以法治的力量开创长江经济带高质量发展新局面

谭沈

（中共云阳县委党校，重庆 404500）

长江，中华民族的生命之河，从古至今，庞大的水系孕育了无数生灵，滋养、丰富了华夏文明。认真践行习总书记关于生态文明建设系列重要论述，尤其是贯彻落实总书记寄予长江经济带的殷殷期盼，是长江流域各级党委政府必须担当的政治责任，也是践行“两个维护”的具体体现。《长江保护法》于2021年3月1日正式施行，将长江流域的“一江清水，两岸青山”留与子孙，以法治的手段来管理、保护和利用长江，是我们这一代人的责任，也是长江经济带永续发展的重要制度保证。

一、长江保护法的立法背景

党的十八大以来，党和国家高度重视生态文明建设，环境保护事业取得长足发展，尤其是长江流域的生态环境保护问题，一直是总书记念兹在兹的大事。在我国进入新发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军之际,全国人大常委会审议通过长江保护法，依法维护长江流域乃至国家生态安全，推进长江流域绿色、高质量发展，事关国家经济社会发展的全局，事关中华民族和子孙后代的长远利益，意义重大，影响深远。

从现实考量上看，长江经过多年治理，主流生态环境得到明显改善，水更清山更绿，生物多样化在逐渐恢复。长江保护法未出台前，长江流域支（干）流上各类环保破坏现象仍时有发生，例如：小水电星罗棋布，砂石厂遍布支流河道，毒、电鱼、过度捕捞问题依然可见，化工企业的生化染污、消落带成严重安全隐患，城乡居民生活污水直排严重，泥石流、滑坡等自然灾害风险高等，这些现象给整个长江流域的生态系统产生严重不良影响和水安全隐患。

从研究意义上讲，长江所具有的独立性、整体性、空间性三个流域性特征，决定了长江保护法必须是一部应对和解决重点问题、协调区域冲突、填补既有立法空白的专门立法。从通俗的理解来讲，制定长江保护法的主要原因有两个：一是现行法律法规针对长江流域保护的一般性问题已经不适用；另一个是现行法律法规对长江流域保护的特殊性问题不管用。

在长江保护法之前，可以适用于长江流域保护的法律法规也不少，例如：有《水法》《水污染防治法》《防洪法》和《水土保持法》等；在行政法规层面有《长江河道采砂管理条例》《太湖流域管理条例》等，在部门规章层面有《长江流域大型开发建设项目水土保持监督检查办法》《长江流域省际水事件纠纷预防和处理实施办法》等，初步建立了水资源开发利用与保护制度，但这些立法的体系性、整体性、协同性不强。通过对这些法律法规梳理发现，各种法律法规大多授权中央和省级地方政府，且这些法律法规在实施过程中，既有法律打架，也有依法打架的现象，法律不好用是普遍现象。

此外，长江流域是个独特而完的复巨型系统:地域上横跨中国东中西三部，范围最广；人口众多、产业规模巨大、城市体系完整，各种利益复杂交织高度密集;有独特的生态系统，功能最为复杂;资源最为丰富，对国民经済和社会发展全局的战略支撑地位和作用不可替代；各区域间经済社会发展水平差异最大，不同程度的文明形态并存;长江流域特殊性问题最为突出，许多问题在其他流域不可能产生。这些特征决定了一般性的涉水法律或者涉及长江流域局部、单项的法律法规无法妥善处理长江流域保护的特殊性问题。

通过制定流域性专门法律，对长江经济带建设“保护优先，绿色发展”的目标和措施加以引领和固化，保证给自然生以必要的人文关怀和时间空间，统等考虑长江流域可持续发展，妥善处理上下游、左右岸以及不同地区、行业、部门的各种利益关系，对于加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，意义重大。

二、深刻认识法治建设在推动长江经济带生态保护和高质量发展中的重大意义

制定长江保护法是党中央确定的重大立法任务,在历经一年时间的起草和一年时间的审议修改后,于2020年12月26日在十三届全国人大常委会第二十四次会议上获得全票通过,为保护中华民族母亲河提供了有力的法治保障。

