保障行政相对人权利，应当以此作为完善向基层赋权的着眼点。

（一）保障行政相对人对于赋权的参与权

行政相对人在赋权过程中始终处于权力对象的地位，是行政权力运用结果的最终承担者，上级行政机关赋权的最终效果也将作用于行政相对人，如果承接权力的基层行政机关未能正确恰当地行使其权力，将对行政相对人的合法权益产生不利影响，因而应当保障行政相对人对赋权的参与权。例如，规定对乡镇赋权前的听证程序。各级政府在确定赋权有关事项时都要召开听证会，对拟赋权的乡镇是否符合承接标准、乡镇所在地的上级政府是否具备保障条件、赋予权限的具体范围等事项进行听证。由于授益性行政行为和负担性行政行为对于行政相对人的影响有所区别，因而行政相对人在参与赋权过程中关注的侧重点也应当有所不同，对于行政处罚、行政强制等负担性行政权力，听证的重点应当在于赋权对于解决实际问题的有效性、赋权后对相对人是否会造成负面影响、造成的负面影响如何救济等，并且应当采取较严格的标准；对于行政审批、行政许可等授益性行政权力，听证的重点应当在于授权是否有利于提升行政效率、便利民众、改善经济社会管理等。同时，对于赋予有关乡镇的权限，上级政府可设置专门的信息反馈渠道，由公众对试点赋权的乡镇履职的情况进行评价，根据评价结果对赋权清单进行动态调整，避免“一放了之”等。

（二）细化上级行政机关实施赋权的制度设计

从党的文件来看，向基层赋权既是经济发达镇行政体制改革的内容，又是推进基层整合审批服务执法力量改革的内容，还是加强乡镇政府服务能力建设的内容。这就给赋权的实施带来了困难：在权限的承接主体上，某一地区既可能有经济发达镇，也可能存在一般的乡镇或街道，上级行政机关在对它们进行赋权时是否有区别？在权限的范围上，经济发达镇的赋权侧重于“经济社会管理权限”，乡镇（街道）重在“审批服务执法”类权力，乡镇政府强调“重点扩大服务管理权限”和对重大决策规划的参与权与建议权（5）。这些关于赋予权力的表述概念模糊，外延相互有所重合。在赋权的原则上，既有秉持法律规定的由上级政府行使的权力被排除在赋权范围之外的原则（5），也有“按照法定程序和要求办理”并“要积极创造条件”“加强相关立法”“提供法律依据”（6）的原则。可见，行政机关对于赋权如何开展的设计仍不清晰，因而有必要设计上级机关实施赋权的相关制度，对各类文件的要求进行细化，防范赋权决策和实施过程中可能出现的风险。

（1）赋权对象评估制度。准确评估赋权对象是进行赋权的前提，上级行政机关在实施赋权前应当对拟授权的基层行政机关进行是否符合授权条件的全面评估，具体包括：该地属于经济发达镇或一般乡镇（街道）、赋予经济社会领域管理相关权限的必要性、承接权限的各类保障是否到位、行使承接权力需要上级行政机关提供的帮助等等。评估的实施应当以基层自评后申报和上级评估结合的形式进行，确保赋权符合现实需求。赋权的评估结果用来确定是否对该基层行政机关进行赋权以及赋哪些权力。

（2）赋权范围合法性审查制度。涉及向基层赋权的各项文件都强调赋权要依法进行，为此需要在赋权前对拟赋权的范围进行合法性审查。上级行政机关可以结合《湖南省赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》和《江西省赋予乡镇（街道）首批县级审批服务执法权限指导目录》的做法，将赋权部门、权限名称、主要依据、权限类型、赋权方式、承接部门等明确列举，由政府法制工作部门牵头，组织人大有关工作人员、专家学者、法律服务工作者等对其进行合法性审查，重点是负担性行政行为的权限、法律规定只能由县级以上行政部门行使的行政权力和禁止委托的行政权力。

（3）赋权目录动态调整制度。行政管理的现实往往具有多变性、复杂性的特征，基层与行政相对人接触最密切，在行政权的运行中具有基础性地位。在赋权刚刚开始推进的过程中，难免出现权限下放后长期未能有效行使、权限行使普遍出现问题、权限行使要求较高基层难以满足等情况。由于赋权改革的试点特性，不宜在出现问题时立刻完全叫停，建立赋权目录的动态调整制度，保留赋权效果好的各项权限，对赋权效果不佳甚至产生负面影响的权限取消赋权，更加有利于改革有效推进和目标实现。

