重整企业营业保护制度构建的检视与展望——基于兼顾公平和效率的价值维度

叶继林，钱 力

重整企业营业保护制度构建的检视与展望——基于兼顾公平和效率的价值维度

叶继林，钱 力

（萍乡学院 马克思主义学院，江西 萍乡 337000）

重整企业的逻辑起点不是为了企业破产，而是为了企业重生。为确保重整企业得以再生，构建重整企业营业保护制度具有强烈的实践需求和极大的现实可能性。须指出的是，就我国企业破产相关法律制度而言，一方面，当前重整企业在企业营业保护制度构建方面面临着一系列的宏观和微观的现实困境，亟待从制度设计上去破解；另一方面，要达到重整企业营业保护制度构建的立法目的，必须将其价值目标设定为“效率优先兼顾公平”，同时在路径选择上必须体现“三重现实考量”。

重整企业；营业保护制度；实践需求；现实困境；展望

企业的生命力来自于正常营业，而能继续正常营业是企业重整得以成功的前提性条件，因为只有继续正常营业才能维持企业的运营价值，从而实现企业资产增值保值、维持企业信用、降低违约责任和风险、维持人力资源、维持市场地位和保持客户资源等目的。因此，构建重整企业营业保护制度，完成重整企业的营业保护制度设计，是企业重整成功的关键，它既关乎债权人与债务人等各方合法权益，也关乎制度设计公平与效率的价值选择等问题。

一、重整企业营业保护制度构建的实践需求

重整企业营业保护制度的构建，其立法目的就在于通过一定的制度创建维持企业重整期间得以继续正常营业，进而最终实现对重整企业的营业保护。它主要包括两方面的含义：一是在制度设计上，对于进入重整程序的企业要尽量保障其继续营业，对陷入破产困境的企业首先要考虑的是有没有“破产不停产”的可能性，通过保资金、接新单、留团队等措施实现问题企业自身价值的最大化，最终帮助企业渡过危机[1]；二是在实践操作上，要消除各种障碍以保障重整企业持续正常经营，例如：税务账户的正常化、对外融资和担保的限制、担保物权的行使以及其他信用等问题，为重整企业重新参与市场竞争创造条件。

（一）营业保护是重整企业摆脱被清算的制度基础

根据《破产法》第79条、第88条、第93条之规定，即使是进入重整程序的企业也随时有被清算的危险，而彻底消除这个危险的唯一途径便是恢复企业的盈利能力。只有恢复企业的盈利能力，才能化解因不能清偿债务而存在于债权人和债务人之间的根本矛盾，进而维护彼此的核心利益，这其中最核心的问题就是要构建重整企业的营业保护制度。尽管企业破产是市场优胜劣汰这一自然法则蕴含的必然现象，但是避免更多的企业进入破产清算仍具有重要的经济和社会意义。因为不论是从债权人和债务人利益最大化的角度，还是从维护经济社会的平稳发展来看，对危困企业的拯救都是必要和正当的。特别是在经济下行风险不断加剧的宏观背景之下，如何有效避免企业因破产清算所造成的职工失业、机器设备的不当损耗以及土地厂房的闲置等一系列问题，对具有重整价值的企业予以特别扶持使其恢复生机与活力，已经成为破产审判制度在当下的重要政治使命和担当。

（二）营业保护是维持重整企业运营价值的必要措施

经验表明，保持生产经营状态是决定进入破产程序的企业重整成功的关键因素[2]。一个残忍而客观的事实是，持续亏损的企业其经济价值有时也要高于停产停业的企业，也就是说企业的运营价值大多数时候高于清算价值。因为企业运营过程中所形成的很多无形资产在清算的时候无法被货币化进行分配，比如：品牌影响力、熟练的职工、已经完成的技术研发风险、待履行合同的预期利益、稳定的供销渠道和客户资源等等。正如罗伯特所说，“保留一个运营的公司比解散一个公司要好，一个公司的经营资产作为一个整体的价值通常要比拆分后高”[3]。因此，保持继续营业才能维持企业的运营价值。与此相反，以某些地处偏远且设施针对性非常强的化工类企业为例，一旦停产，所有设备厂房均将被闲置而没有任何利用价值，反而因需要进行无害化处理而发生价值损耗。维持正常营业对于进入重整程序的房地产企业更是意义非凡，因为停业意味着每天要承担因为机器设备和人员等窝工的巨大损失，必将加大重整失败的风险。

