简论行政诉讼被告资格的构成要件

葛先园

（安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030）

一、问题的提出

如何认定行政诉讼被告资格是长期困扰行政诉讼理论界与实务界的难题。最高人民法院不断出台关于行政诉讼被告资格方面的司法解释，间接证实如何认定行政诉讼被告资格一直是没有彻底解决的问题。尤其是2021年4月1日起施行的最高人民法院《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（以下简称法释[2021]5号），在一定程度上意味着2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）不仅没有完全化解原先行政诉讼实践中存在的行政诉讼被告资格的困境，甚至还引发了新问题。法释[2021]5号就是针对2015年以来，对县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格认定不统一，导致中级人民法院管辖的行政诉讼案件太多这样的新问题而专门制定的。

行政诉讼理论界也早就关注行政诉讼被告资格认定问题。学界通常以“认定标准”这个关键词来解决行政诉讼被告资格认定问题。杨小君认为，我国法律采用“行政主体、行为主体和责任主体合一的标准”认定行政诉讼被告资格，不过行政主体标准“混淆了程序与实体、事实问题与法律问题等的关系”，责任主体“反映的是民事法人制度的特点，没有反映行政诉讼的要求”，应当以行为主体为标准来认定行政诉讼被告资格。[1]李荣珍等指出，“应当以行政公权力行为为标准”来确定行政诉讼被告资格，这实际上也是认同对行政诉讼被告资格的认定应当采用行为标准。[2]类似观点的争论一直持续到当下。王青斌晚近论证，行政主体理论不是认定行政诉讼被告资格的基础，只不过其“一直被误当作认定行政诉讼被告资格的基础”，行政诉讼被告应当是“作出行政行为的组织”。[3]此外，“认定规则”是学者们解决行政诉讼被告资格问题的另一个关键词。不过，这与从“认定标准”视角的研究成果殊途同归而已，均在于反思“谁主体，谁被告”观念，以便得出“谁行为，谁被告”的结论。[4]

然而，以“认定标准”或其变体“认定规则”的路径来解决认定行政诉讼被告资格问题，存在两个明显不足。其一，这是一种静态的解决方法，只不过以新的行为标准取代原先的主体标准。然而，行政诉讼被告的认定在行政案件审理过程中是分阶段的和动态的。其二，学界提出的认定行政诉讼被告资格的标准在概念内涵上不是一个立体的标准，难以完整涵摄最高人民法院相关司法解释中列举的被告类型，因而学者们又不得不“立体化”解释该标准，甚至在解释过程中又回归旧说强调“名”与“实”结合，[3]其结果是间接地回到了其明确反对的以行政主体理论认定行政诉讼被告资格，结论与论证过程之间在逻辑上缺乏自洽（当然，我们并不否认行政主体理论对行政诉讼被告资格具有相当的解释力）。实际上，在个案中行政诉讼被告资格的认定是一个动态过程，不能以静态的认定标准来僵化行政诉讼被告资格，应当将行政诉讼被告资格分解为若干个层次性的构成要件。下文具言之。

二、行政诉讼被告资格的形式要件

解构出行政诉讼被告资格的形式要件是认定行政诉讼被告的第一步。形式要件只要能够满足人民法院对行政诉讼被告资格进行形式审查的条件即可。《行政诉讼法》第49条规定原告提起行政诉讼应当符合四项条件，根据其中第2项条件“有明确的被告”，可以解构出“明确的被告”即是行政诉讼被告资格的形式要件。如此界定行政诉讼被告资格的形式要件，肯定有人反对说，《行政诉讼法》第49条第2项“有明确的被告”仅仅是要求原告针对一个明确的特定对象提出行政诉讼，完全是原告提起行政诉讼的程序性条件，“明确的被告”根本不涉及行政诉讼被告资格的构成要件。这样的反对意见初看有道理，但却站不住脚。因为既然行政诉讼被告资格的认定就是要解决在行政诉讼程序中谁是被告的问题，那么被告资格的认定就应当解决行政诉讼程序中任何阶段谁可以作为被告的问题。立案程序是法定的行政诉讼程序的构成，而且《行政诉讼法》第51条第1款明确规定，人民法院在接到起诉状时对符合《行政诉讼法》规定的起诉条件的，应当登记立案。可见，在立案阶段，有明确的被告，人民法院就应当登记立案，“明确的被告”明显是立案阶段认定被告资格的法定条件。

