汉代监察制度运行机制研究

赵青娟

(1.青海师范大学历史学院，青海 西宁 810016； 2.中共青海省委党校/青海省行政学院，青海 西宁 810001)

自秦朝以来，高度集中的君主专制政体之下，皇权至高无上，成为世俗权力的唯一来源和最高依据，进而成为传统国家监察制度的动力源泉。汉代监察制度的变迁既强调人的作用，也强调制度本身的重要性。从监察制度内部运行来说，汉代主要监察官员是封建中央集权统治下监察机关履行职责、行使职权的活动主体，其本身的道德文化素质，决定了其成为行使皇权赋予的监察权力终端，也就是说其对皇权的忠诚与个人品性等方面直接影响监察制度的效能发挥程度。从监察制度外部运行来说，社会运行向度和社会运行维度是两个较为科学的制度设计模式。

一、汉代监察制度的运行特点

厘清监察制度的基本性质，才能更好地理解汉代乃至整个传统社会中监察制度运作的特点。监察制度性质突出强调的是整个监督体系所发挥的效能和作用的核心即为皇权，他是治官之法，即可以“上框失策，下纠官邪”；也是治全之法，因为监察范围涉及社会的方方面面，集立法、行政、司法、财政等于一体的综合监察制度；他也可治吏管民、制衡封建国家机器的正常运转。[1]因此，汉代建立的以御史台、丞相司直、司隶校尉为主体的多元化、多层次、网格化的全方位监察体制，既能维护和巩固皇权，充分体现监察权互相制约的原则，也能制约掌握监察职权的监察机构和监察官员本身，体制设计的科学性可见一斑。

(一)旨在维护和捍卫皇权至上

监察权的存在和运作，其最主要或者核心目的在于维护和保障皇权，历代皆是如此。如果政治开明的朝代，监察官员的秉公执法和各种保障措施能得到皇帝的支持，能积极的促进监察权地发挥；反之则会导致监察权流于形式。秦统一六国后实行的三公九卿制，即丞相、太尉、御史大夫，其中御史大夫执掌群臣的奏章，下达皇帝的诏令，监察百官的行为，实为副丞相之职。汉承秦制，在汉初御史大夫的职能依旧是“位列上卿，予银印青绶，职掌副丞相[2]” “内承本朝风化，外佐丞理天下，任重职大”[3]故，监察制度无大的变化。而西汉末年至东汉，依时局的变动，御史大夫之职发生多次变化，终由御史台成为专职的中央监察机构。由此可见，从秦朝起，特别是两汉时期，中央监察机构开始逐渐独立设置，监察官员在皇帝的领导下独立行使监察职能。但地方监察机构从秦汉时期起无较大改变，均实行中央垂直领导体制，与地方政府无隶属关系。因汉武帝时期，诸侯王的威胁基本消除，为了加强对地方郡县的管理，推行了“推恩令”和“附益法”。每个州设刺史一名，秩六百石，专职监察地方，而后来设立的司隶校尉负责京畿七郡的监察事宜。尔后逐渐设立十三部刺史“最初由承相府司直节制，武帝晚期至昭宣时期则逐渐转归御史府管辖，这是中央最高监察机关，诸多事宜具体由御史中丞执掌”[4]。

(二)构建不同监察机构之间的制约关系

在汉代，皇帝为防止监察权过度膨胀，维护和保障皇权，设置御史台、丞相司直、司隶校尉为主体的多层次、多元化、网格化的全方位监察体制。监察权力分属于这三个系统，但三者之间互不隶属，独立成体，又相互监督。杜佑《通典》卷二四《职官六》中记载：“以(御史)中丞督司隶(校尉),司隶(校尉)督司直,司直督刺史，刺史督二千石以下墨绶。”[5]御史中丞为中央专职监察机构的长官，其权力较大且独立于行政系统之外，统领司直，代理丞相行监察百官之职，主监行政系统内部官员；而司隶校尉属皇帝特任的监察官员，主监京畿地区的官员。故，这三个监察主体互不统帅，虽权力存在交叉，但各自为政，只为皇帝负责。虽然监督效果较好，但也存在监督机构繁杂臃肿的特征。例如，司隶校尉为“天子奉使”，有权监督丞相及在京所有官员、皇亲贵戚及侯王。《汉书·匡衡传》中记载的“司隶校尉王骏勃奏丞相匡衡专地盗土案”，《汉书·翟方进传》中记载的“司隶校尉涓勋勤奏丞相薛宣案”，《汉书·元后传》中记载的“司隶校尉解光勃奏赵皇后和曲阳侯王根案”等，都是相互监察之典型例证。

