通过分权强化集权的善群方略——汉朝监察制度的创新性贡献

赵春燕

（北京石油化工学院 人文社科学院，北京 102617）

一、汉朝中央集权的善群建设是分权制度的前提条件

在工业革命和城市化的冲击下，社会如何有效组织起来，一直是西方近代社会学思考的一大主题。而在中国古代，对这一问题的思考则更为长久，基本上与国家建设尤其是疆域统一、领土扩张活动紧相伴随。如果说西方近代社会学对这一问题的思考中心主要是文化或者发展，中国古代考虑的焦点则是团结或者安全。相对而言，中国古代社会对这一问题的思索显得更具有根本性。远在两千多年前的汉朝时期，随着统一的国家政权的建设与巩固，皇朝的统治者已经在国家层面上进行了早熟的社会组织化建设。套用群学的术语（在群学的术语体系中，用善群来指称中国古代的国家治理活动）［1］，就是中国在当时已经有了别具特色的善群实践，对于此后中国社会的发展产生了长久的影响。

推动汉朝统治者进行善群制度突破的原因首先在于社会发展的历史背景。社会与历史的双重作用决定了汉朝成为中国古代善群制度的奠基性时代。从当时的社会状况来看，汉朝不论在人口还是疆域上都已经形成一个大国的规模，塑造了中华帝国的基本轮廓。班固为此感叹道：“汉极盛矣。”［2］1640从历史维度看，从春秋战国到强秦一统，分裂与统一代表着社会的衰荣两端。大一统意识就在当时成为善群的理想号召，统一也因此成为中国古代封建王朝善群建设的标准性要求。“《春秋》大一统者，天地之常经，古今之通谊也。”［2］2523

汉朝善群建设的压力很大。当时所面对的主要善群问题，实际上也就是不同人群之间的团体和差异性问题，概要言之，主要表现在三个方面：其一，不同族类之间的社会融合，即华夷关系问题。除与北部匈奴的直接敌对之外，汉朝还需致力于对周边夷狄戎蛮的感化认同。贾谊对此提道：“夷狄征令，是主上之操也；天子共贡，是臣下之礼也。足反居上，首顾居下，倒县如此，莫之能解，犹为国有人乎？”［2］2240其二，人民内部之间的差异性问题。其中一个是历史性的包袱，即春秋战国长期分裂形成的不同诸侯国之间的非认同性问题。这一矛盾曾在灭秦战争中得到集中爆发。陈胜吴广起义时，振臂一呼，应者云集。六国对秦的灭国之恨曾长期存在。即便到了汉朝，地方认同上的差别仍然普遍存在。《汉书·地理志》曾专篇对此进行详述：“太原、上党又多晋公族子孙，以诈力相倾，矜夸功名，报仇过直，嫁取送死奢靡。汉兴，号为难治，常择严猛之将，或任杀伐为威。”［2］1656另外一个则是发展中的问题，尤其是西汉初期休养生息政策引起的社会分化，豪强地主势力日盛，“於是罔疏而民富。役财骄溢，或至并兼，豪党之徒，以武断于乡曲”［2］1136。贫富之间的对立也日趋明显，“邑有人君之尊，里有公侯之富”，“贫民常衣牛马之衣，而食犬彘之食”［2］1137。其三，统治集团内部的分化，主要是皇族血亲与士人官僚之间的社会隔离。汉朝初期，王朝政权基本上被皇帝集团与军功集团所掌控。两者之间的猜忌与矛盾形成了残酷的政治斗争。同姓王取代异姓王，进而对同姓诸侯削藩取得成功之后，皇族集团与官僚集团之间的矛盾并没有完全消除，只是表现为较为隐蔽的形式。武帝设博士官署弟子之后，“则公卿大夫士吏斌斌多文学之士矣”［2］3594－3596。仕自儒出之后，君主与官僚之间的矛盾来自最高统治者对士林集团的不信任。以上三方面的问题都是较为严重的社会问题，随时可能会被激化，进而造成社会动荡，危及统治基础。

另外，旧的制度性包袱也不利于中央集权的有效行使。汉朝初期双重性地继承了西周的侯国制和秦朝的郡县制，这两种制度对中央的集权实际上均有所影响。各诸侯国当时拥有行政、财政、军事、纪年四种大权，其地位与西周时期的诸侯地位无异［3］。而且，从数量上，汉初各诸侯国所控制的区域要远大于中央政权的控制范围。“诸侯比境，周匝三垂，外接胡、越。天子自有三河、东郡、颍川、南阳，自江陵以西至巴、蜀，北自云中至陇西，与京师内史凡十五郡，公主、列侯颇邑其中。而藩国大者夸州兼郡，连城数十，宫室百官同制京师”［2］394。再加之宫内斗争的影响，诸侯国的存在实际上成为汉初中央集权的直接威胁。

