生态发展背景下流域协同治理策略思考

孔慧丽 刘笑艳

（陕西省清涧县流域治理中心，陕西 清涧 718399）

流域不单单作为集水单元和自然区域存在，还影响着人类经济、社会与文化的发展。以长三角、珠三角等经济发达区域为例，皆依托流域而逐步形成。进入新时期后，党中央日趋关注生态环境问题，将生态文明建设战略制定出来。针对现阶段流域经济发展与生态环境之间的矛盾形势，要深入融合流域治理与生态文明建设工作。传统流域治理只有单一的治理主体，近些年来虽然出现了多元化的治理主体，但各主体间缺乏足够的协同性，阻碍到流域治理水平的提高。因此，要进一步完善流域协同治理体系，深化生态文明建设成效。

一、流域协同治理的要求

（一）治理主体协同

在党的十九大中明确指出，要对社会治理体系进行创新，逐步将共建共治共享的社会治理格局打造出来。受流域系统性因素的影响，为改善流域治理效果，就需要对政府单一主体治理模式进行突破，在发挥政府主导作用的基础上，引导其他多元主体共同参与进来。

（二）治理目标协同

通常情况下，可从这些方面分析：第一，区域维度。要依据流域整体治理目标将行政辖区界限、地方利益保护等破除掉，对各区域治理目标进行科学确定，将上下游、左右岸等不同区域统筹起来，共同推进流域治理工作。第二，对象维度。流域涵盖较多类型的水体，如江河、湖泊等。这些水体具有差异化的生态系统特征，在治理过程中，既要制定针对性的治理举措，又要对各类水体的治理目标进行统筹连通，促使流域治理的系统性得到保证。第三，要素维度。要从生态系统整体性角度开展流域治理工作，协同治理各类生态要素，如山、水、林、湖等[1]。

（三）治理措施协同

为促使协同治理目标能够顺利实现，需将流域治理措施制定出来，保证可以对协同治理的各个方面进行有效覆盖。例如，结合流域实际情况，对协同治理方案进行制定，将协同治理方面的政策法规制定出来，且对协同治理的标准规范进行发布等。

（四）治理绩效协同

通过绩效评估的开展，能够对协同治理的实施情况进行全面了解。但目前各地方、各部门往往分别开展绩效评估工作，这样就容易追求局部利益，导致流域协同治理受到影响。因此，在流域协同治理实践中，要将绩效评估机制统一构建起来，对协同治理成效进行客观评估。

二、流域协同治理面临的挑战与问题

（一）主体之间存在理念冲突

治理主体的多元化是流域协同治理的重要特征，各个治理主体具有差异化的立场与认知水平，这样将容易有冲突出现于治理理念和行动中。第一，从政府内部角度来讲，流域治理涉及到的部门较多，由于没有具体划分权责，或相关部门具备相似的行政职能，导致时常出现推诿问题。第二，很多企业往往不能够持久开展治理工作，对政府部门的监测提醒较为依赖。顺利通过检查之后，一些企业将不再开展治理工作。第三，社会组织在流域协同治理中占据着重要地位，其服务性、灵活性较强，但由于社会组织的资金、人力等资源较为有限，只能够负责范围较小的治理任务。

（二）社会主体的参与深度不足

为保证流域治理效果，党政部门在做好高位推动的基础上，还要将企业、民众等社会主体的参与积极性调动起来。就现阶段而言，社会组织、公众等主体只有十分有限的参与度。流域沿岸居民虽然普遍重视水资源保护、饮水安全等工作，但依然沿用着落后的环保理念，仅仅约束自我行为，不愿意干涉他人或企业。部分居民的参与意愿较为强烈，但不具备较高的政策认知，不能够及时采取正确的渠道进行监督和举报。社会组织虽然将会一些治理活动组织起来，但活动的开展频率较小，存在着较长的时间间隔，且往往只有较小的规模[2]。

（三）缺乏完善的联合执法机制

在流域协同治理中，联合执法是非常重要的一个环节。虽然联合执法不需要其他社会主体的参与，但由于缺乏完善协同机制，导致联合执法的短期性特征明显，不具备较广的覆盖面，容易出现反弹现象。一些地区往往临时组合联合执法的部门与人员，并没有将长效约束管理机制建设起来，这样联动执法队伍的行动效率将会受到影响，也难以充分结合日常管理与联合执法活动。

