关于审理涉房地产纠纷案件法律适用问题的调研报告

山东省济南市中级人民法院课题组

一、涉房地产纠纷案件审理现状及特点

2017—2020年，全市法院新收商品房买卖合同纠纷案件分别为1854件、2623件、5016件、5691件，案件数量呈逐年上升趋势。个别基层法院新收案件数量呈激增态势，如市中法院2019年收案786件，2020年收案倍增至1575件；历城法院2019年收案642件，2020年增至1105件；济阳法院2018年收案11件，2019年激增至1063件。通过对已生效的裁判文书进行数据分析，可以看出该类案件呈现以下特点：

（一）群体性诉讼比重大，收案呈现集中性、阶段性

商品房开发建设以人口聚集居住为目的，购买主体多，且交付集中，违约情形大体相同，起诉时就会出现一个楼盘、一个小区的群体性诉讼。提起诉讼的是一部分维权意识较强的买受人，其余买受人则处于观望状态，一旦案件审理结果对其有利，则其他同种情况的买受人会立刻提起诉讼，由此，在一批案件审理终结后，又会产生一批阶段性诉讼。如历下法院2020年收案882件，其中群体性诉讼案件为865件；市中法院2020年收案1575件，其中群体性诉讼案件为1547件。

（二）买方起诉案件比重大，诉讼请求从单一性向多样性转变

商品房交易多为期房，是预售房，买方在合同签订后不论是现金交易还是按揭贷款，都已履行完合同约定的义务，后其只享有对卖方履约的期待权，商品房买卖合同后履行义务的违约主体基本是卖方，因此起诉主体以买方居多。传统商品房买卖合同纠纷争议主要集中在逾期办证、继续履行、交付房屋不符合约定、买卖合同效力等方面，但近年来受拆迁补偿、限购、限贷、限价等政策影响，新类型商品房买卖合同纠纷不断涌现。

（三）结案方式以判决和调解居多，诉前调解作用尚未充分发挥

该类案件以判决方式结案的案件数逐年上升，年均2000件左右，尤其以近两年最为明显，说明疑难复杂案件正日益增多，部分案件在进入诉讼程序后，因法律关系复杂，双方矛盾难以调和，需要通过审理查明案情判决结案。随着多元化纠纷解决机制的持续推进，各法院不断强化诉前调解工作，但近两年确认协议有效的结案数仅为120件左右，说明此项工作成效初显，但作用尚未充分发挥。

（四）案件平均审理天数逐年缩短，审判效率不断提高

该类案件2017年平均审理天数为107.58天，2018年平均审理天数为140.10天，2019年平均审理天数为81.41天，2020年平均审理天数为42.03天，呈现逐年下降趋势。案件的结案方式对平均审理天数影响较大，随着调解、撤诉、确认协议有效的结案数逐年上升，案件平均审理天数逐年下降。2020年初，最高法院启动民事诉讼程序繁简分流改革试点工作，济南法院作为改革试点法院，探索推进“先调+速裁”工作模式，上述改革措施的持续推进，对2020年案件平均审理天数的大幅下降发挥了积极影响。

（五）维持判决案件占大多数，二审改判以法律适用问题居多

2017—2020年二审裁判文书中，维持原判的有2097件，撤回上诉的有606件，改判的有454件，发回重审的有10件。从以上数据可知，二审法院更倾向于维持原判，维护既有裁判的稳定性。在二审改判的454件案件中，判决错误的有1件，事实认定错误的有28件，法律适用错误的有425件。事实认定问题多集中在个案上，法律适用问题多集中在群体性诉讼案件上。

二、审理涉房地产纠纷的难点问题及裁判思路

现行法律法规虽对房屋买卖合同相关问题作了较为详尽的规定，但因该类纠纷本身具有复杂性，且随着房地产市场的变化新情况、新问题频发，既有法律规则面临新挑战，该类纠纷越来越成为审判实践中难点所在。