地方诸郡因主官不称也出现了分权离心化的趋势。受制于当时的人才察举的制度局限，中央统治者往往没有足够的后备人才，“孝武之世，外攘四夷，内改法度，民用凋敝，奸轨不禁。时少能以化治称者”［2］3623。汉宣帝时，“以为太守，吏民之本也。数变易则下不安，民知其将久，不可欺罔，乃服从其教化”［2］3624。为此，地方二千石的郡守往往被授予较大的决断权，而且任期较长。一方面，地方擅政易于形成吏治的怠惰。即便如宣帝这样的统治盛期，虽出现了诸多名吏，但仍有“百姓或乏困，盗贼未止，二千石多材下不任职”［2］3280。另一方面，因为对于所治地的行政、人事、财政、军事、司法上的绝对控制权，郡守极易成为地方上的割据势力，拥有不受节制的“独立王国”。其时，“属吏事郡守如臣子事君父”［4］78，甚至，“汉人有以郡守之尊称为本朝者”［5］1384。

应该说，以上诸问题对善群均形成直接的挑战，对其处置不当均有可能导致王朝分裂、族群瓦解。当然，在大一统意识的背景下，对这些问题的解决只能通过对中央集权的加强和巩固予以实现，即所谓“事在四方，要在中央”［6］。值得称道的是，除对秦朝诸多制度进行继承和完善之外，汉朝在中央集权制度建设上成就颇丰。本文仅从其创新性和实际成效两方面考虑，选择其监察制度作为代表，重点介绍该制度的善群贡献，对于中央集权的巩固和加强。

汉朝监察制度对于中央集权的巩固和加强基本上沿着两条路径展开：一是君臣关系，或者说君主与中央官僚机构之间的关系；二是中央与地方之间的关系。

二、通过御史机构专设强化君主对中央的集权

第一条路径是如何强化对于中央官僚机构的控制，也就是如何强化君权。秦汉实行举荐、察举等方式选拔人才，尤其是汉朝经学兴盛之后，知识分子阶层逐渐成为官僚队伍的主力。如何加强对这类群体的有效控制，这一点至关重要。西汉初期，君主对中央的控制是通过对相权的控制来实现的，也就是通过丞相以统率百僚。“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。”［7］2061文帝时为相的陈平此言极是。丞相对于百官的监督，是全方位的，既涉及具体的业务，也涉及人事遴选及奖惩。君主对此则少有干涉，“汉典旧事，丞相所请，靡有不听”［8］1247。武帝时，丞相府又“设司直一人，秩二千石，职无不监”［9］67。但实际上，这种控制还只是一种行政系统的内部控制。由于百僚与丞相同属于一个行政体系之中，两者存在一荣俱荣、一损俱损的依存关系，其监督的公正性有着先天的不足。更为重要的是，其中还有一个君相之间的信任问题。汉初统治者对于当时的丞相绝对信任，丞相职尊位显，严耕望称之为“集权的信托制度”［10］。在此之后，如果在人的信任上出现危机，则这种监督很难奏效。

除行政系统内部监督之外，秦汉时期开始出现专门化的中央监察机构，即御史府。御史府主官为御史大夫。“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”［2］725汉哀帝时，朱博在任职御史大夫时评价御史大夫，“位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”［2］3405。依据《汉书·百官公卿表》记录，整个西汉时期御史大夫共有69 位，其中的66 位在《史记》《汉书》中明确记有相关事迹，超过三分之二的在《史记》《汉书》中均专列有传记。我们以这些传记为据，可以对当时御史大夫的职责归结为两个方面：其一，辅佐丞相，决策应对。“御史大夫内承本朝之风化，外佐丞相统理天下。”［2］3391另外，其还负责主持礼典，肃正朝仪；举荐人才，升降黜陟；外出督军，参与军事等具体职责。从这一角度上看，西汉时期的御史大夫某种程度上是作为副丞相而存在的。相当部分的大政方针的商议与执行，也是由其与丞相一起参与来完成的。西汉49 位丞相（相国、大司徒）中，有26 位均由御史大夫升任，御史大夫几乎就是丞相的后备人选。其二，御史大夫还执行某些不同于丞相的任务，如制颁诏书，典正法令。在当时的诏书颁布顺序上，御史大夫位于丞相之前：“御史大夫汤下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守、诸侯相，丞书从事下当用者。如律令。”［7］2111另外，其往往还执行奉密诏查案等任务。从这一角度看，御史大夫可以被称为“皇帝的秘书长”［4］271。从副丞相的角度看，御史府的监察职能类似于丞相府的行政监督；而从皇帝秘书长的角度看，御史府则开始承担一种专门监察之职，可以代表皇帝对包括丞相在内的行政百僚进行监察。