（三）营业保护是提升重整企业营商环境的内在要求

世界银行营商环境评价指标体系将“办理破产”作为十个一级指标之一，其中包括“回收率”和“破产法律框架的保护指数”两个二级指标。所谓“回收率”是指债权人、税务部门和雇员从破产企业收回的款项占其投入的比重。对于重整企业而言，是否能够持续经营是决定回收率的一个重要因素，因此，在世界银行营商环境考量背景下对重整企业提供经营保护是一个绝对不容忽视的问题，为此，最高人民法院印发的《关于推进破产案件依法高效审理的意见》和广西高院发布的《关于办理破产案件若干问题的指导意见》中，针对企业的经营保护问题作了相关规定。

不管是基于维护债权人利益和保障职工就业的社会公平视角，还是从优化资源配置和激发市场活力体现经济效率的角度来看，企业经营好坏毫无疑问关乎社会公共利益。而且不容忽视的一个事实是：在当下，经营失败的企业所导致的不利不但影响经济的正常运行，而且所有不利的风险还可能转嫁到政府身上。因此，政府的介入和扶持不但是企业及其投资人摆脱困境的寄托，符合社会公众的正常预期，是维护社会经济稳定和发展的内在要求，也是政府管理权威性和合法性的必要实践支撑，对重整企业营业保护问题的检视和讨论任何时候都不能脱离这个特定的语境，否则相关制度的合理性和可操作性就将失去现实的正当性基础。

二、构建重整企业营业保护制度面临的现实困境

尽管从公平与效率的价值维度来审视，构建重整企业的经营保护制度具有强大的现实合法性与实践可行性，但必须同时看到的是，它也面临着来自宏观与微观两方面的现实困境。

（一）构建重整企业营业保护制度面临的宏观困境

1. 制度供给不足。主要表现为现有营业保护的法律规定不系统和不全面。众所周知，重整企业从内部治理到外部关系都不同于正常企业，要维持正常营业必然要排除各种因素的干扰和影响，例如：税务、融资担保、财产的管理和使用、合同的签订和履行以及员工管理等等都可能存在问题，需要法律提供全方位的保护。但现行《破产法》本质上属于程序法，实体问题大多依赖其他法律解决，特别是涉及重整企业营业问题的条文寥寥可数，而且内容零散不成体系，其他法律对此也鲜有规定。因此，重整企业营业中遇到的很多问题在解决时都无法可依，迫使各地法院相继“造法”出台指导意见，严重损害了法律应有的统一性和权威性。

2. 价值导向不明。现行法律制度对重整企业的营业保护强调公平有余而效率不足，影响了重整制度拯救危困企业的效果。所谓效率是指最有效地使用社会资源以满足人们的愿望和需要。如果说破产清算制度的核心价值是债权的公平清偿，那么破产重整制度的核心价值应该是拯救企业。要实现拯救企业这一核心价值则在构建营业保护制度时必须坚持效率原则，也就是要使重整企业能够做到决策高效、管理有序、运行顺畅和利润增长，现有法律规定与此多有抵牾。

3. 机制运行不畅。重整企业的信用缺陷对企业的继续经营构成实质性障碍。正如张维迎所言，“在市场经济中企业是信誉的载体”[4]。企业信誉是交易秩序形成的根基，也是企业生死存亡的命脉。从目前的司法实践来看，工商、税务和金融的信用缺陷对企业的正常经营影响最大。由于不能清偿到期债务是企业重整的前提性条件，所以大多数债务人在进入破产程序之前可能存在没有执行终结的案件，在工商信息公示系统中就会列为失信被执行人，这必然会影响潜在交易相对人的选择，从而减少交易机会；债务人往往因为拖欠税款而被税务机关列为非正常税务账户，不能正常申请和使用发票；金融机构正常发放贷款一般需要提供担保，如果债务人存在信用不良记录，从金融机构获得贷款将变得更为艰难，这对重整企业的长远发展是一个根本性的制约。企业信用记录对于保护交易安全非常重要，但是为拯救有再生重建可能的企业，在企业进入重整程序以后修复信用也是必要的，否则企业的正常经营不可避免就会受到影响。从各地办理破产案件的实践来看，重整企业信用修复涉及多个部门和行业，还缺乏统一和规范的制度。目前建立的府院联动机制是基于我国独特治理体系为破解上述难题进行的有益尝试，或许可以成为破产重整制度的中国经验，但是府院联动的主导权以及具体运行规则尚不明确，有赖于通过司法实践进一步积累和总结经验。