三、生态发展背景下流域协同治理的强化对策

在生态文明建设背景下，对流域治理工作提出了更高的要求。为切实改善流域治理效果，需将完善的流域协同治理体系构建起来。

（一）深化多元主体的协作共识

只有形成共识，多方主体方可以采取一致行动，进而提高治理效能。面对现阶段不同治理主体间的理念矛盾问题，需采取措施逐步将多元主体的理念统一起来，促使流域协同治理的思想基础得到筑牢。第一，强调共同利益。流域治理工作的复杂性较强，往往需同时运作数个治理项目。为顺利推进治理任务，提高治理效能，相关部门需将传统的行政管理理念摒除掉，对共同利益进行强化，为协同机制的构建奠定良好基础。在具体实践中，要依据流域治理的整体目标，向各个部门落实具体任务与责任，以联控会议、推进会议等形式加强各个部门的交流与协作，促使各个部门的既定目标能够顺利完成，将协同治理的最佳效能发挥出来。同时，要将集体学习等活动组织起来，引导各部门深刻认识流域治理的意义以及各项工作推进情况，巩固共同利益。此外，为拓展企业、公众等社会主体的参与深度，在协同治理实践中，要将这些社会主体的责任意识、治理积极性等充分激发出来。一方面，政府部门要大力宣传流域治理方面的政策法规，将主题活动、专题讨论会议等开展起来，促使社会主体的政策认知得到提高，鼓励社会主体对自身诉求进行积极表达，提出有价值的建议。另一方面，引导社会组织全面监督流域治理项目的推进情况，丰富社会组织的建言献策渠道与平台，促使共同利益得到最大程度上的强化。第二，加强信息共享。治理主体之间只有充分共享信息，方可以有序开展流域治理工作。就目前来讲，信息的纵向传输速度较快，但横向交流机制不够健全，难以充分共享部门间的信息。且受部门考核因素的影响，一些部门不能够主动分享信息资源。针对这种情况，要对信息共享渠道进行拓展，依托现代信息技术与设备，共享数据库构建起来，以便及时传输、共享各类信息，促使信息不对称的问题得到根本性解决。此外，要加强部门之间的信任，将约束、维护等角度的保障机制建设起来，避免破坏到部门合作关系。

（二）拓展社会主体的参与渠道

在过去很长一段时期内，流域治理工作主要由政府部门负责实施。虽然政府部门代表着公共利益，承担着关键的领导职责，但如果只依靠政府部门的力量，将难以提高流域治理效率，无法顺利实现治理目标。政府部门具有较广的职能覆盖面，难以全面管理复杂的治理问题，且受公务人员数量有限性的影响，容易有力不从心现象发生。因此，政府部门要向市场、社会等及时归还部分权利，将协同治理平台搭建起来，促使社会主体的参与度得到提高，流域治理合力得到形成。第一，健全市场主体参与机制。企业作为重要的治理主体，需将企业的力量充分调动起来。在具体实践中，一般有两种参与路径：一方面是直接参与，如企业将环保治理服务提供出来，或对环保产品、污水处理技术等进行研发，政府部门从税收、信贷等方面给予优惠和扶持。另一方面是间接参与，如部分企业不具备治理条件，可以契约形式向专业组织转移治理任务，政府部门严格监管契约的签订与履行过程[3]。第二，丰富社会主体参与途径。为拓展社会主体的参与范围与深度，要大力宣传流域治理方面的政策知识，引导流域沿岸居民转变环保理念，在对自身行为进行严格规范的基础上，充分发挥监督等职能。要大力建设政民互动机制，保障流域居民的民主权利，促使居民的获得感得到增强。针对环保组织，政府部门要对相关的法律法规进行完善，引导、规范环保组织的发展，且从资金、政策等方面给予扶持。此外，要依托网络平台、新旧媒体对流域治理当中涌现的先进个人、组织等进行广泛宣传，促使其他主体的参与意愿得到激发，将良好的协同治理氛围营造出来。

（三）加强流域治理的联合执法

通过联合执法活动的开展，既可以检验协同指挥机制，又能够动态调整和完善协同治理策略。面对现阶段联合执法机制运行中暴露的不足，需逐步将执法系统完善构建起来，增强执法手段的协同性。第一，建设联合执法系统。目前，在联合执法过程中由于没有明确部门间的权责界限，导致有执法空当、监管盲区等问题出现。因此，要对各个部门的关系进行梳理，对各部门的职责任务、工作重点等进行明确，通过科学划分权责，保证联合执法任务得到深入实施。为促使部门间的联动性得到增强，要将公务合作制度构建起来。同时，为统一执法步调，要在组建治理委员会的基础上，对联合执法预案进行建立，总体性规划联合执法的目标、活动原则、治理方式等。且对联合执法队伍岗进行编制，引入环保组织代表、居民代表等社会主体。此外，要严格考核、评价联合执法活动的实施成效，及时公开联合执法结果。第二，构建联合执法网络。为全面优化执法过程，需积极构建与实施执法网络。目前，国家开始下移治理重心，在流域治理实践中，要对基层责任进行强化，且通过共享信息促使监管执法网络化得到实现。一方面，要在运用传统执法手段的基础上，将现代数字化方式应用过来，有机结合线上与线下执法环节，促使执法办案效率、智能化水平等得到提高。在具体实践中，要依托信息技术互联互通各个部门，对网络综合执法体系进行建设。另一方面，要将问题导向作用发挥出来，深入分析流域实际问题与治理现状，对组织体系、管理方法等进行动态调整。可将权责清单制度构建起来，一旦有重大问题出现，严肃追究相关人员的责任。此外，要对专业执法、联合执法间的关系进行正确处理，在结合二者的基础上，避免出现职责重叠等不良问题。

四、结语

综上所述，在社会经济发展过程中，流域环境问题日趋严峻，需通过流域治理工作的深入实施，有效解决流域环境问题。传统流域治理主体较为单一，社会主体的参与范围、深度等严重不足，导致流域治理效率得不到提高，影响到流域治理目标的顺利实现。因此，在生态文明建设背景下，要以国家治理现代化为契机，同步推进流域协同治理建设工作，引入企业、民众等多方主体，加强各主体间的联动与协作，促使流域协同治理水平得到持续提高。