“一带一路”背景下安徽省新能源汽车产业补贴政策合规性分析

王 也

（安徽警官职业学院,安徽 合肥 230031）

一、中国新能源汽车产业发展的“一带一路”背景

随着全球环境污染和能源危机的加剧，世界许多国家纷纷加大对新能源汽车产业的投入，中国新能源汽车产业作为国家七大战略性新兴产业之一，顺应时代所需，迅猛发展。我国新能源汽车产量从2013年的1.8万辆到2019年120.6万辆的涨幅，表明中国新能源汽车迅猛发展的同时，竞争也越趋激烈。中国拥有世界上最庞大的汽车市场，在新能源汽车产业领域，也正在逐步布局海外市场。

2013年国家主席习近平提出建设以丝绸之路为背景的“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（简称“一带一路”）的合作倡议，以促进各国共同发展。“一带一路”贯穿亚欧非大陆，连接东亚经济圈和欧洲经济圈，途经各国，有利于加强各国交流。随着“一带一路”战略的提出，中国与“一带一路”沿线国家经贸往来更加密切，为我国新能源汽车能够为世界各国所了解提供了平台，也为我国新能源汽车产业“走出去”提供了重大契机。

二、安徽省新能源汽车产业发展现状

安徽省作为汽车产业发展大省，经过多年的努力，现有汽车以及与汽车相关的企业一千余家，本土自主品牌（如江淮、奇瑞）和产业体系建设方面处于全国前列。在新能源汽车领域，本土自主汽车品牌江淮、奇瑞等汽车企业早已投入新能源汽车产业发展之中，开发研究技术经验丰富，具有独立的新能源汽车生产线。江淮汽车以新能源客车的研究为主，并以此为基础成功研发新能源轿车，更是出口海外。奇瑞新能源汽车的研发从2000年就已开始，发展至今已掌握新能源汽车的核心技术，取得了累累硕果。本土自主品牌的发展为安徽省新能源汽车产业的发展奠定了坚实的基础。安徽省在发展本土自主品牌的同时，引入蔚来、特斯拉等车企，2020年2月25日，蔚来汽车中国总部落户合肥，之后特斯拉汽车销售服务（合肥）有限公司也在合肥成立，外来新能源汽车企业的引入，有利于吸引产业链企业的建立和加入，形成产业链聚焦效应。

合肥市作为全国第一批新能源汽车推广城市之一，合肥市人民政府结合国家政策，发布了《关于加快新能源汽车产业发展的实施意见》，以政策促进新能源汽车产业的发展。提出到2025年新能源汽车产业规模超过千亿，整车产能达到100万辆，要求加快推进新能源汽车产业强链、补链、延链，支持江淮汽车、蔚来汽车等整车企业加强新能源汽车供应链建设。[1]目前合肥市经济开发区已建成从研发到生产为一体的新能源汽车的产业链。

安徽省在新能源汽车产业发展方面可谓具有得天独厚的优势，一方面本土新能源汽车产业起步早，另一方面如星恒电源（滁州）有限公司、安庆德润新能源材料有限公司、合肥国轩电池材料有限公司等新能源汽车相关企业实力雄厚，而且依据安徽安凯汽车公司的提议，已在全省范围内建立了包括新能源汽车生产商、零部件供应商、科研单位等在内的新能源汽车发展联盟，以实现资源整合，产生规模效应，更进一步推动安徽省新能源汽车实现跨越式发展。同时新能源汽车产业的发展离不开人才供应，安徽省具备人才优势，中国科技大学、合肥工业大学等高校为新能源汽车产业科研事业的发展提供人才储备。安徽省新能源汽车产业基于自身优势，未来发展可期，把握“一带一路”为新能源汽车市场带来的机遇，将是安徽产业转型升级的主引擎。

三、安徽省新能源汽车产业补贴政策的合规性分析

中国新能源汽车产业的发展离不开国家产业扶持政策。我国实施新能源汽车产业扶持政策可以划分为三个阶段，2001年-2009年为新能源汽车产业发展战略规划期，主要以政府政策推动行业发展为主，但在此阶段具体执行性政策较少，扶持力度较弱。2010年-2015年为新能源汽车产业区域示范推广期，主要以政府与企业良性互动推动新能源汽车行业发展，此阶段是新能源汽车发展的黄金时期，我国开始密集推出财政补贴政策，开始由中央规划布局转向中央与地方政府补贴政策并行配套实施，促进地方政府普及推广新能源汽车。2016年至今为基础设施建设期，主要以扶持充电基础设施建设为主。[2]新能源汽车产业三阶段的顺利发展，依赖于政府的大力扶持，而政府往往通过提供财政资金、信贷优惠以及税收减免等方式予以扶持。