第一,长江保护法是贯彻落实习总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署的重要举措。习总书记高度重视长江保护和长江经济带发展，2016年1月、2018年4月、2020年11月，习总书记分别在重庆、武汉、南京主持召开推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话,对长江保护作出重要部署。习总书记专门指出,长江保护法治进程滞后,要抓紧制定一部长江保护法,让保护长江生态环境有法可依。2016年党中央、国务院印发的《长江经济带发展规划纲要》,还有一些党中央文件,都明确提出要制定长江保护法。制定好长江保护法,就是以法律的形式将习总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央有关重大决策部署制度化、法定化,将其转化为国家意志和全社会的行为准则。实施好长江保护法,就是践行习总书记生态文明思想,进一步推动生态优先、绿色发展,共抓大保护、不搞大开发,统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理等新理念新要求和党中央决策部署的贯彻落实。[1]

第二,长江保护法为长江母亲河永葆生机活力、中华民族永续发展提供了法治保障。长江全长6300多千米,流域面积180万平方千米,长江流域占有全国1/3的水资源、3/5的水能资源,还具有独特的自然生态系统、丰富的野生动植物资源和矿产资源,是我国重要的战略水源地、生态宝库和黄金水道,千百年来哺育了中华民族、滋养了中华文明。一段时间以来,长江水质受到了严重污染,水体遭到了破坏,正如习总书记指出的,长江病了,而且病得还不轻。[2]近几年,生态环境部、中央广电总台每年都制作长江生态环境警示片,反映了很多问题,让人触目惊心、心情沉重。再不果断采取行动,沿着老路走下去,必然是“山穷水尽”,影响中华民族的可持续发展。实施好长江保护法,保护好长江母亲河,确保一江清水绵延后世、惠泽人民,是我们这代人对子孙后代、对民族未来必须肩负起的历史责任。

第三,长江保护法对长江经济带高质量发展具有重要的引领和促进作用。长江经济带覆盖11 个省、直辖市,横跨东、中、西三大板块,人口规模和经济总量占据全国“半壁江山”,生态地位突出,发展潜力巨大。习总书记对长江经济带寄予厚望,提出使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军。[3]实施好长江保护法,就是要走出一条生态优先、绿色发展之路,把长江经济带建成生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带和绿色发展示范带,更好发挥长江经济带在践行新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展中的重要作用。

第四,长江保护法在我国现行法律体系中具有独特的地位。在流域管理立法方面,现行水法确立了流域管理基本制度,国务院和有关地方依据水法规定在流域立法方面制定了一些行政法规和地方性法规,但针对特定流域的全国性法律,长江保护法是第一部,是在深入研究与长江有关的法律法规和政策文件、研究把握流域立法的特点和长江流域特色的基础上,超越现有的行政区域管理范围作出的系统性、针对性的制度规范。长江保护工作涉及面广、情况复杂、任务艰巨,长江保护法需要统筹协调上中下游之间、中央与地方之间、不同行业之间、不同法律之间的关系,不仅国内没有先例,与国外相关流域立法也有所不同,立法难度较大,立法成果也来之不易。

三、以法治的力量努力开创长江经济带高质量发展新局面

推动长江经济带高质量发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略，制定出台长江保护法,以法治江是保障长江经济带高质量发展的根本遵循，标志着长江经济带大发展、大保护进入全面依法的新阶段。

（一）要深入学习领会习总书记关于推动长江经济带高质量发展的系列重要讲话精神。推动长江经济带发展，是以习总书记同志为核心的党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略。习总书记高度重视推动长江经济带发展，发表了系列重要讲话，为我们提供了思想遵循和行动指南。全流域要提高政治站位，在学懂弄通做实上下更大功夫，努力在学习中增强抓好生态保护的政治自觉、把牢“共抓大保护、不搞大开发”的战略导向、凝聚“绿水青山就是金山银山”的共识共为，不断强化抓好生态环境保护和推动长江经济带高质量发展的政治担当。