4. 利益调整失衡。从表面来看，债权人与债务人之间似乎存在天然的矛盾和利益冲突，债权人对权利的维护将阻碍企业的正常经营。但事实上债权人和债务人之间的利益并非零和博弈，在某种意义上存在共同的利益诉求，甚至可以说对债务人的营业保护就是对债权人利益的最大保护。因为只有债务人恢复了正常经营才有盈利的可能性，而债务人盈利能力的提高必将提高债权清偿的比例和效率。有学者认为，企业拯救的逻辑是面临债务困境的企业为摆脱债务“需要与债权人协商，最终在企业与债权人之间达成解决债务问题的框架”[5]，通过谈判来平衡债务人与债权人之间的利益是实现企业拯救的核心问题。在实践中，债务人因为信用基础的欠缺而导致债权人对债务人继续经营的消极预期，因此，现有制度认可债权人要求债权尽早清偿的合理性，以及对于债务人经营行为可能存在的道德风险所表现出来的警惕和慎重的正当性，充分尊重债权人对经营行为的过度疑虑，从而赋予了债权人会议和债权人委员会对经营权的过分监督与限制权利。这种优先保护债权人理念指导下的制度设计对重整企业的再生重建形成了一定的障碍，在债务人与债权人之间构建高效的谈判机制显得非常现实而且迫切。

（二）构建重整企业营业保护制度面临的微观困境

1. 关于重整营业主持机构的问题。重整程序开始后首先要解决的问题就是确定重整营业主持机构，主持营业的机构有权决定债务人财产处分、订立和履行合同以及参加诉讼等事项，这对重整的成败影响至关重要。对此，《破产法》第73、第74条设计了两种方案：一是债务人在管理人的监督下自行营业；二是管理人以聘任债务人管理人员的方式负责重整企业的财产管理和经营事务。以上规定过于简单，例如：债务人自行营业不可避免存在妨碍债权公平受偿的道德风险，在债务人提出申请之后法院批准需要何种条件和标准？债务人不提出申请或者法院不批准是否意味着当然由管理人主持营业事务？从字面意思看第73条和第74条的内容并不能明确为递进关系。因此，无法确定管理人是否也可以提出申请。并且，如果债务人和管理人同时提出申请，又应该由谁依据什么程序和标准来决定营业主持权的归属？法律规定的缺失将在实践中引发诸多问题和矛盾。

2. 关于继续经营的决定权问题。《破产法》第61条规定：企业继续营业的决定权属于债权人会议。显然这是强调对债权人利益的优先保护，而且是基于对债权人利益一致性的假设。但实际上因各类别债权人利益诉求并不一致、不熟悉企业生产经营的前景和风险、对债务人丧失信任等原因，极有可能作出停止营业的决定。即使在招募投资人或者重整计划通过以后恢复经营，这也必将增加企业恢复经营的成本而降低重整的效率。

3. 关于对外借款的问题。众所周知，重整企业的融资要比正常企业更为艰难，因此，必须有特殊的制度安排简化借款程序，而且要让放贷人免除后顾之忧。“《破产法》第69条规定：‘借款及时报告债权人委员会或者人民法院即可’，从程序上而言比较简便，但是对重整期间的借款是否享有优先受偿权则不明确，放贷人的权利缺乏法律保障。”[6]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》试图解决这个问题，其中第2条规定：“提供借款的债权人主张按照《企业破产法》第42条第四项的规定优先于普通破产债权清偿的，人民法院应予以支持。”该规定明确了重整程序中的借款可以参照共益债务优先受偿。但是对借款程序作了更为严格的要求，从原来的报告债权人委员会或人民法院改为需要债权人会议决议或者人民法院许可，体现出对债务人借款更加谨慎的态度。基于保护债权人利益角度秉持谨慎态度本无可厚非，但在企业融资难的情况下无疑设置了新的障碍，不利于重整企业开展经营活动。