安徽省人民政府以中央指导性文件为基础，陆续出台支持新能源汽车产业创新发展和推广应用的补贴政策，大力推进安徽省新能源汽车产业的研发和推广。但我国新能源汽车补贴政策也遭受了西方国家的质疑，被认为与WTO反补贴规则存在冲突。

（一）WTO规则对补贴的认定

为了保障国际公平竞争秩序，WOT通过《补贴与反补贴协议》对各国政府向特定企业以不公平、不合理的补贴提供利益的行为予以限制与禁止。根据《补贴与反补贴协议》的规定，补贴分为禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴三种类型，其中不可诉补贴的规定因临时适用期限到期而失效，所以WTO规则明确禁止的补贴行为包括禁止性补贴和对反补贴申诉国造成不利影响的可诉补贴两种类型。这两种补贴的认定，首先需满足补贴的一般性构成要件，即补贴提供者是成员国政府或公共机构，补贴方式是通过财政资助或价格支持等方式对企业或产业予以支持，补贴结果是企业获得利益。

在此基础上，认定禁止性补贴还需判断是否存在出口补贴或者进口替代补贴行为，而认定可诉补贴则还需证明“专向性”和“不利影响”的存在。禁止性补贴分为出口补贴与进口替代补贴，一旦认定属于二者之一，即认为具有“专向性”，可提起反补贴诉讼。可诉补贴在认定时除需满足补贴的一般构成要件外，还需满足“专向性”和“不利影响”的要求。“专向性”的认定核心在于获得补贴的企业具有特定性，具体包括法律专向性、事实专向性和地区专向性三种。“不利影响”的认定主要包括三种情形，损害另一成员方的国内产业；存在“非违反之诉”下的利益丧失或减损；严重侵害另一成员方的利益。[3]

（二）安徽省新能源汽车补贴政策合规性分析

为了促进新能源汽车产业的发展，安徽省人民政府出台多项相关政策予以扶持，补贴主要包括新能源汽车产业研发补贴、销售补贴和购买补贴三种。但根据国际法基本原理，如果安徽省新能源汽车产业扶持政策与WTO规则不一致，则可能被提起反补贴诉讼，一旦认定构成补贴，则中央政府要承担相应的法律责任，所以对安徽省新能源汽车产业政策的合规性进行分析非常必要。

1.新能源汽车产业研发补贴的合规性

由于新能源汽车产业技术要求高，因此加快产业技术研发是新能源汽车产业发展的重要举措。安徽省人民政府在促进新能源汽车产业发展中也极力推动技术研发，发布的《支持新能源汽车产业创新发展和推广应用若干政策》规定政府以资金补助的方式支持新能源汽车产业研发创新。该研发补贴由于不以出口实绩或者购买本国产品为前提，所以既不属于出口补贴，也不属于进口替代补贴，但是存在可诉补贴的风险。该研发补贴的资助主体是人民政府，获得资助的对象是满足政策资助条件的特定主体，资助的方式是直接的资金转移，因此存在“法律专向性”，若申诉方能证明“不利影响”成立，则该研发补贴可能构成与WTO规则不一致的可诉补贴。

2.新能源汽车产业销售补贴的合规性

为了推动安徽省新能源汽车产业的快速发展，安徽省人民政府推出了多项扶持政策，例如规定对省内企业乘用车或商用车达到一定销量给予一次性奖励，销量全国占比增长达到一定数量也给予一次性奖励。该种销售补贴要求销售的新能源汽车为本地企业，仅向满足条件的本地企业给予资助资金的奖励，虽然没有明确以出口实绩或者购买本国产品为条件的补贴行为存在，但极有可能被其他国家认定为是限制其本国产品进入的禁止性补贴。同时该销售补贴仅针对本地区的特定企业，因此很有可能被认定为构成地区专向性补贴。

3.新能源汽车购买补贴的合规性

为了促进消费者购买新能源汽车，安徽省人民政府规定对于购买新能源汽车的消费者给予购车款补贴，消费者可以以更低的价格购得新能源汽车，以此拉动新能源汽车的销售。由于该购买补贴以消费者为对象，面向所有新能源汽车销售企业，不存在专向性，所以与WTO规则相一致。