丞相司直，其监察范围既包括政府官吏、中都官、皇帝的近臣贵戚，也包括州郡的地方官，监察范围较广。在《汉书·翟方进传》曾记载，丞相司直翟方进勃奏司隶校尉陈庆时，说他“奉使刺举大臣”。但司隶校尉和丞相司直均受御史中丞的监督，如御史中丞勃奏司隶校尉王尊“催辱公卿，轻薄国家，奉使不敬”[6]。因而在汉代出现了这样的情况：身在京都的中央百官，同时要受到御史台和司隶校尉系统的双层监督，到了东汉还要受到司直的监督。同样，地方郡守和地方监察官刺史也要受到御史中丞和丞相司直的双重监督。京畿附近三辅地区的行政长官则要受到司隶校尉、丞相司直以至御史中丞的三重监督。在汉代监察制度不断发展中，逐渐严密的监察系统历经了时间及实践的洗礼，使得天下百官无不“谨小慎微、慎独有加”。

(三)监察机构的内部职权存在差异

东汉时期御史台的建立和中丞制的实行，进一步促进了监察机构的独立性，使其与行政相分离。御史台是常规的监察体系，不依附于行政并且相对独立于行政系统之外，从外部对行政系统进行监察，这种与行政分离的专职监察机构能更加有效地发挥监察职能。丞相司直监察体系是行政系统内部的监察体系，丞相司直是丞相的下属，而丞相是行政首脑，因此丞相司直的监察属于行政系统内部的监察，其主要职责是代表丞相监察百官，特别是“督录诸州事”[7]，职权同于御史大夫，但最为重要的是其可以监察御史大夫本人，这进一步反映了汉代监察制度设计独具匠心。

专门的监察与行政系统内部的监察，在职权行使上二者的监察程序并没有实质上的差异。第一程序为检查监督，发现问题。监察官员通过巡行、受公卿奏事、上计、考课、朝会、礼仪等方式实施检查权。第二程序为调查核实，即“案、案验、案察”。第三程序为揭露，即“举、勤、勃奏”。从这点看，汉代的监察行为已经具有相当自觉的程序意识。司隶校尉一职的设置有其特殊性，其是由皇帝特设的专门监察机构，司隶校尉直接隶属于皇帝，负责京畿地区七个郡的监察，具有极大的权威性，凡中央机关及其官员，京师地区的诸郡长吏，都是其监察的对象。故，其职权范围超过了地方监察官员的权限，在京畿内外如遇犯法者，无论官职高低即可纠捕而不得抗拒。足以看出，其拥有的纠捕权和杀戮权是与御史中丞、丞相司直最大的不同。例如，在东汉光武十一年，鲍永为司隶校尉，其“帝叔父赵良尊戚贵重，永以事勃良大不敬，由是朝廷肃然，莫不戒惧”[8]，充分显示了其职权的威慑力。司隶校尉的设置因有皇权强大的支持，其实施时无所畏惧，更能起到纠察百官、震慑百僚的作用。

二、汉代监察制度内部运行机制

(一)监察官员的选任方式

汉代监察官员的选任方式主要有以下三种，分别为察举、征辟和保荐[9]。

1.察举。察举是一种自上而下的选任官员的方式，同时也是汉代最重要的一种选任官员制度，特别是选任监察官员的制度方面，其在政治实践中发挥了举足轻重的作用。察举对察举人要求也是比较高的，他既要求慧眼识珠，也要求官员有广纳贤才的胸襟，向朝廷推荐德才兼备的人，再经一定的考核程序方可授予官职。察举制始于汉高祖刘邦时期，至汉武帝刘彻时期正式成为一种选官制度。汉高祖刘邦曾经下达《求贤诏》，要求郡国推荐贤能人才，开辟了汉朝察举制度的先河。汉武帝也曾经下诏要求“举贤良方正能直言极谏者”，察举制度正式建立。但此制度的实施也有一定的条件限制，即对被察举的人的身份有严格地限定，主要有以下几种“商人不举，赃吏的子孙不举，六百石官吏不举，巫家出身者不举，年龄不满四十者不举”[10]。从这些规定可以看出，普通平民中能被察举的人寥寥无几，大部分还是集中在行政系统内部的人员之中。