武帝之后，汉朝中央监察机构的进一步专门化还与内朝机构的强化直接相关。武帝时，对内要应对窦太后等保守势力，对外则要全力抗击匈奴，为加强皇权以制衡相权，内朝机构的地位得到了提升。“中朝，内朝也。大司马左右前后将军、侍中、常侍、散骑、诸吏为中朝。丞相以下至六百石为外朝也。”［2］3253武帝去世后，因为接受托孤重任，霍光大权独断，中朝的实力进一步得到加强。由此一来，原先带有秘书陪侍职能的御史的地位一步步变得特殊而显耀，可以直接参与中央决策。成帝时，御史大夫何武建议皇帝参照周时的三公之位隆升御史大夫为司空，获准。“金印紫绶，禄比丞相，置长史如中丞，官职如故。”［2］725御史大夫升三公之后，原先专掌监察一职的御史中丞的位置得到凸显。“御史中丞，两梁冠，秩千石。内掌兰台，（外）督诸州刺史，纠察百寮。”［9］88这样，御史中丞成为了中央监察系统，也就是御史台（即兰台）的主官。之后，其办事机构又由殿内外迁于宫内，“中丞出外为御史台主”［11］。其秘书性质的工作逐渐移交于尚书，其职责进一步限定在监察上。御史台由此变成了中央专职的监察机构。

御史台独立之后，在形式上实现了以权力对权力进行的专门制约，“标志着中国古代正式形成了相对独立的专门监察机构”［12］50。汉成帝时，御史大夫朱博不愿升位与丞相平列的大司空，认为御史大夫“位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁”［2］3405。御史机构专职监察的特殊地位已经得到了社会的明确认识。

汉时中央监察机构的主要职责有：典正法度、掌制律令，纠弹违失、察举非法，考课百官、举荐人才，治理大狱、鞠谳疑案，讨捕“盗贼”、督军征战［13］。借力于这样的中央监察机构，君主的理政能力直接得到了加强。皇帝通过御史机构下达诏令，刺探四方，以相权为代表的中央官僚系统的权力由此得到了有效控制。汉元帝时，陈咸任御史中丞，“总领州郡奏事，课第诸刺史，内执法殿中，公卿以下皆敬惮之”［2］2900。秦汉御史制度对后朝影响甚大。隋唐时期均设有御史台［14］659。唐朝建立了台院、殿院、察院三院一体的御史台制度［15］。明清则在中央建立都察院，三院合一，进一步强化中央监察机构的职能。御史台机构的正常运转甚至成为之后王朝兴衰的判断标准。

三、通过刺史出巡强化君主对地方的控制

第二条路径是如何强化对于地方管理机构的控制。汉朝继承了战国肇始、秦朝定型的郡县制。汉朝县的大致规模，每县约为万户，“万户以上为令”，“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷”。县级单位，县、道、国、邑数目共1587 个［2］742－743。景帝“七国之乱”后，县统一由郡进行辖制。昭帝之后，西汉郡的数目基本上稳定在103 个左右［4］37。也就是说，大致每个郡会管辖15 个左右的县。

如此一来，中央对诸郡的管理就显得至关重要。秦朝时，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”［7］239。地方的监御史由中央御史大夫统领。但因为监御史与郡守同驻地方，这种监察在某种程度上类同于行政系统内部的监督。汉朝初期，部分原因在于对同姓诸侯国的信任，部分原因在于休养生息的需要，监御史制度被废置不用。之后，出于对地方豪强势力打击和诸侯国监控的需要，惠帝、文帝时期开始恢复御史监郡的制度。“至惠帝三年，又遣御史监三辅郡，察词讼，所察之事凡九条，监者二岁更之。常以十月奏事，十二月还监。其后诸州复置监察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺并督监察御史。”［14］884从此时监察的范围和形式来看，这种监察仍然类同于秦朝的监察，还是一种行政监督。