四、完善补贴政策和应对WTO规则的建议

新能源汽车产业的发展由于存在其自身的特殊性，目前离不开新能源汽车补贴政策的推动，所以为了促进安徽省新能源汽车产业“走出去”，需要通过不断完善新能源汽车补贴政策，与“一带一路”周边国家缔结双边或多边协议，积极推进WTO规则的修改等方式，处理我国新能源汽车产业补贴相关问题。

（一）新能源汽车产业补贴政策的完善

新能源汽车产业目前处于后补贴时代，补贴的持续存在需要不断完善产业补贴政策，调整补贴方式，加强中央与地方政府补贴的协同性，监管地方补贴政策的合规性，避免与WTO反补贴规则相冲突。

1.调整新能源汽车补贴方式

安徽省新能源汽车产业补贴政策主要集中于研发生产与销售环节，很容易被认定为违反WTO反补贴规则，构成禁止性补贴和可诉补贴，从而招致反补贴诉讼。而WTO规则对于消费者的间接补贴不予限制，所以在补贴方式上，政府可以通过加大对消费者的间接补贴以促进新能源汽车的消费，拉动新能源汽车产业的发展，[4]同时加大扶持新能源汽车基础设施建设力度，以规避禁止性补贴的诉讼。存在地区专向性的安徽省新能源汽车销售补贴，应予以取消，由中央政府制定统一的补贴标准和申报流程，尽可能有效避免具有专向性的可诉补贴。

2.提高地方政府合规性意识

地方政府为促进本地区新能源汽车产业的发展，扶持政策以地方为中心，地方保护倾向明显，容易忽视WTO规则，与其不一致，从而引起他国提起反补贴诉讼，所以应提高地方政府的合规性意识，保持地方与中央新能源汽车产业政策的协同性。

3.协同与监管地方补贴政策

我国实行中央与地方并行制定实施新能源汽车产业补贴政策的方式，地方制定的补贴政策普遍带有地方保护倾向，而中央政府缺乏对地方政策的统一监管制度与标准，地方政策往往存在潜在的补贴合规性问题。因此首先要优化中央与地方产业补贴政策分权体系，中央做好“顶层设计”，宏观规划产业发展重要内容，地方政府根据中央的规划，结合自身实际情况制定具体政策内容，实现中央与地方的协同。其次由于地方保护主义的存在，中央应积极建立监管制度，完善中央与地方新能源汽车产业政策的监管体系，不断规范地方政策的合规性，避免反补贴诉讼的发生。[5]首先在补贴政策的制定中，要由中央政府对地方政府制定的补贴政策进行合规性审查监管，防止出现法律专向性，其次在补贴政策的落实过程中，要由中央政府进行财政监管，防止出现事实违反补贴专向性的情况出现。

（二）多边或双边协定的缔结

发展新能源汽车产业是各国应对环境污染和能源紧缺的必然选择，而新兴的新能源汽车产业需要政府的扶持，以“一带一路”推动新能源汽车产业的发展的同时，为规避WTO规则，可以通过与“一带一路”周边国家缔结双边或多边协定的方式，达成国家间的互惠条款，形成符合WTO规则的新能源汽车产业补贴政策的合理例外，共同发展新能源汽车产业。

（三）不可诉补贴条款的积极推进

由于不可诉补贴条款的到期失效，后期协商延续的失败，新能源汽车产业补贴面临反补贴诉讼的风险加大。但基于环境与能源的双重压力，以保护环境和缓解能源压力的新能源汽车产业补贴应该成为补贴的例外规定。作为WTO的成员国，应不断发挥自身作用，积极推进WTO规则的修改，将新能源汽车产业补贴纳入不可诉补贴，延续不可诉补贴的适用期限，为补贴的合规提供法律依据。

在采取多种方式推进新能源汽车补贴政策符合WTO规则的同时，也应做好积极应对反补贴调查与诉讼的准备。各国对于新能源汽车世界市场的抢占，极有可能会招致反补贴调查和诉讼，面对调查和诉讼，我国应以WTO规则为依据，对我国相关补贴行为的合规性认定进行积极抗辩，主张维护我国的合法利益，为我国新能源汽车产业的发展营造良好的法律氛围。