汉代的察举科目种类很多，但最主要的分为两类：一类称常科，即经常需要举行的科目，如察孝廉、举茂才；另一类称为特举，即不经常举行的科目，主要是为皇帝解决特殊问题或者根据特殊需要临时指定一些科目，如贤良方正、明经、明法、至孝和兵法等。

2.征辟。征辟同察举一样均属于自上而下的选官方式，对于一些德才贤达的人皇帝可以通过这种特招方式使其担任刺史，而各级官员也可征辟贤才为朝廷所用，但征辟的程序必须在朝廷法令制约之下。故，征辟制度较察举制度更加严格，也是朝廷选拔监察官员非常重要的手段之一。在两汉时期，征辟是最常用的一种方式，级别较高的官员均有征辟的权限，如御史大夫在处理具体的地方事宜时，为了更好地解决问题，可以按照惯例从地方任职的官吏和州郡的知名人士中征辟优秀人员为己所用；刺史也可以选择一些优秀的人才担任从事监察一职，从旁协助刺史行监察之职。征辟，使得下级优秀的官吏有更好发挥才能的机会。

3.保荐。保荐，则是一种对高级官员的优惠举措，其有权力保荐其门下子弟或亲朋好友出仕为官的一种制度。汉朝张苍任人为中侯、王信任段宏官至九卿之事例均反映的就是保荐制，[11]而且当时出现了保荐的专用文体格式“举状”。保荐制度在汉文帝时期成定制，保荐数量一般为一人，后来扩大到二至三人。但这种保荐制无法避免复杂的人情世故，被保荐中虽有贤达的人，但大多数均为平庸之辈。故，在保荐制度不断发展中，对其的限制主要强调相互之间的连带责任关系，如推荐者或者被推荐者一方在官场上出现问题，另一方将会受到牵连。如陈咸曾为王章表荐，“章诛，咸免官”[12]，即为例证。在汉代，除了上述主要的监察官员选任的方式以外，还有郎选、军功爵等多种形式作为监察官员选拔的补充形式。

(二)监察官员的选任标准

监察官员是百官的表率，其德行的优劣在很大程度上决定着监察效果的好坏，故监察官员的选任标准也独具特色。在两汉时期，监察官员的考核及选拔较为严格，即强调本人的德行优良又强调其知识渊博。[13]

1.品性优良，刚正不阿。在历史长河中，对监察官员的描写通常是“耿直、忠义、廉洁”，这是对监察官员品行的最高要求。只有拥有这样的品行，才能成为百官的表率，即所谓“御史当用清谨介直之士，清则无私，谨则无忽，介直则敢言”[14]。在《册府元龟·宪官部》中记载有关先秦至五代“刚正”和“直谏”两条的直言监察官吏达到三百人之多。《全唐文》卷六百四十八《裴注侍御史制》中记载：“秦汉以降，御史莫不用刚果劲正之士”，故“耿直、刚毅”就成为了监察官员独特的性格标签。西汉孝景帝时“郅都为中郎将、敢于直谏，面折大臣于朝，后迁为中尉。不避贵戚，列侯宗室见都侧目而视,号曰:‘苍鹰’”。汉宣帝时严延年“以选除补御史掾，举侍御史。是时，大将军霍光废昌邑王，尊立宣帝。宣帝初即位，延年劾奏光‘擅废立主，无人臣礼，不道’。奏虽寝，然朝廷肃焉敬惮”[15]。汉宣帝即位后被任命的魏相“为人严毅”，因一举荡平祸国殃民的霍氏集团，成为“孝宣中兴”的股肱之臣；曾任太中大夫的刘矩“矩性亮直，不能谐附贵埶”[16]。