（一）房屋买卖合同纠纷中诉请撤销网签备案的处理

2010年国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）明确规定“进一步建立健全新建商品房、存量房交易合同网上备案制度，加大交易资金监管力度”，确立了房屋交易合同的网上公示制度。住建部后于2018年发布《关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》（建房〔2018〕128号），要求全面推行房屋网签备案制度。根据上述规定，房屋买卖双方签订合同后，房地产开发企业或房产中介机构通过登录房屋网签备案系统平台进行网签操作，房屋网签备案系统网上赋予合同备案编码，并对房屋交易状态进行公示。在网签备案系统平台注册的房地产开发企业或房产中介机构虽可自行登录进行网签操作，但买卖双方并无随意撤销网签的权利，若发生撤销网签的事由，双方仍需向房屋登记管理部门申请撤销。为防止买卖双方采取弄虚作假等手段，通过撤销或变更网签进行投机炒房，各地政府或住建部门对于网签撤销大多设置了严格的限制条件，如济南市城乡建设委员会于2016年发布《关于规范商品房预（销）售合同撤销及变更有关问题的通知》，规定商品房网签合同撤销需符合以下情形：1.房地产开发企业与买受人之间因某方违约而发生纠纷，经仲裁机构、法院裁定或判决需要撤销合同的（提交裁定或判决的有效证明）；2.房屋交付使用自公布之日起90日内，买受人所购房屋因存在严重质量问题，经有关部门认定，需要解除合同的（提交质量监督机构出具的质量鉴定报告）；3.商品房交付后，实测建筑面积与合同约定误差超过±3%，商品房买卖合同中已约定解除的（提交测绘机构的房屋测绘报告）；4.法律法规允许的其他情形（写明具体内容并提交相关证明）。

关于合同备案问题，《城市房地产管理法》第45条、《城市房地产开发经营管理条例》第27条、《城市商品房预售管理办法》（2004年修正）第10条规定，房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。合同备案是法律赋予房地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案的行政管理职权。房地产交易实践中，买卖双方网签后还需向房地产管理部门办理合同登记备案手续，实践中通常称为网签备案。

当事人双方就合同效力、合同履行、合同解除等产生争议提起诉讼时，往往将网签备案撤销问题作为一项独立的诉讼请求一并提出，审判实践中对此处理方式不一，有的法院仅针对合同本身问题作出裁判，有的法院对撤销网签备案诉请一并处理。针对该类诉讼请求，可从以下几方面予以考虑：

1.网签备案为行政管理措施。网签是指房屋买卖合同双方自合同签订后到房地产登记部门作备案登记，对该房屋交易行为进行网上公示，以防止开发企业捂盘及一房多卖的房屋交易网络化管理制度。备案是法律赋予房地产管理部门的一项行政管理职权。买卖双方线下达成买卖合同合意后，通过登录网签备案系统平台在线填写合同，双方签字确认完成网签，网签备案系统网上赋予合同备案编码，双方即可查询系统中房源交易状态等信息，网签备案系统同时发挥交易信息网上公示作用，房地产管理部门对该网签合同在一定期限内完成备案。因此，网签备案只是房地产登记部门对房屋交易事实状态的一种记载，属于行政管理措施。

2.撤销网签备案的诉请不具有独立性。网签备案是一项行政管理措施，不具有审查、许可或确认的性质，不改变原有的法律关系，也未对任何人设定新的权利义务。房屋交易行为中，对当事人产生实体权利影响的是房屋买卖合同的效力确认、合同的继续履行或合同解除事宜，网签备案程序依附于房屋买卖合同而存在，不具有独立存在的现实意义。合同相关事宜产生的争议经人民法院或仲裁机构对合同本身权利义务作出裁决后，房地产管理部门即可依据生效裁决对当事人的网签撤销申请作出处理，当事人提出撤销网签备案的诉请不具有独立性，人民法院可不予审查，仅就合同本身问题作出裁判即可；对于当事人仅就撤销网签备案提起诉讼的，可裁定驳回起诉。