（三）消除上级行政机关赋权的依据问题

上文的分析中提到，上级机关拥有赋权决定权的基础是法律依据和现实必要性，而当前宪法和组织法为赋权提供的法律依据仅有“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……办理上级人民政府交办的其他事项”这一条简单的规定。对于行政体制改革这类重大的改革，各级政府的规范性文件仅能提供现实必要性论证，当前上级行政机关赋权存在合法性依据不足的问题，对此行政机关选择大量采取以行政委托的方式规避无合法依据的风险。但行政委托并未使承接权力的基层行政机关成为行政主体，基层行政机关仍要以上级行政机关的名义从事行政行为，上级行政机关要为基层行政机关的违法行为承担违法后果，这加剧了不同层级政府间权责不一致的状况，背离了改革的初衷。部分地方为此采取由县级政府部门名义上承担责任，乡镇（街道）实际承担责任的方式[5]，例如乡镇政府作出决定后，县级政府部门不对决定进行实质性审查，直接盖章认可。但这种方式实质上是以行政机关内部的责任分配来替代对外承担责任，既违背行政委托的基本法理，使作为委托者的县级政府及其部门逃脱法律责任，更不利于真正厘清上下级政府之间的权责界限，让上级行政机关有机会通过赋权的方式向下转移自身的法律责任。有学者认为，可以采用全国人大常委会授权决定的方式在赋权改革的试点地区暂停实施部分法律，再由赋权改革涉及的法规或规章的制订单位暂停该法规或规章在赋权试点地区的适用，使县级政府及其部门能够对乡镇进行赋权[6]。这种思路可能是受到了监察体制改革时由全国人大常委会做出决定在部分地区暂停实施部分法律的启发。但需要注意的是，监察体制改革的试点地区是三个相对完整的省级行政区，指向十分明确，其涉及的需要暂停适用的法律也较容易确定。但赋权改革涉及的地区有这些特点：第一，赋权改革涉及的主要是乡镇，相对于省级行政区面积小、人口少，不具备全国性的影响，但除了全国人大常委会之外又不存在暂停法律适用的有权机构；第二，赋权的范围并不一致，各省颁布的仅是指导目录，具体赋予哪些权力要根据赋权对象的情况进行确定，因此各乡镇之间都可能存在差异，这使得由上级机关统一暂停法律适用存在认定困难；第三，试验授权制度尽管在形式上满足了职权法定的要求，但其实质是为改革而立法止法，却忽略了法治承载的规范公权力、保障公民权利的实质价值，在多大程度上具备实际意义是值得怀疑的。

对赋权合法性依据问题，无法通过试验授权制度予以解决，应当从完善现有的行政委托制度入手。上级行政机关对基层行政机关的赋权区别于传统意义上的行政授权和行政委托，行政授权是根据法律的规定直接创设新的行政主体，应当由创设出的行政主体独立承担责任；行政委托并未创设新的行政主体，受委托主体只是行为的主体，其行为的名义和法律后果都归属委托方[7]。赋权处于行政委托到行政授权之间的过渡状态，一方面，改革要求“明确镇政府为权力实施主体”，“权责一致”的改革原则又蕴含了要求其承担相应法律后果的要求，即乡镇政府（街道）要成为行政主体（1），这超越了行政委托所能实现的功能；另一方面，缺少法律依据又导致其不能通过行政授权制度成为独立的行政主体，这只能由后续的立法跟进加以解决。本文认为，应当将不同层级行政机关间的委托与其他类型的委托进行区分，理由在于：第一，不同层级的行政机关同属行政机关，都具有行政管理的职权，此种类型的委托不涉及非行政机关行使行政权的问题。第二，对于行政相对人而言，行政机关处于权力主体地位是常态，其他组织处于权力主体地位则是例外，而当前行政权行使的约束主要是针对常态下的行政机关，因此，对其他组织的委托要求应当更高，行政机关不同层级间的委托则可以更宽松。第三，下级行政机关接受委托与其他组织接受委托后的地位不同，下级行政机关对于行政相对人本就具有权力主体的地位，上级行政机关的委托只是增加了行使某一特定职权的依据，而受委托的其他组织原本与行政相对人处于平等地位，其行使特定职权的全部依据都来自行政机关的委托，实质上充当的是行政机关的辅助和工具，因此传统行政委托上只由委托方承担法律责任。但这种归责方式对于受委托的下级行政机关是不合理的，下级行政机关除了承担上级行政机关委托带来的责任外，还需承担自身作为行政机关的责任，因此就不能只由上级行政机关承担责任，而需采取上下级行政机关共同承担责任的归责方式。在具体操作中，可以采取司法解释的方式，将承接权力后的基层行政机关运用该权力作出的行政行为视为两个以上行政机关作出的同一行政行为，从而使上级行政机关和基层行政机关在行政诉讼启动时被确定为共同被告，共同承担责任。这样一来，既实现了改革要求的被赋权行政机关作行政主体，又没有免除上级行政机关的责任，权力运用具备依据。