2.精熟律令，才思敏捷。监察官员与其他行政官员之间最大的区别就是要对当时的律令了熟于胸。在《苏东坡集》中，其将各朝各代的选官制度做了如下总结，即“三代以上出于学，战国出于客，两汉出于郡县吏，魏晋出于九品中正，隋唐以后出于科举。”[17]足以看出，历代官员选拔中对“才学”要求是最基本的，这也是对治理国家的基本常识及本领考察。

监察官员代皇帝或宰相行监察之权，监察范围涉及司法、行政、经济、文化等各个领域的各级官员，以纠治不法行为，“促法律政令如一而无私”的践行，精通律法是基本素养之一。汉代《四行之法》中规定：“明晓律令，足以决疑，按章考问，方能出任御史。”察举制中考试科目所设之“明法”即为监察官员选拔的基本要求，使得诸多通晓律令的人经此路走入仕途，行监察之职。汉武帝时期，曾担任过御史一职的张汤和赵禹均善于明法而著称，两人均参与制定了汉代著名的律典《越宫律》和《朝会正见律》；而在汉昭宣时期的丞相于定国，曾担任过侍御史、御史、御史中丞及御史大夫等职，也以广博律学知识而著称。《史记》《前汉书》《后汉书》等所载监察官员事迹，皆以“明法、好学、谦谨”为特征。如黄霸“少学律令，喜为……以廉称”，后官至御史大夫、宰相；王涣“敦儒学，习《尚书》，读律令，略举大……征拜侍御史”；李章“习《严氏春秋》，经明教授……岁中拜侍御史”[18]。

(三)监察官员的考核与奖惩

在汉代，对监察官员的选拔有严格要求之外，其上任以后的任职考核制度也十分严厉，奖惩明晰，促其尽责。

1.考核制度。在考核主体上，对中央监察官员的考核，都由皇帝及其代表进行，对其他监察官员则由主管的官员进行考核。 在考核制度诞生初期，刺史的考核由丞相司直进行，后来则由御史中丞进行，丞相司直则“助督录诸州事”起辅助作用，“御史大夫，秦官……掌副丞相。有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章”[19]。在考核方式上，汉朝对监察官员实行定期考核制度，分为大考和小考两种形式。小考每年都要进行，主要对当年的实际工作进行评价并且写出评语，称之为“常考”；大考则是三年进行一次，对监察官员三年的政绩作出评价，称之为“大课”。

在考核的内容上，包括政绩、年劳和行能等道德方面的内容。年劳是指官吏实际任职的时间，行能是指德行、品行、敦厚孝悌等道德内容。然而，三者相比，政绩是第一位的，是考核的根本原则，年劳和行能标准则要通过政绩标准体现出来，考核确定的等次和赏罚均按政绩予以确定。

2.奖惩。两汉时期，监察官员不仅有严格的考核制度，为了充分发挥监察官员的监督作用，同时还规定了严格的奖惩制度。汉朝对忠于职守功勋卓著的监察官员，考核的评价是“最”，如贾琮“在事三年，为十三州最，征拜议郎”。[20]皇帝对考核称“最”的监察官员，也要通过赏物、晋级、加恩追赐、封爵、画像嘉奖等方式进行奖励。[21]而对于考核评价一般的监察官员，赏罚显得特别平常，由于其政绩一般，不足以升迁至更高职位，但也没有过错，当其任职达到一定工作年限后，也可以按照积功来进行升迁；对于一些不履行职责、徇私枉法、不能胜任的监察官员，考核的评价称之为“殿”，即为不称职或者下等的意思。

两汉时期，朝廷为了确保监察官员清正廉洁，规定了相应的处罚措施和追责体系，以此对监察官员予以免官、贬官、减秩、削爵等处罚，如果监察官员被确定为不胜任者，其官职一般会被立即罢免，而且是一免到底。不胜任的行为包括失察不举、泄露省中语、不廉和滥用职权在内的多种渎职罪名。汉宣帝时期，大夫鲍宣被奏“举错烦苛，代二千石署吏听讼，所察过诏条”。但因其耿直，德行纯良“归家数月，复征为谏大夫”[22]。同时，汉朝政府对监察官员泄露机密之罪处理也较重，汉元帝时，御史中丞陈咸被奏“咸漏泄省中语，下狱掠治，减死，髡为城旦，因废”[23]。