3.诉请撤销不正当目的的房屋买卖合同网签备案不具有诉的正当性。房地产开发企业为寻求利益最大化，采取各种措施规避政府稳定房价的调控政策，最常见的就是与企业内部职工签订商品房预售合同并办理网签手续，以达到囤积房源、捂盘惜售的目的，后与内部职工解除合同，撤销网签备案，待房屋价格上涨后另行出售。此种情形下，房地产开发企业必然要向房产登记部门大批量提出撤销网签备案申请，房产登记部门通常不予撤销网签备案，房地产开发企业则通过诉讼要求法院判决撤销网签备案。对此，我们认为，此类诉讼不具有正当性，买卖双方对解除合同、撤销网签备案不存异议，诉的目的是实现捂盘惜售、炒房投机等违规目的，以获取不正当利益；买卖双方签订商品房预售合同时不具有真实的买卖合意，通过“虚伪通谋”的意思表示达到不正当目的；网签备案作为一项行政管理措施，当事人诉请撤销网签备案手续不具有诉的利益。综上分析，此类案件采取裁定驳回起诉的处理方式更为妥当。

（二）拆迁补偿安置背景下合同效力确认诉讼的处理

随着城镇化进程的快速发展，越来越多城市周边的农村集体土地被征收，国家“公平补偿”政策的确立使被拆迁人会获得可观的拆迁补偿利益。在巨大利益驱动下，很多十几年甚至二十几年前的房产出卖人提起民事诉讼，以买受人并非农村集体经济组织成员为由要求确认买卖双方签订的房屋买卖合同无效。此类纠纷的处理往往面临两难选择，从法律适用层面而言，很多农村集体土地上的房产买受人并非本集体经济组织成员，甚至部分买受人为城镇居民，所签订的房屋买卖合同确属无效合同，但从审判社会效果而言，买受人受让房产多年后，很多已进行过重建或多次修缮，交易状态早已稳定，若满足出卖人的利益驱动确认合同无效，不仅不利于维护交易稳定性，也与诚实信用原则相悖。对此，我们认为，该类纠纷应深究出卖人提起诉讼的真实目的与深层诉求，此类案件以裁定驳回起诉为宜，理由如下：

1.涉及拆迁补偿安置利益的深层诉求不具有正当性。《民法典》第132条确立了民事权利行使应遵循正当行使和禁止权利滥用原则，权利人应依权利目的正当行使权利。农村集体土地上的房产于若干年前即已转让，交易状态早已稳定，在房产被拆迁或拟被拆迁背景下，出卖人倏然提起诉讼要求确认合同无效，要求打破早已稳定的交易状态，其诉讼深层目的显而易见，即确认合同无效后使房产重新归其名下，从而获得拆迁补偿安置利益。该类诉讼以违反诚实信用原则为导引，以滥用权利为手段，以获得不正当利益为目的，出卖人诉权的行使不具有正当性。

2.拆迁补偿安置利益的主体资格认定不属于民事案件受案范围。前已述及，在拆迁补偿安置背景下出卖人提起诉讼的深层目的是获取拆迁补偿安置利益，双方当事人争议的根本问题在于获取房屋拆迁补偿安置利益的主体资格，而主体资格问题应由政府主管机关予以确定，属于拆迁补偿安置争议应解决的问题，不属于人民法院审理民事案件的受案范围。

（三）预约合同与本约合同定性问题

《商品房买卖合同司法解释》（法释〔2020〕17号）第5条、《商品房销售管理办法》第16条的规定一定程度上明确了商品房预约合同与本约合同的认定标准，具有一定指导作用，但上述规定对预约合同的归责原则、责任方式、责任范围等均未予以明确。司法实务中，对如何定性预约合同与本约合同、合同能否继续履行、违反合同的责任性质是违约责任还是缔约过失责任及如何确定赔偿范围等问题极易陷入困惑和两难境地。