（四）基层行政机关行使权力的制度设计

基层行政机关对上级行政机关赋予的权力如何行使，除了遵循原有的规定外，还应当设置一定的特殊制度进行控制，这些制度主要根据上级行政机关与基层行政机关在赋权中的权力关系来设计，以此防止在权力赋予后的不当行使。

（1）权力行使监督制度。上级行政机关有必要定期或不定期对基层行政机关行使承接的行政权限情况进行核查，重点是行政处罚等负担性行政权限运用是否妥当，在当前的地方赋权实践中，行政执法权限是下放最多的权限类型。例如，江西省首批下放了7项行政许可权限，61项行政处罚权限，14项行政给付权限，10项行政确认权限，5项其他行政权力和1项行政检查权限（7）；河南省原阳县赋予所属原兴街道、阳和街道、太平镇行政的职权目录中，包括行政许可权限2项，行政处罚权限91项，行政强制权限3项，行政检查权限5项等（8）。即便是行政许可等授益性行政权，如果运用不当也会导致相对人信赖利益受损等问题的发生。上级行政机关应对基层行政机关行使权力时的法律依据、程序、裁量等情况进行监督，既可以调取有关记录材料进行书面审查，也可以采取现场调研的形式进行考察。

（2）权力行使指导制度。上级行政机关对于所赋予的权力具有较为充分的经验，并需要对基层行政机关行使权力的情况进行监督，可以较广泛地了解不同地区的权力行使情况。应当参照司法机关的指导案例制度，针对基层行政机关在行使权力时遇到的较普遍、较突出的问题，对行使承接权力效果较好的基层行政机关事例进行汇编，下发基层进行学习参考，指导其他基层行政机关解决权力行使过程中的问题。

（3）权力行使保障制度。上级行政机关对基层行政机关行使赋予的权力应当予以人、财、物等各方面的保障，并形成相应制度，具体包括：人员培训制度，对于具体行使相关权限的基层工作人员进行必要的培训，内容包含该项职权的法律依据、行使的相关程序、注意事项等；财政支持制度，在赋权所需的财政体制改革尚未完成前，先由上级政府通过设立专项资金等方式对赋权的乡镇进行专门支持，如用于配备执法设备、制作统一的执法服装等；编制调配制度，基层赋权后必然会增加有关事项，这显然需要增加有关人员，在当前基层严格控制编制的环境下难以满足要求，上级行政机关转移职权后，应当将相应的人员编制调配至基层使用，可以参照部分地区实施的“县属乡管”体制，充实基层公务人员队伍等。

四、结 语

向基层赋权是一项不断推进的重大行政体制改革，也是行政系统向下赋能政策导向的体现，在该过程中必须贯彻依法行政的要求，从权力义务视角进行思考具有独特的作用和价值。通过分析赋权过程中涉及的各项权力要素及其衍生出的权力关系，相应进行完善，既不会因过于刻板地固守形式法治而阻滞改革的推进，又可以有效规范行政权，保障相对人权利，是一种较好的思路。随着赋权的进一步深化，这种思路还可以进一步得到运用，以便探索出真正符合基层现实需要的权力配置方式和配套制度。

注释

（1）中央编办、中央农办、国家发展改革委、公安部、民政部、财政部6部门《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》(中央编办发〔2010〕50号)。

（2）2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

（3）2017年中共中央办公厅国务院办公厅《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，2020年中共中央办公厅《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》等。

（4）2019年国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》。

（5）2017年中共中央办公厅国务院办公厅《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》。

（6）2016年中共中央办公厅国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》。

（7）《江西省人民政府关于赋予乡镇（街道）首批县级审批服务执法权限的通知》(赣府发〔2020〕1号)。

（8）《原阳县人民政府关于赋予乡镇（街道）部分经济社会管理权限的通知》（原政文〔2019〕249号）。