新形势下公益性岗位管理与开发路径研究

谢婧

（中共重庆市南岸区委党校，重庆 401336）

党的十九届五中全会指出：“坚持经济发展就业导向，扩大就业容量，提升就业质量，促进充分就业，保障劳动者待遇和权益”。其中指出，要“扩大公益性岗位安置，帮扶残疾人、零就业家庭成员就业。”公益性岗位是国家促进就业的重要手段之一。面对新的就业形势，应当进一步扩大公益性岗位的安置范围和提高公益性岗位的社会影响力，以更好满足城镇困难群体、残障人士、零就业家庭等就业需求，保障劳动者的就业权益。

一、公益性岗位的定位与属性

公益性岗位是指“主要由政府出资扶持或社会筹集资金开发的，符合公共利益的管理和服务类岗位。”12007年，随着我国《就业促进法》的颁布施行，公益性岗位从法律层面被定义为就业援助的手段之一。主要包括满足公共利益和就业困难人员需要的非营利性基层公共服务类、公共管理类岗位。公益性岗位本身具有双重“公益性”性质，具体表现为：

（一）公益性岗位是政府公共服务形式之一

公共服务也被称为公共产品，是政府向一定社会中所有成员提供的都可以享受的物品和服务。公益性岗位是政府财政出资购买社会公益性岗位的社会保障行为。一方面，帮助困难群体解决就业问题，充实和完善基本公共服务保障；另一方面，通过调动基层单位、社区、组织等社会单位，共同参与社会保障，扩大公共服务的覆盖面和影响力。公益岗位扮演者传递公共服务“媒介”作用，政府作为公共利益的最大提供方，通过借助与市场的交互行为，更好地解决临时性、紧急性、突发性的就业矛盾问题。

（二）公益岗位是基层社会治理的有效载体

社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。公益性岗位作为连接各类社会主体的平台，面向基层社会提供一种最基本且公益的公共服务或志愿服，是社会治理单元重要的连接和沟通媒介。因其具有临时性、过渡性、短期性等灵活适应特征，能更好发挥解决就业、缓冲矛盾、扩展公益的社会作用，是基层社会治理一种不可或缺的手段。

二、公益性岗位开发管理面临的主要问题

顾名思义，公益性岗位的运行包括开发和管理两个阶段，主要由三种模式：一是政府主导模式，即政府主导公益性岗位开发和管理，其特点是由政府决定公益性岗位开发的规模、类别。如山东、安徽、重庆等；二是政府购买服务模式，即政府不具体负责开发、管理公益性岗位，而是通过购买岗位和服务的方式委托具有一定资质的组织机构来实施，政府承担监管责任。如北京、江西等；三是政府补贴模式，即政府对提供公益性岗位的用人单位给予一部分补贴，由用人单位负责设置岗位，招聘和具体管理工作，如广东等。虽然政府在上述三种模式中的主导地位逐渐递减，但是政府在开发管理上都面临如下的共性问题：

（一）公益性岗位开发数量规模有限

一是财政支出与岗位需求矛盾突出。公益性岗位开发数量在就业岗位数量中的占比较低。当前，公益性岗位的开发数量主要取决于财政支撑的力度，一旦政府财政不足以支撑岗位数量，公益性岗位的开发就会陷入困境。当前政府支出与岗位需求的结构性矛盾仍存在，在就业环境和财政压力的趋紧时，公益性岗位的持续性和稳定性将受到影响。二是公益性岗位开发种类较为单一。公益性岗位主要集中主要包括残疾专干、城市环境保洁保绿、社区工勤、门卫保安等传统型的社会公共管理和后勤服务类岗位。岗位开发种类不仅单一，且面向的社会群体单一，不能有效应对新形势下基层社会公共服务的新要求。比如，公益性岗位向助老送餐、幼儿托管、物业安保、法律服务等新的社会需求岗位倾斜较少。三是岗位就业安置的潜力有待提升。公益性岗位就业仍然处于非规范化的低层次发展阶段。尽管公益性岗位在政府政策和资金支持下逐渐走上了相对完善的轨道,但常常存在临时、过渡、救济安置的政策弊端，岗位缺乏持续开发和有序运转的内生动力，尚未具备自我运行和自我管理的能力。

（二）公益性岗位的管理体制不顺畅

一是岗位开发管理相互脱节。在政府主导的开发管理模式下，公益性岗位由政府负责开发，劳动部门管理工资，用人单位管理具体工作。实践中，岗位开发、工资管理和人员考核往往相互脱节，岗位开发仅重视名额分配，工资管理按指示发放、人员考核则推给了具体的用人单位，出资方与用工方分离导致岗位管理流于形式；二是岗位监管缺乏有效手段。因公益性岗位的福利与政策性，用人单位通常仅与第三方劳务派遣公司签订劳务派遣合同，劳动者与派遣公司订立劳动合同，法律责任的“外移”，导致用人单位往往抱着“有大于无”心态，不仅在人员聘选方面缺乏优先的竞岗机制，还存在看“人情”成分，在招聘后也疏于对公益性岗位的管理和考核。三是岗位福利待遇保障较低。不同地区间和不同类型岗位间的公益性岗位薪酬福利有所区别，但受公共财政补助标准和补贴金额有所限制，各地公益性岗位人员的薪酬基本与最低工资标准持平，一般随着最低工资标准增长而增长，这就造成公益性岗位社会认同度低。