4. 关于自动停止问题。为制止债权人的个别追讨行为可能妨碍企业重整的顺利推进，现行《破产法》设计了一系列自动停止的保护措施。其中包括针对债务人财产保全措施的解除和执行程序的中止（第19条）、民事诉讼或者仲裁的中止（第20条）、担保权的暂停行使（第75条）、取回权的限制（第76条）、股权转让的禁止等，对重整企业的正常经营提供了一定的保障。但是对于重整期间乃至重整计划执行阶段债务人股东被质押的股权如何转让没有规定，因为新的投资人可能以获得重整企业的股权作为投资条件，但是股权质押涉及质押权人的利益。尽管《破产法》第85条规定了重整计划草案可以对出资人（股东）权益进行调整，也得到了司法实践的普遍认可，但是对于被质押的股权是否可以转让，以及在重整计划草案中是否可以调整没有法律依据。一般认为，出资人对于企业陷入困境负有责任，而且在债权申报审查或资产清查以后发现企业资不抵债，基于出资人权益为负值的客观事实，因而《破产法》规定可以对出资人权益进行调整符合公平原则。如果股权被质押，重整计划草案将出资人权益调整为零显然对质押权人不公平，但是如果不调整，则势必影响重整投资人的积极性进而影响企业重整的效率。

三、构建重整企业营业保护制度的展望

构建重整企业营业保护制度具有开创性意义与价值，该制度创设能否达到制度演进之目的，一方面有赖于其价值目标的设定是否科学合理，另一方面则取决于其路径选择是否切实可行。

（一）价值目标：效率优先，兼顾公平

从《破产法》第2条内容来看，企业重整的原因比破产原因更为宽泛，法律除了规定将不能清偿到期债务且资不抵债，或者明显缺乏清偿能力作为重整的条件以外，还将“有明显丧失清偿能力可能的”作为重整的原因。立法者显然希望将更多陷入困境但有再生希望的企业纳入重整拯救的范围，特别是将尚不具备破产条件，但因财务困难可能丧失清偿能力的企业作为重整对象，无疑有助于提高重整的成功率。这不但充分彰显了重整制度对危困企业进行拯救和保护的制度功能，也暗含立法者希望有再生可能的企业尽量避免被破产清算的命运。因此，重整制度的价值诉求必然有别于破产清算制度，后者以债权人的公平受偿为目标，而重整制度则要考虑股东、债权人、投资人以及社会等各方利益的平衡与协调，并最终实现各方利益的最大化。

诚如前文所言，重整企业能否重整成功，很大程度上取决于能否继续营业恢复盈利能力。基于重整企业客观上已经陷入困境和重整目的在于挽救和保护重整企业的特殊性，决定了对其营业保护也有不同于正常企业营业保护的价值诉求。对于正常企业而言，主要是保障营业自由和公平竞争，避免人为原因使其陷入困境。而对于重整企业而言，陷入困境已是客观事实，在保障其继续经营的同时，还必须施以特殊措施帮助其走出困境以实现上述各方利益的共赢，由此可见，重整企业的营业保护具有公平清偿债务和最大限度拯救企业的双重价值诉求。而企业拯救成功必然意味着清偿债务目标的实现，因此，拯救企业应作为优先追求的目标。世界银行每年发布的营商环境评估报告在“办理破产”一级指标之下分为“回收率”和“破产框架力度指数”两个二级指标。其中“回收率”主要考察的是办理破产案件的时间和成本。而“破产框架力度指数”下的“重整程序指数”评分标准的出发点就在于考察现有制度“能否有效降低各谈判主体利益诉求的异质性”[8]，以达到最大效率实现通过重整计划的目的。这也从另外一个视角揭示了效率原则在重整营业保护中的重要意义。