三、汉朝监察制度的外部运行

在汉代，中央和地方的监察体制促使言谏系统得到较全面地发展，监察机构专属性增强，机构设置逐渐完备。在御史之下增设了刺史、司隶校尉、丞相司直等监察官员，他们的权限相互独立但又相互交织。汉朝构建的这套监察系统网罗了社会诸多元素，其下设置的子系统交互作用，多方面发挥监督实效，将汉代从事政治、经济、文化等各领域的官员行为编织到了一张严密的大网之中。[24]

(一)汉代监察制度的社会运行向度

从古至今，社会健康发展离不开监察制度的有效运行，其中“向度”就是衡量社会调控运行方式的重要指标之一。在传统社会中，监察内容、监察主体呈现多样化，它不仅包括行政监察制度，还包括立法监察制度，最主要表现即为谏诤制度，“监”和“谏”以固定和灵活的方式达到同一监督目的。[25]御史监察系统和谏官系统构成了较为完整的监督系统，“御史”一职主要是自上向下的监察，其目的为“纠察官邪，肃正朝纲”，而谏官一职则主要自下对上的监督，其目的为“讽议左右，以匡人君”，两者上下相对，相辅相成。[26]由此可见，传统社会制度设计也有其进步之处，非独一的专权，而是双向互动监督体系。

在整个汉代，为了监督更加有效，御史制度在不断地发生变化。西汉初年，御史府成为国家最高监察机构，最高行政长官为御史大夫，其下设立了御史丞和御史中丞两个职位，御史中丞之下设置十五个侍御史专门掌管地方事务的监督事宜。至汉武帝时期，御史大夫和御史中丞的职能逐渐分开，而至东汉光武帝时期，御史中丞则成为御史府的最高行政长官，御史府也改名为“御史台”，从独立性上说，此时的御史台没有完全的独立性，仍归属于少府。除此之外，汉代的监督机构还有丞相司直。在公元前118年汉武帝元狩五年，为了使丞相便宜行事，专门设立了此职位，其目的就是为了代表丞相行监督之职，但逐渐在体制内部出现了与内朝御史中丞相互对抗的监察系统。在公元前89年汉武帝征和四年设置了司隶校尉，最初设置的目的是抓捕巫蛊之人，后在不断发展中开始负责京畿地区的监察职能，其既不隶属御史府也不隶属丞相府，而是属于皇帝特设的监察职能机构。自此，在汉代逐渐形成了御史中丞、丞相司直以及司隶校尉构成的汉代监察系统。

在汉代，除了以上一整套的中央监察体系之外，自下而上的地方监察体系也是比较完备的，这为地方诸多事宜的下情上达、监督地方官员秉公执事、促进中央政令的贯彻实施意义重大。在地方监察体制中，最主要的是“刺史”一职，在西汉武帝元丰五年，专门设置了十三部刺史，由御史台派遣，监察地方事宜。在班固《汉书·百官公卿表》中就有“武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人”的记载。在公元前8年汉成帝绥和元年时期，刺史的名称和职能逐渐发生了变化，将其更名为“州牧”，而监察的身份也变成了地方的行政长官，逐渐失去了监察的职能。汉武帝时期，在各个郡设置了“督邮”，主要职能是监督所属县级官吏是否存在行政违法行为。故，在整个汉代发展中，地方监督系统主要以刺史和督邮为主，同时，中央系统中的司隶校尉也承担三辅三河以及弘农九郡的部分监察工作。