1.全面把握预约合同与本约合同性质判断的三方面要件。若认购协议、订购协议或预订协议仅具备《商品房销售管理办法》第16条规定的13项内容的部分内容，双方易对合同性质产生争议。对此，我们认为，对于合同性质的判断可从以下几方面考虑：一是双方在协议中是否约定再行订立本约合同，是否实际签订了本约合同；二是签订认购协议、订购协议或预订协议时是否存在“事实和法律上的障碍”，导致合同部分条款缺失或不确定，双方无法就合同履行的相关事宜作出明确具体的约定，即双方能否依据认购协议、订购协议或预订协议的约定，履行商品房买卖合同中关于购房款支付、房产交付时间及条件、房产登记、产生争议时的违约责任等相关权利义务；三是买受人是否支付了全部或达到一定比例的购房款。考量上述三方面事实后，基本可以对预约合同或本约合同的性质作出认定。

2.严格区分预约合同与本约合同违约责任的归责原则。预约合同具有独立性，从本质上表现为预约合同是订立本约合同的订约程序，当事人订立预约合同时，签订本约的条件尚未成熟，订立预约合同的目的是约定签订本约的相关事宜。如果对预约合同违约方适用严格归责原则，显然有失公平。我们认为，对违反预约合同的违约方应当适用过错责任原则，在区分买受人、房地产开发企业过错的基础上，确定双方的责任承担范围；而本约合同一般应适用严格责任原则，仅在法律法规等有特别规定的情况下，适用过错责任原则。

3.谨慎避免判决预约合同违约方履行缔约义务。关于一方违约后，能否判决预约合同违约方继续履行合同的问题，订立预约合同的目的在于对双方缔结本约合同的相关事宜作出约定，而合同的签订必须建立在双方合意基础上，强制一方与另一方签订商品房买卖合同则有违合同缔结自由原则，因此在一方当事人违反预约合同拒绝签订本约合同的情形下，不宜判决买卖双方继续履行商品房买卖预约合同，强制双方订立本约。

4.酌情支持预约合同守约方信赖利益损失。商品房预约合同往往约定定金条款，对违约方能否适用定金罚则，根据《商品房买卖合同司法解释》（法释〔2020〕17号）第4条的规定，主要审查买卖双方在谈判订立本约合同过程中是否履行了诚实信用的谈判义务。对于违约方因违反预约合同给守约方造成的损失高于约定的违约金或定金的，《民法典》第585条、第588条均规定，守约方可以要求违约方赔偿超过违约金或定金的损失。如何认定这一损失则是审判实践中的难点问题。对此，我们认为，预约合同的签订为当事人签订正式商品房买卖合同提供了进一步磋商的机会，使当事人具有签订正式商品房买卖合同的可能性，一方违约仅导致守约方丧失了就签订正式商品房买卖合同进一步磋商的机会及签订合同的可能性，并非获得商品房本身的利益。守约方产生的是机会损失，对此可适用《民法典》第500条规定，以缔约过失责任为归责原则认定的信赖利益损失为守约方的实际损失，守约方的信赖利益损失应基于公平原则，结合违约方的过错程度、守约方的损失情况、违约方的获益情况等予以综合认定。

（四）销售广告和宣传内容是否为合同内容的认定

商品房销售广告中说明和允诺通常有以下几种情形：1.对商品房自身情况的说明，如楼栋布局、户型、装饰装修、配套管道煤气、有线电视、远传水表、进口电梯等功能性特征等；2.对商品房周边居住环境及公共配套设施情况的说明，如公园、绿化、商业服务、文化教育、医疗卫生等公共设施和供暖、供水、供电、小区景观、道路等基础设施；3.向买受人提供某些优惠或附带赠送礼品的说明；4.承诺“还本销售”“售后返租”等售后回报，为银行按揭贷款买房的买受人提供“回购贷款”，以及为外地买受人办理本地城市户口等。针对上述商品房销售广告或者宣传内容的性质认定，我们认为，可从以下几个方面进行考虑：