早在现行《破产法》制定之前，学者们就强调《破产法》要体现经济效率原则，也就是鼓励竞争实现优胜劣汰，达到优化资源配置的效果，应该区别于以社会福利为直接目标的社会保障法[9]。面对竞争已经明显处于劣势陷入重整困境的企业，对其进行营业保护既要考虑维护债权的公平受偿和企业的公平竞争，又要采取特殊措施最大限度帮助企业走出困境，表面上看是一个悖论。但实际上，对于危困企业的拯救具有巨大的经济、社会甚至是政治意义。帮助危困企业走出困境，这不但能使债权人利益得到更好地保护，也使可能被闲置的土地、厂房、机器设备和人力资源得到最大的利用，从而实现资源的最优配置。因此，应当确立效率优先兼顾公平的价值理念，并以此为指导构建一套系统的重整企业营业保护机制，以最终促进公平和效率价值的统一实现。

（二）路径选择：三重现实考量

1. 要构建和完善府院联动机制。基于保障公平竞争的需要，企业经营活动受到政府职能部门的监督和管理，因此，重整企业的营业保护离不开高效、合理的府院联动机制。2018年3月4日，最高人民法院印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》强调：要通过市场化、法治化途径挽救困境企业。这明确了企业重整的重点是维持企业的运营价值。因此，为了保障重整企业的正常生产经营，要求人民法院通过加强与政府的沟通协调，帮助企业修复信用记录，依法获取税收优惠。为解决世界银行营商环境评价指标中涉及破产的相关问题，国务院《营商环境优化条例》第33条第2款规定县级以上地方人民政府应当根据需要建立企业破产工作协调机制，协调解决企业破产过程中涉及的有关问题。2020年4月26日，广西高院出台的《关于办理破产案件若干问题的指导意见》针对利益多元、关系复杂、矛盾尖锐的房地产企业破产案件作出了专门规定，强调要发挥府院联动作用，受理案件的法院要加强与当地党委政府的沟通、协调和协作，争取在破产保障基金、税收政策、企业信用修复、证照办理、项目调整等方面获取支持协助；要坚持公平与效率兼顾原则，统筹、集中处理购房人、施工方等各类主体的利益保护与平衡，采取多种方式协调解决特殊权益主体的合理诉求。营业保护可分为积极保护和消极保护，后者是指不破坏、不干扰、不阻止和不影响企业的营业活动，而前者则要求扶持、豁免、修复和保障企业正常营业。这和意思自治这一民事法律中的基本原则在特定情况下国家干预具有正当性一样。对于重整企业而言，正常营业需要政府部门的主动帮扶，包括对市场竞争机制的适当修正以及对利益博弈的适当平衡，如调整容积率、减免税费、提供融资担保和提供交易机会等。可以说，府院联动机制的常态化运行是企业成功的重要保障。

2. 要突出维护企业的运营价值。重整制度从理论根源上来看受英美法的哲学影响较深，特别是美国社会所蕴含的“允许失败者有再来一次的机会”的哲学理念[9]。但给失败者再来一次的机会必须是充满希望的机会，否则就会造成各方利益的进一步减损而背离制度价值，因此，维护企业的运营价值就变得非常关键。2019年11月8日，《全国法院民商事审判工作会议纪要》对破产审判工作提出了助推经济高质量发展、深化供给侧结构性改革、营造稳定公平透明可预期的营商环境的要求，强调发挥破产重整制度的积极拯救功能，通过平衡债权人、债务人、出资人、员工等利害关系人的利益，实现社会整体价值最大化，提升破产制度实施的经济效益，降低破产程序运行的时间和成本，有效维护企业营运价值，最大程度发挥各类要素和资源潜力，减少企业破产给社会经济造成的损害。《破产法》第75条关于限制担保权的规定抽象而笼统，实践中争议很大。《全国法院民商事审判工作会议纪要》对此作了明确规定，在平衡保护担保物权人的合法权益和企业重整价值的前提下，为保证重整企业的正常经营，如果管理人或者自行管理的债务人有证据证明担保物是重整所必需，并且提供与减少价值相应担保或者补偿的，人民法院应当裁定不予批准担保物权人恢复行使担保物权的请求。