武帝元鼎四年，“天子始巡郡国。东度河，河东守不意行至，不辨，自杀。行西逾陇，陇西守以行往卒，天子从官不得食，陇西守自杀。于是上北出萧关，从数万骑，猎新秦中，以勒边兵而归。新秦中或千里无亭檄，于是诛北地太守以下，而令民得畜牧边县”［2］1172。郡守不称的问题已经成为心头之患，必须以新的监察制度予以应对。“武帝元封元年，御史止不复监。至五年，乃置部刺史，掌奉诏六条察州，凡十二州焉。”［14］884

监察的人员：西汉，刺史品秩为六百石（表），统一归御史台御史中丞节制，其“外督部刺史”［2］725。监察的内容非常规范化，即“六条问事”：“一条，强宗豪右田宅踰制，以强陵弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令也。”［9］208－209监察的结果：对于违法的二千石 郡守，刺史一般无权直接进行处分，需劾奏中央，由三公核实后作出处理。“旧制，州牧奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾吏案验，然后黜退。”［8］904至此，不论在人员隶属、监察内容、监察程序上，汉朝均形成了一套专门化的地方监察机构。

此后，受限于地方政务处置的压力，西汉末期和东汉时期的刺史开始出现异化。刺史逐渐变成郡之上的一级政府机构主官，监察权开始趋于行政化，并由此重新形成地方割据势力，进而危及中央政权。

但毫无疑问，汉朝的这一制度创设产生了极大的社会意义，地方对中央的威胁从根本意义上得到了消除。“六条问事”中的第二至第五条直接指向二千石地方郡守。实践中，刺史对郡守的纠察效果非常明显。魏相“迁杨州刺史。考案郡国守相，多所贬退。”［2］3134何武任刺史时，“二千石有罪，应时举奏，其余贤与不肖敬之如一，是以郡国各重其守相，州中清平”［2］3483。“六条问事”中的第一条指向的对象是地方豪强。但是，实践中刺史多是通过对郡守的查纠而间接实现对豪强的剪除。各地郡守对于地方豪强打击的迅猛程度，可以通过两史中的《酷吏列传》得见一斑。“六条问事”虽然没有提及诸侯国，但从当时的社会形势分析，对诸侯王的监视和查纠应该是刺史的一大要务，实践中也可以看到确证。昭帝时，“杨州刺史奏（昌邑王）贺与故太守卒史孙万世交通”，“有司案验，请逮捕。制曰：‘削户三千’”［2］2769－2770。宣帝“地节中，冀州刺史林奏（代王）年为太子时与女弟则私通”，后“有司奏年淫乱，年坐废为庶人”［2］2212。

两汉以降，历朝均建有相对应的地方监察制度。唐朝时，在地方设巡察使、按察使、采访处置使等地方监察官员，虽“使名沿革不一，举其职例，则皆古之刺史云”［14］888－889。宋仿唐制，在州县之上设路，路转运使为地方监察部门［16］。元明清三朝在监察体系、监察类型上进一步表现出细密化的发展趋势。如明朝在中央设都察院，地方分十三道设监察御史，各省再设提刑按察司［17］。

四、分权监察的中国特色

汉朝初直至清朝，中国古代的监察制度前后存在二千余年，由此积累了丰富的国家管理经验，对当今的国家治理也有一定影响。如果与西方主流的分权理论相对照，汉朝所创设的这种监察制度的特色性更见凸显。

（一）善群指向的分权而非民主指向的分权

不论是古希腊还是古罗马，欧洲古代监察官的设立和监察权的行使都与其民主制度的实践多少存在一些联系。柏拉图和亚里士多德均曾详加论述不同阶级占有统治权的不同情况［18］［19］175－308。在亚里士多德的论述中，较为完善的政体就是不同阶级组成的混合政体，“凡能包含较多要素的总是较完善的政体，所以那些混合多种政体的思想应该是比较切合于事理”［19］66－67。与此相反，中国古代的分权实质上却不是为了弱化统治者的权力，恰恰相反是为了增强君主的控制权。或者更准确地说，是一种更好地实现善群的优化治理方略。究其原因，这主要是因为中国较早建立起了一个幅员辽阔的统一王朝，每个统一王朝的存在多在数百年之上，因此国家统治的最大的问题就在于中央政权的稳定和控制力的强大。善群问题远较民主问题更为重要！17 世纪的霍布斯意识到了这一点，指出，人类之所以愿意生活在国家之中，并因此使自己受到束缚，就是“想要通过这样的方式保全自己并因此而得到更为满意的生活；也就是说，要是自己脱离战争的悲惨状况”［20］。而早于此近两千年的荀子已经更为透彻地说明了这一问题：“故人生不能无群，群而无分则争，争则乱，乱则离，离则弱，弱则不能胜物。”［21］