1.广告内容具体明确。第一，从广告所使用的语言文字考察，如果在销售广告中对开发范围内的房屋及设施的描述十分详实，有数据说明，这样的说明和允诺应视为“明确具体”；第二，书面的文字表述虽不够详细、精确，但通过沙盘、模型、小区平面图等能够确定项目大小、房屋布局、户型等信息，也应当视为“具体明确”；第三，从一般理性人的理解角度来考察，不能完全拘泥于语句，如房地产开发企业在销售广告中允诺有“超大游泳池”“五星级会所”等，虽然有部分内容是模糊、不确定的，但是一般理性人会认为至少开发规划范围内会有游泳池、休闲会所等。

2.对合同的订立和价格的确定有重大影响。房地产开发企业对其开发项目规划设计范围内的商品房及相关设施所作的一些详尽具体的说明和允诺，若足以让买受人产生信赖而签订商品房买卖合同并对房屋价格的确定有重大影响，且买受人就此内容向出卖人提出订立合同的行为并已使销售广告对象特定化的，应认定该说明和允诺为要约，买卖合同的订立则为买受人对要约的承诺。即使该说明和允诺没有明确订立在合同之中，也应认定为合同内容，从证据收集的难易角度观察，买受人收集说明和允诺“明确具体”的证据不困难，但要证明该内容对房屋价格的确定有重大影响却非易事。对此，我们认为，为保护买受人的合法权益，对于广告中的说明与允诺是否有重大影响这一问题的判断，除非出卖人有相反证据，否则只要买受人能够证明销售广告和宣传资料中的说明和允诺“具体明确”，就无需再证明该具体明确的说明和允诺对房屋价格的确定有重大影响。但对于买受人提起的损失赔偿诉讼，基于“谁主张、谁举证”的基本原则，仍需买受人举证证实销售广告和宣传资料中的说明、允诺真实与虚假情况下的房屋差价损失。

3.排除条款的效力认定。为防止销售广告轻易被认定为要约，房地产开发企业通常会在商品房买卖合同或补充协议中载明“双方的权利义务仅以合同为准，并且其他广告均为要约邀请”等语句来阻碍《商品房买卖合同司法解释》（法释〔2020〕17号）第3条的适用。我们认为，该类语句的说明符合格式条款的概念和特征，是房地产开发企业事先作出的一种于己有利的合同条款，明显是在减轻己方责任，加重对方义务，不宜直接确认其效力。《商品房买卖合同司法解释》第3条为强制性规范，并非任意性规范，不能为合同约定所排除。

需要说明的是，对于出卖人在商品房销售广告中过分的商业吹嘘以及就商品房规划范围之外的环境和公益设施进行的虚假宣传，如未订入合同中，不应视为合同内容，但不等于不承担任何责任。若因此造成买受人损失的，买受人可根据《民法典》第147条、第148条、第151条、第500条的规定，要求出卖人承担缔约过失责任。

（五）逾期交房违约行为及免责事由的认定

目前近40%的纠纷为买受人向房地产开发企业主张逾期交房违约金，房地产开发企业应否支付逾期交房违约金、逾期交房违约金起算点应如何认定，实践中并无统一标准。对此，我们认为，解决上述问题的关键在于房屋交付法定条件的认定问题。

1.商品房最低交付条件为取得竣工验收备案单。《民法典》第799条、《建筑法》第61条、《城市房地产管理法》第26条第2款、《建设工程质量管理条例》第16条均规定“建设工程经竣工验收合格的，方可交付使用”，即上述法律、行政法规规定建设工程需经勘察、设计、施工、监理等单位的验收合格后方可交付使用。对于住宅小区的交付使用，1998年7月20日起施行的《城市房地产开发经营管理条例》第17条、第18条规定了住宅小区等群体性房地产开发项目竣工，应当进行综合验收，经验收合格后，方可交付使用。根据上述规定，2004年11月25日山东省人民代表大会常务委员会发布的《山东省城市房地产开发经营管理条例》（第二次修正）第34条规定：“开发项目竣工后，开发企业必须进行项目综合验收。分期开发的项目，开发企业可以进行分期验收。开发项目验收合格后，方可交付使用。”2009年6月16日山东省住房和城乡建设厅发布施行的《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》第6条规定：“开发项目经综合验收合格后，方可交付使用。”2011年4月27日济南市城乡建设委员会、济南市规划局、济南市城市管理行政执法局、济南市住房保障和房地产管理局、济南市市政公用事业局联合下发的通知对该办法进行了转发。