（二）要努力在推动长江经济带生态优先、绿色发展上实现更大作为。重庆是长江上游生态屏障的最后一道关口，对长江中下游地区生态安全承担着不可替代的作用。要坚持水下岸上一起管，综合施策打好生态环境保护“组合拳”，治好水、植好绿、禁好渔、防好灾、护好文，筑牢长江上游重要生态屏障。要持续打好污染防治攻坚战，进一步巩固蓝天、碧水、净土保卫战成果，加强生态联防联治，提升生态环境治理能力，让天更蓝、地更绿、水更清、空气更清新。要着力推进绿色低碳发展，做好“两山”转化大文章，加快推动制造业绿色转型，积极倡导绿色生活方式，打造好高质量发展的绿色引擎。要坚决抓好突出问题整改，深刻汲取教训，扎实抓好问题整改“回头看”，举一反三全面开展排查整治，始终保持不大意、不迟疑、不懈怠，做到守土有责、守土负责、守土尽责。

（三）要强化法治思维，运用法治力量，守护好长江母亲河。《中华人民共和国长江保护法》意义重大、影响深远，全流域上下要切实增强实施长江保护法的思想自觉，狠抓落地落实，为推动长江经济带发展提供有力法治保障。要把各单位责任落实到位，把各项措施落实到位，全力保障长江保护法在全流域内有力有效实施。要持续深化环保执法，强化联合执法，对违法行为零容忍，维护法律的尊严与权威。要切实加强司法保障，将“严”的基调贯彻到长江保护法适用的全过程各方面，依法严惩破坏长江生态犯罪活动，让破坏长江生态环境者付出沉重代价。要加大宣传教育力度，让干部群众准确把握长江保护法的主要内容和核心要义，营造全社会共同参与“长江大保护”的浓厚氛围，构筑起捍卫法律权威的“铜墙铁壁”。

（四）推进联合执法工作，深化区域合作机制一是做好环境司法与行政执法的衔接。在国家长江经济带协调机制的统一指导、统筹协调下，加强最高法院、流域各级法院与长江经济带管理部门、执法单位的沟通，推进行政司法衔接、案件移送和环境执法异地督察等工作，强化长江经济带与区域在行政执法工作中的协作联动，建立健全联合执法机制。二是推动联合执法工作常态化、制度化。参考借鉴国内外经验，确立长江经济带省、市、区（县）领导人联席会议制度。签署法治合作协议，建立联络机制，实现区域法治信息共享、制度共建、标准共用，形成跨区域、跨部分、跨领域的执法梯队。三是培训一支专业化环境执法队伍。集中开设培训课程，采取课堂教学和现场观摩相结合的方式，宣讲长江经济带专项执法行为规范、执法依据、执法程序，夯实执法人员理论基础；通过模拟执法开展实战演练，提升执法人员现场执法能力。[4]

（五）完善审判体制机制，健全审判规则体系。一是推动司法专门机构建设，完善归口审理机制。推进管辖制度、跨区划法院建设，设立跨行政区划、专司环境资源的审判庭、合议庭、巡回法庭，以及司法保护基地，对相关民事、行政（刑事、执行）案件作“多合一”归口审理。探索建立环境资源案件集中管辖和非集中管辖机制，促进集中管辖法院与非集中管辖法院审判工作有效衔接。二是加强跨省域司法审判协作工作。在最高法院指导推动下，签订长江经济带司法合作框架协议，构建长江经济带环境资源跨区域审判协作机制，联合各地检察院、公安局、生态环境局等，共同打造生态环境司法保护一体化平台。三是锻造一支忠诚干净的审判队伍。定期举办培训班，与高等院校、科研单位交流合作，加强环境资源审判业务和技术培训，提升审判队伍素质。同时，狠抓司法廉洁教育，深化司法体制综合配套改革，营造风清气正的司法执法环境。