(二)汉代监察制度的社会运行维度

与汉代监察体系的设置向度相对应的是监察制度运行的维度。在两个向度的发展中逐渐形成了以行政监察官员的刚性监察与谏官群体的柔性谏言两个维度，确保汉代社会的有序运行。

1.汉代监察的刚性控制。汉代监察的刚性控制主要通过中央和地方不同的监察主体，依据国家的法律和政令对各级官员进行监督，以保证法律有效实施，促进国家政令的贯彻，使各项行为制度化、法制化。御史大夫集行政、监察于一身，“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”，在汉成帝绥和元年，御史大夫被更名为“大司空”，不再承监察之职，完全变成了一个行政官员，监察职能由御史中丞承担。御史中丞最初设置之时，在殿中兰台掌图籍秘书事宜，察举官员非法行为，受公卿奏事。至东汉时期，御史中丞自殿中发展为御史台的首领，主职为弹劾和法律监督，维护封建国家的法律和政令，其下设置的侍御史一职，大多选用明法的人担任疑狱奏谳。

同时，为了促使监察官员秉公执法，防止其滥用权力，汉代也建立了较为健全的监督权力约束机制，促使监察官员和监察机构之间能够相互监督。在中央监察体制中，御史台、丞相司直以及司隶校尉虽不互相隶属但可互查彼此的监察行为。在公元前56年5月即汉宣帝五凤二年，即有“丞相司直奏御史大夫萧望之一案”，事由为“遇丞相丙吉礼节倨慢，又使吏买卖，私所附益凡十万三千，请逮捕系治。秋，八月壬午，诏左迁望之为太子太傅，以太子太傅黄霸为御史大夫”[27]，致使萧望之被左迁为太子太傅。在成帝时期，也曾有“丞相司直翟方进寻月间免两司隶”之记载。在地方监察中，督邮和刺史都是非常重要的监督官员，督邮的职能是监察郡属诸县，“所举应法，得其罪辜”；而刺史则是监察各郡，直接对中央负责，二者虽不存在上下级的隶属关系，但刺史能够调动乃至于制约督邮，较督邮权限较大。[28]

2.汉代监察的柔性控制。在汉代，柔性控制分为谏议和规劝两种。主要通过加官给事中、大夫、博士和议郎等职位的设立构建了一种“封驳”制度，其主要是对皇权进行柔性监督。具体的职责范围有：执行皇帝诏书命令、评论朝廷诸多决策是否适宜、纠君主的行为得失、批评不适宜的政令、受皇帝派遣行使监察权等。西汉初年初置 “谏大夫”，《汉书·百官公卿表》曾记载，“大夫掌论议，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人。武帝元狩五年，初置谏大夫”[29]。在西汉后期,曾出现多次丞相封驳的事件，如“托傅太后遗诏”[30]，丞相王嘉“封上诏书”[31]。东汉时期，谏大夫称谓被改为谏议大夫，无定员，他们均隶属于光禄勋。故，汉代虽然有封驳制度，但是没有专门的“封驳官员”，封驳事宜均有谏大夫执行，正如顾炎武的《日知录》载：“汉哀帝封董贤，而丞相王嘉封还诏书。后汉钟离意为尚书仆射，数封还诏书。自是封驳之事多见于史，而未以为专职也。”[32]

综上可知，汉代监察机制建树颇丰，其为汉代繁荣兴盛、稳固封建政权起到了非常重要的作用。目前，我国正在进行监察体制改革，制度制定、机构设置、权限划分均面临诸多困境，研究汉代的制度具有重要的参考价值。

注释：

①“三辅”：《汉书·百官公卿表》和《汉书·地理志》对“三辅”均有明确记载，然而又自相抵牾、前后矛盾。《汉书·百官公卿表》载：“主爵中尉……武帝太初元年更名右扶风……与左冯翊、京兆尹是为三辅，皆有两丞”,而《汉书·成帝纪》载：“鸿嘉元年二月，诏日：…临遣谏大夫理等举三辅、三河、弘农冤”。从以上两条可以看出 “三辅”应当属于两个命名系统，前者为官名系统;后者为地名系统。“三辅”之称在官地两系统中出现的先后次序，当从官名系统追湖至京兆尹、右扶风和左冯翊。“三河”：汉称河南、河北、河东为三河。《后汉书·光武帝纪赞》载：“三河未澄。”李贤注：“三河，河南、河北、河东也。”“弘农”：汉武帝置弘农郡时，也名弘农，是弘农县之始，治所在为今天河南省三门峡市灵宝市东北黄河沿岸。