3. 兼顾公平原则，平衡各方利益，明确重整企业营业期间共益债务认定范围。正常企业的营业尚且需要法律的保护，对于陷入困境的重整企业而言，对法律制度的需求显然不能满足于常态的保护，为保障企业的继续经营和复兴，不管是管理人经营还是债务人自行营业，法律在赋予营业机构对债务人财产和营业事务管理一般权利的同时，必须给以特别的支持[10]。特别是在债务人自行营业的状态下，既要防范债务人经营行为可能存在妨碍对债权人利益公平保护的道德风险，毕竟“个人的利己本性是一切社会关系形成和展开的人性基础”[11]，但也要避免因法院、债权人会议和管理人对债务人的过分监督影响其经营活力与积极性。因此，在对已经设定担保的财产的使用和处分、新的对外融资、待履行合同的处理等事项上，予以特殊的制度安排就变得迫切而且必要。对此，有必要对现行破产法规定的共益债务范围予以调整，也就是将重整企业使用和处分已经设定担保的财产、为维持正常营业对外融资以及订立和履行合同所产生的财产性法律责任认定为共益债务予以清偿，给相关利害关系人提供强有力的法律保障，以实现企业正常经营的目的。广西高院在上述《意见》中明确“房地产企业项目续建资金筹措可以采取建设工程承包人复建在建房屋，引入新融资或第三方投资等模式予以解决，投入方所垫资金或投入资金可以作为共益债务”的做法就是一次大胆和有益的尝试。

四、结语

上市公司基于众所周知的监管特殊要求重整制度也有其特殊性，本文限于篇幅未展开讨论。重整企业营业保护制度目的在于恢复和保持经营状态并最终使企业脱离困境实现再生。由于重整企业面临信用脆弱、市场怀疑、员工观望和股东纠结的艰难处境，营业保护制度需要解决融资、信用修复、合同履行、税务和债务减免、抵押权限制、商业秘密保护以及稳定职工等一系列问题。重整法律制度是典型的舶来品，从概念到制度设计源于借鉴国外经验，但是“法律的生命在于经验而不在于逻辑”（霍布斯语），过去几十年我国经济社会发展的成功经验应该成为在建构相关制度时必须重视的因素。换言之，对任何制度的考量都不能脱离我国独特的社会治理模式这一事实基础。因此，为破解上述难题，促成重整制度目标的实现，必须进一步完善制度供给，明确府院联动机制的主导权和各方主体职责，协调和平衡各方的利益与矛盾。在利益多元且相互冲突的前提下，营业保护应遵循社会公共利益（经济社会发展）、债务人利益（企业能否起死回生）和债权人利益（债权得到多大程度上的保护）的顺序进行价值考量。如果将社会稳定与发展这一社会公共利益作为出发点，那么对债务人的保护就是对债权人利益的最好维护。因此，在构建营业保护机制过程中必须理清思路确立效率优先兼顾公平的价值导向。结合我国政治经济和社会现实情况，对实践中遇到的问题作出既符合法理又顺应国情的制度安排，为企业重整理论和法律制度的完善提供中国经验。

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[2] 龚家慧. 企业“破产不停产”：化解金融债权风险的新思维[J]. 南方金融, 2019年（10）:82-83.

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Review and Prospect of the Construction of Business Protection System for Reorganized Enterprises——Based on the Value Dimension of Fairness and Efficiency

YE Ji-lin, QIAN Li

（School of Marxism, Pingxiang University, Pingxiang Jiangxi 337000, China）

The purpose of enterprise reorganization is not for enterprise bankruptcy, but for enterprise revitalization. In order to ensure the revitalization of reorganized enterprises, there is a strong practical demand and great practical possibility to construct the business protection system of reorganized enterprises. It should be pointed out that in terms of the legal system related to enterprise bankruptcy in China, on the one hand, the current reorganized enterprises are still facing a series of practical difficulties from both macro and micro aspects in the construction of enterprise business protection system, which urgently need to be solved in the aspect of system design; On the other hand, in order to achieve the legislative purpose of reforming the construction of enterprise business protection system, the value goal must be set as “efficiency first and taking fairness into account”, and “three layers of practical consideration” must be reflected in the path selection.

reorganization of enterprises; business protection system; practical needs; realistic dilemma; outlook

2021-05-07

萍乡市社科研究课题（21wkt11）

叶继林（1974—），男，江西萍乡人，副教授，研究方向：法理学、破产法学。

D922

A

2095-9249（2021）05-0042-06

〔责任编校：王中兰〕