（三）公益性岗位的社会效果有待提升

一是公益岗位提供服务专业化水平不高。公益性岗位招聘的多是一些年龄偏大的就业困难人员，虽然其具有较为良好的服务态度和公益热心，但是其本身的就业能力和职业技能很难匹配岗位发展的时代需求，导致其服务类型的专业化水平不高，进而影响岗位的整理水平提升和社会作用的发挥；二是公益岗位向基层公共服务倾斜的力度不大。因岗位设置不合理、安排不科学等因素，公益性岗位的开发未能向更基层的社会公共管理类、社会服务类倾斜，导致公益岗位实际作用发挥受限。部分单位的公益性岗位人员未参与基层一线公共服务，而仅仅停留在一些简单的事务性工作，岗位的社会公共服务性被削弱。三是公益岗位缺乏有效的再就业培训机制。实践中，从业人员到岗就业安置即结束，未建针对不同岗位从业人员进行技能考核和培训，导致个别从业工作散漫、敬业心不高。长此以往下去，不仅背离了公益岗位解决就业和培养就业技能的初衷，也大大削弱了公益岗位社会服务功能，进而影响社会对公益岗位开发管理的整体评价。

三、关于进一步提高公益性岗位管理开发效能的建议

公益性管理开发应遵循政府就业救助与社会公共服务双重发力的“双公益型”岗位制度发展路径建议，一方面扩张“公益岗位”的内涵外延，让政府提供就业岗位转变为政府提供公共服务，让有能力的社会主体争相参与此项公益事业；另一方面，把“岗位救助”转向“社会治理”，集约调动社会资源共同参与公益岗位的管理和培育。

（一）以政府购买服务为重点合理科学开发岗位

以供给侧结构性改革为契机，转变公共服务的供给机制，以基层社会治理为大平台，调动社区、社会组织、公益主体支持和服务困难群体就业。一是健全政府开发公益性岗位长效机制。以人力社保局、财政局为责任主体，发挥街道、社区协调作用，完善就业援助对象认定标准和公益岗位开发具体细则，共同制定就业援助预案和公益岗位匹配清单，建立新增困难就业群体数据库，及时、精准实施就业援助和开发公益性岗位。二是面向基层拓展公益性岗位开发种类。以满足社会需求为导向，根据社区治理发展现状和服务需求特征，针对托老托幼、公共设施维护、体育文化娱乐、法律法规宣讲等新需求，开发幼老托管员、文化宣传员、治安协管员、法律宣教员等新型服务类公益岗位，以强化公益岗位的社会功能和回应百姓民生需求。三是支持社会主体参与公益性岗位开发。完善公共服务供给的社会和市场参与机制，支持社会组织参与公益性岗位的开发，推动政府购买公益性岗位向社会主体倾斜，形成政府扶持与社会参与、公益性与产业化、综合性与专业化互为补充的社区就业格局。

（二）建立完善公开公平的公益性岗位管理机制

以公平、公开、透明为原则，以多部门联动为载体，建立完善岗位公示、公开竞聘、严格考核、动态退出的管理机制。一是建立完善公平竞聘机制。人力社保局应全程参与公益性岗位的招聘，制定招聘章程，事前对岗位的数量、资格条件、岗位要求、福利待遇等情况向社会公开，事中严格考核报名人员的基本条件和专业能力，事后公开考试结果和招聘结果，并接受社会监督。二是建立完善岗位考核机制。劳动保障、财政等部门应制定公益岗位劳动章程和劳动纪律，建立公益性岗位人员信息诚信档案，定期对岗位人员进行业务考核，并计入诚信信息档案。同时，加强对用人单位的公益性岗位情况、工资支付及资金管理等情况严格经费审核,并将考核结果纳入就业再就业工作考核的范围。三是建立岗位动态退出机制。在完善公益性岗位人员信息库的基础上，建立公益岗位动态调整机制，对严重违反合同规定的人员给予及时解聘；对期满退出岗位的人员应做好失业登记，给予一年期的失业保险待遇。通过信息网络平台公示再就业需求，鼓励并帮助其进入市场化的再就业，实现公益岗位与再就业岗位的对接。

（三）提高公益性岗位专业化水平和社会认知度

把公益性岗位纳入再就业培训的范围，培育就业人员积极的就业观念和提升岗位专业化水平，进一步提高困难人群再就业能力。一是提升公益性岗位的专业化水平。加强对从业人员职业道德、法律法规、岗位形象、心理辅导等方面的培训和指导，提高从业人员的整体素质。发挥专业社工作用，带动就业困难群体主动更新观念、提升技能，组建由专业社工和公益岗位人员构成的社工队伍，使公益性岗位融入基层社会治理。二是建立完善再就业教育培训机制。针对公益岗位人员开设再就业培训课程，进一步提升专业的能力和素养。同时，建立公益性岗位和就业困难群体的信息库，针对公益岗位从业人员的在岗表现，对岗位人员业务能力进行评分定级，作为再就业用人单位查询的档案信息。三是强化公益岗位的保障措施。公益性岗位不同于一般的“低保”等福利性保障，充分考虑当地收入水平和岗位职责内容，进一步提升公益岗位的补贴标准和岗位待遇，促进公益性岗位的长效发展。加强对公益性岗位的法律监管，公益性岗位应依法适用《劳动合同法》等相关法律规定，保障劳动者合法权益。