（二）控制性的分权而非分散式的分权

细而究之，中西方这种具有不同目的的分权制度在具体的运用过程中还显示出不同的技术性特征。在古代西方的阶级性分权中，不同阶级分权的结果是确立不同阶级各自的代言人。古希腊斯巴达的监察官就是平民利益的代言人［22］，古罗马的执政官和保民官的设置实际上代表了贵族党和平民党的对立［23］。代言人权限越大、职能越多，当然就越能够为本阶级服务。这种因阶级性分权而产生的监察权，在内容上往往表现得较为笼统宽泛。而在中国古代，无论是掌管行政的丞相，还是专司监察的御史，或者是地方郡守二千石，或者是地方出巡的刺史，归根究底，他们均服务于一个对象，也就是说他们实际上都是由君主进行委派，为君主代行职权。在此情况下，君主可以对彼此不同的权力内容进行规定或优化，以便更好地发挥合力。汉朝所创立的监察制度由此带有明显的专业化趋向。正是在这种理念下，中国古代的监察制度形成了一些别具特色的运行机制。比如，汉朝以六百石刺史监察二千石郡守，即是一种独具匠心的以小制大的制度建构。后世顾炎武对之予以激赏：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也。”［5］511－512后朝对此又有所发展，唐朝建立了御史独立弹劾制度；宋朝时，监察官由皇帝亲自任命；明朝对监察官员在黜陟上给予了特殊的规定，奖惩要重，升迁要快［12］142，216，307。这些制度建构均显示了中国古代监察工作的专门化趋势。

（三）流程性的分权而非制衡性的分权

从具体的职能内容上讲，中西古代的分权也有所不同。这实际上缘于两者在理论基础上的不同。西方的职能分权理论源自亚里士多德。亚氏认为：“一切政体都有三个要素……三者之一为有关城邦一般公务的议事技能（部分）；其二为行政技能部分；其三为审判（司法）技能。”［19］214－215因此，西方经典性的分权一般均沿着立法、行政、司法三分的路子。这种三分法实际上均围绕法律，或者说以制定法为中心进行布置。中国古代在治国手段上却明显表现出一种多元化的倾向，或者反对“徒法不能以自行”［24］275，或者主张“道之以德，齐之以礼”［24］54。在这种思想指导下，权力的分化实际上是围绕相关的政策活动而展开的。其经典的君权、相权、监察权的划分实际上是分别代表着决策、执行及监察三种活动。其中的决策活动在外延上明显大于通常意义上的立法活动。传统的执行性工作（如尚书省）除通常的行政活动之外，还会管理司法审判，如古代的中央司法机构廷尉（或大理寺）通常即归属于宰相的管制之下。监察活动包括的内容则可能对立法、行政、司法活动均有涉及：其中的谏言、封驳内容实际上属于立法监督活动，人员考核、黜陟则与行政管理相关，而案件查核、平反冤狱实际上又是审判监督的内容。这种流程性的职能分化显示了中国古代的分权具有明显的实效性倾向。

毫无疑问，汉朝确立的这种直接服务于君主的监察制度较好地完成了加强中央集权这一政治任务，在维护封建王朝的统一上作出了重要贡献。其最为突出的作用表现为在皇权与相权之间达成一种制衡关系。通过监察机构，皇帝可以实现对于相权以及相权背后的庞大的官僚体制的有效控制，实现以小制大和以近制远的效果。另一方面，通过监察制度，包括皇帝在内的核心统治者也可以通过言官的直言劝谏实现自我反省，一定程度上起到了对皇权的约束作用。由此，通过监察制度的作用，中央与地方、君主与百僚之间达成了一种新的和谐。在集权建设中新生出来的这种分权，进一步反向强化了集权，两者之间在对立之中实现了统一。这是一种非常高级而又精致化的善群策略。

当然，在封建社会特定条件下产生的这一制度也隐含了一定的先天不足。在两者之间平衡的这一权力，直接会受到各自生态状况的影响。封建社会皇权的运行情况直接取决于君主的个体性状况。君主的统治意识和统治能力上的差异，以及周边群体对其的影响均会导致监察权的行使出现较大的波动。相权也存在同样的问题。如果以相权为代表的外朝不能对以宦官、外戚为代表的内朝有所抑制，监察权往往会出现虚设的局面。