当然，在司法实践中人民法院不会刻意将认定行政诉讼被告资格的形式要件与认定它的其他构成要件截然分开，但是在逻辑上将形式要件解构出来，具有理论与实践意义。它说明，行政诉讼立案阶段适格的被告并不等同于审理阶段适格的被告。最高人民法院也是认同这种区分的价值的。譬如，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第67条第1款没有解释《行政诉讼法》第26条规定的被告资格的其他要件，但却非常清楚地仅仅强调何谓形式上“明确的被告”，以便于人民法院据之登记立案：“原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认定为行政诉讼法第49条第2项规定的‘有明确的被告’”。另外，《行政诉讼法解释》第69条第1款第3项还为在立案阶段以形式要件认定了被告，但在后续阶段被告资格不能满足其他构成要件的案件如何分流作出了规定，即“已经立案的，应当裁定驳回起诉”。

逻辑上解构出行政诉讼被告资格的形式要件，体现了程序正义在行政诉讼过程中的重要性。关于程序正义，罗尔斯将其分为三种类型：纯粹的程序正义、完善的程序正义和不完善的程序正义。诉讼程序正义属于不完善的程序正义，其特点是具有自身独立的公正标准，但这种公正标准并不能确保结果正确。同时，这种独立的程序公正标准极具价值，它让所有程序参与者均不会质疑可能产生的任何结果。[5]行政诉讼被告资格形式要件是这种程序公正标准的体现，它并不能确保据之认定的被告在审理阶段是适格的被告，但它能让原告不会质疑立案之后人民法院的各类裁判（包括根据《行政诉讼法》第69条第1款第3项驳回起诉的裁定）。因此，《行政诉讼法解释》第53条第2款还强化细化了《行政诉讼法》第51条，要求人民法院收到起诉状不能当场判断是否符合起诉条件的，应当在收到起诉状7日内决定是否立案；7日内仍不能判断的，先予立案。《行政诉讼法》第51条、《行政诉讼法解释》第53条反复强调起诉条件这个形式要件的落实，足见此种形式要件的程序正义价值。

三、行政诉讼被告资格的主体要件

《行政诉讼法》第26条以及《行政诉讼法解释》第19条至第25条列举了多种情形下如何确定行政诉讼被告资格，但并未界定何谓行政诉讼被告。换句话说，《行政诉讼法》与《行政诉讼法解释》并未抽象出行政诉讼被告资格的主体要件。《行政诉讼法》第26条第1款是最为基础性的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。根据此款并结合《行政诉讼法》第2条第2款的规定，全国人大常委会法制工作委员会行政法室在编写《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读与适用》的时候，对何谓行政诉讼被告下了一个定义：“行政诉讼的被告是因侵犯公民、法人或者其他组织合法权益而被起诉到法院的行政机关和法律、法规、规章授权的组织”。[6]据此，行政诉讼被告在外延上包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织，这明显地将行政诉讼被告资格的主体要件与行政主体资格勾连起来。正如有学者指出，“不是所有机构都可成为行政诉讼的被告，必须是依法成立、具有行政主体资格的机构才能够成为被告”。[7]

需要坦认的是，将“具有行政主体资格”作为行政诉讼被告资格的主体要件，现在遭到了不少质疑。不过这些质疑理由并不充分，难以成立。第一种质疑理由是，根据我国《行政处罚法》《行政许可法》等法律的规定，行政主体不包括规章授权组织。这是学界不经意间的逻辑偏差。行政主体是一个法学概念，而非法律概念，是当初为了解决行政机关以外其他组织被告资格问题提出来的。现在国内最新版本的权威行政法教材也仍然指出：“在法律技术上，由行政主体做被告，有利于行政诉讼的顺利进行”。[8]难以理解的是，该教材断然否定了规章授权组织的行政主体资格。既然《行政诉讼法》第2条第2款将行政行为拓展到包括规章授权组织作出的行为，学理上又何必否定作为法学概念的行政主体包括规章授权组织呢？第二种质疑理由是，以具有行政主体资格作为认定行政诉讼被告资格的主体要件，“已经与立法和司法实务脱节”，不具有行政主体资格的主体作为行政诉讼被告大量存在。[3]实际上，造成这种“脱节”现象，一方面是因为不承认规章授权组织是行政主体，另一方面是因为没有准确把握《行政诉讼法解释》的相关规定，导致被告资格外延的碎片化。为了防止被告资格外延的碎片化，《行政诉讼法解释》态度是明确的，即强调“具有行政主体资格”是行政诉讼被告资格的主体要件。譬如《行政诉讼法解释》第21条最后一句：“开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”。《行政诉讼法解释》中细化出来的多元行政诉讼被告类型，均应视为是对《行政诉讼法》第26条固有内涵的解释，即那些行政诉讼被告类型均因它们具有行政主体资格才被列为行政诉讼被告类型的。