从上述文件的历史沿革可知，综合验收制度始于1998年，根据《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号），在国务院决定取消的行政审批项目目录的第83项，国务院取消了住宅小区等群体性房地产开发项目竣工综合验收的行政审批。至此，《城市房地产开发经营管理条例》第17条、第18条规定不再是强制性效力性规定，商品房买卖双方可以在合同中约定商品房的交付标准。

尽管国务院取消了住宅小区等群体性房地产开发项目竣工综合验收的行政审批，但是商品房的质量及配套设施建设等涉及业主人身安全，其交付必须达到法定最低交付标准。对此，我们认为，应以建设项目取得竣工验收备案单作为法定最低交付条件，理由如下：

第一，《建设工程质量管理条例》第49条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”据此，在备案过程中，若建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家建设工程质量管理规定行为的，责令停止施工，重新组织竣工验收。可见，建设行政主管部门是在对房地产开发企业的申报资料及其他文件进行审查后才决定同意备案或者重新组织竣工验收，说明建设工程是否验收合格最终有审查权和监督权的机关是建设行政主管部门，其颁发的《商品房竣工验收备案单》才是证明商品房经验收合格的依据。

第二，商品房项目由施工单位交付给建设单位的过程中，经过了设计、勘察、施工、监理等部门的竣工验收，取得竣工验收的确认文件，建设单位组织上述单位竣工验收是履行相应设计、勘察、施工、监理等合同义务的行为。竣工验收后，再经过规划、环保、消防等部门的认可，取得相应的验收确认文件，建设工程质量监管部门才予以备案登记确认商品房项目合格，此系政府部门对商品房项目竣工验收合格的行政确认。

第三，建设单位组织设计、勘察、施工、监理等进行竣工验收系各单位履行的合同义务。因合同具有相对性，该种竣工验收于买受人而言并不具有可信赖性，而政府部门对商品房项目竣工验收的备案登记则具有公示效力，更具公信力。

2.逾期交房免责事由的抗辩需严格甄别。针对买受人提起的逾期交房违约责任诉讼，房地产开发企业主要从天气原因、政府原因、环保原因等三方面抗辩免责。对此，我们认为，第一，对于抗辩因天气原因停工导致逾期交房的，甄别处理。若因自然灾害、遭遇不可抗力，出卖人主张顺延交房时间的，予以支持；对属于气象部门统计的每年平均雨雪天气、冰雹天气或高温天气时间范围内的天气原因，则属于正常商业风险，此项抗辩理由不予支持。第二，对于抗辩因政府拆迁或行政管理部门逾期办理竣工验收备案等行为导致逾期交房的，区别对待。由于政府拆迁或行政管理部门逾期办理商品房竣工验收备案等行为而导致出卖人不能按期交付商品房的，出卖人逾期交房的违约责任是否可因行政管理部门的过失而免责，要根据合同相对性原则、违约责任的相关规定加以分析。出卖人逾期交房违约责任属于无过错责任，其因第三人原因造成违约的，应当向买受人承担违约责任。若因政府行为给出卖人造成损失，可以通过政府部门承担行政责任来解决，而不应将该责任转嫁给行政审批关系之外的买受人。第三，对于抗辩因政府“保蓝天、治扬尘”等环保原因导致逾期交房的，综合认定。对于政府有关部门直接向房地产开发企业发出停工通知的，是否可顺延交房时间，应要求房地产开发企业提交监理日志、施工日志等证据材料以证实该期间确实存在停工情形；对于政府在公开渠道统一发布责令施工单位停工通知的，应结合涉案工程施工进度、是否属于政府责令停工范围、监理日志、施工日志等证据材料综合认定是否属于必须停工的范围。