还需要指出的是，在特殊情形下应当尊重人民法院在个案中根据行政主体的法律要件，裁量认定相关组织具有行政主体资格，进而确定行政诉讼被告资格。“行政主体的法律要件有三项，即依法享有行政职权、以自己的名义实施行政行为和独立承担法律后果”。[8]60溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案是典型的适例。该案发生在上世纪90年代末，至今仍有启发意义。该案二审人民法院的说理要旨是，鉴于之前我国长期以来邮电部门特殊的管理模式，案发当时国有电信企业仍然是有线通讯市场的单一主体，国家对电信方面的行政管理工作仍然需要通过国有电信企业实施，认定国有电信企业依法享有法定职权，能够以自己的名义实施行政行为和独立承担法律后果，符合当时《行政诉讼法》第25条第4款的规定，具有行政主体资格，是该案适格的行政诉讼被告。这种个别化的认定之所以是正当的，“是因为法律的抽象性、普遍性决定了其实施上个别化的必然，同时，个案正义相较于整体正义更为妥当，而司法的过程本身就是发展法律乃至创造法律的过程”。[9]

四、行政诉讼被告资格的行为要件

行政诉讼被告资格的行为要件，是指只有行政诉讼被告作出了行政行为，才是适格的被告。首先需要明确的是，行政诉讼被告资格的行为要件是以被告资格的主体要件为基础的，这在法律文本的逻辑结构上体现得很清楚。《行政诉讼法》第26条第1款规定，“作出行政行为的行政机关是被告”。从逻辑结构上分析，“行政机关”是属概念，“作出行政行为”是种差，同时也是“行政机关”具有被告资格在行为方面的特征，即种差特征。根据《行政诉讼法》第2条第2款，行政行为包括法律、法规、规章授权组织作出的行为，因此，“作出行政行为的行政机关是被告”中的“行政机关”应当理解为包括狭义行政机关和法律、法规、规章授权的组织，即其在外延上与学理上行政主体的外延是等同的。这种解释符合立法本意。因此，全国人大常委会法制工作委员会行政法室在《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读与适用》中明确指出，“本法所称行政机关，包括法律、法规、规章授权的组织”。[6]8

司法实践中如何认定行政诉讼被告资格的行为要件，总是面临着不少困难，这是由行政权及其运行的复杂性决定的。因此，《行政诉讼法》立法者及其有权解释者在此处投入最多。《行政诉讼法》第26条第2款至第4款以经复议案件的实质行政行为，或两个以上行政机关的共同行政行为为标准，确定了相关类型案件的被告资格。由于受到主体要件作为基础要件的约束，第5款和第6款又运用法律拟制技术另辟蹊径，以“视为作出行政行为”标准确定了相关类型案件的被告资格。为了简化行政诉讼被告资格行为要件的认定标准，《行政诉讼法解释》第19条确立了在行政文书上“对外署名行政机关即被告”的原则性标准，因为“署名标准比较明确，也体现了作出行政行为机关的意志”。[10]然而，司法实践中仍然存在不少因为行为要件不明而难以确定被告资格的情况，尤其是《行政诉讼法》修改中级人民法院管辖案件范围以来，原告为了提高案件管辖的人民法院级别，千方百计以县级以上人民政府为被告，使行政诉讼被告资格的行为要件更加复杂化。最高人民法院法释[2021]5号的第1条至第6条（该司法解释共计8条）均是针对因行为要件复杂模糊难以确定被告的具体规则，以便指引地方各级人民法院正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格。

综上可见，尽管司法实践中人民法院并不刻意区分行政诉讼被告资格构成要件的要素，但是这些构成要件在逻辑上是具有层次性的，人民法院会在无意中运用这种层次性构成要件来认定被告资格。行政诉讼被告资格的这种层次性构成要件不仅是逻辑上解构出来的，它也直接或间接地体现在《行政诉讼法》《行政诉讼法解释》以及相关司法解释的文本之中。地方各级人民法院应当不断提升据此认定行政诉讼被告资格的意识和能力。