3.按日累计的逾期交房违约金请求权诉讼时效应分别起算。违约金请求权属于债权，应适用诉讼时效的规定，但跟一般债权相比，按日累计违约金请求权有其特殊性，一种观点认为，迟延交房违约金是当事人在合同中确定的一个整体性的合同权利，而不是按照违约天数具体分割为若干部分分别计算诉讼时效的独立权利，在双方未约定违约金的支付期限时，债权人任何时候都可以主张，只有当债务人明确表示不履行时，诉讼时效才可依法起算。另一种观点认为，每日的迟延履行违约金均系单个独立的债权，债权人起诉请求的违约金实际上是由多个债权组成的，每个债权的诉讼时效单独起算。在没有诉讼时效中断、中止的情形下，从债权人起诉之日倒计3年起至实际履行之日止，按合同约定的标准计算违约金。

我们同意第二种观点，理由如下：按照第一种观点的做法，若债权人不要求债务人支付违约金，则诉讼时效就不起算，如此必然导致纠纷持续的时间延长，不利于矛盾的快速解决，债权人缺乏及时行使权利的动力，双方当事人之间的关系会长期处于不稳定的状态。将按日累计的违约金请求权看作未约定履行期限的债权，对违约方极不公平，因为会使其长期处于可能被追索的不稳定地位，而守约方对违约金请求权的行使却完全没有时间限制，双方权利失衡。以债权人起诉之日倒推3年作为计付违约金的起算时间，可以促使债权人尽快行使权利，在保障守约方的救济权利与违约方的时效利益之间实现平衡，亦符合诉讼时效制度的设立宗旨。

（六）逾期办证违约责任的认定

房屋买卖都是先交付后办理过户手续，交付和办理过户手续之间需要一段时间。买受人不能在规定时间内取得房产权属证书的原因比较复杂，主要原因有：土地使用手续不合法；房地产开发企业未支付全部土地使用权出让金；房地产开发企业违章建房；房地产开发企业不能提供规定的资料等。根据《商品房买卖合同司法解释》（法释〔2020〕17号）第14条第1款的规定，买受人因上述原因未能办理房屋产权登记手续的，房地产开发企业应向买受人承担逾期办证的违约责任。目前房地产开发企业未能为买受人办理产权登记手续的原因是个别业主存在违反规划擅自改建、加建行为，此种情况下，应否认定房地产开发企业构成违约，需慎重考虑：

1.房地产开发企业对于个别买受人的改建、加建行为不承担逾期办证违约责任。对于因个别购房业主擅自改建、加建行为导致无法为买受人办理产权登记手续，买受人要求房地产开发企业承担违约责任的，可遵循以下裁判规则：第一，房地产开发企业对其商品房项目开发过程中的违建行为承担违约责任。因商品房项目存在违建情形，导致提交的商品房初始登记必备材料未通过登记机关审查被退回的，商品房开发企业承担逾期办证违约责任。第二，房地产开发企业对买受人办理产权转移登记手续仅负协助义务。在合同约定的期限内，房地产开发企业向产权登记机关提交了商品房初始登记必备材料，已通过登记机关审查合格的，视为已完成了合同约定的办证协助义务。第三，因个别买受人的擅自改建、加建行为导致无法办理产权转移登记手续的，房地产开发企业不承担违约责任。房地产开发企业在合同约定期限内向产权登记机关提交了商品房初始登记必备材料，已通过登记机关审查合格的，但因个别买受人改建、加建行为导致商品房初始登记材料被登记机关退回的，买受人要求房地产开发企业承担逾期办证违约责任的，不予支持。但有证据证明房地产开发企业在订立合同时告知买受人可以改建、加建的，不能免除房地产开发企业逾期办证的违约责任。

房地产开发企业在其将商品房按约交付给买受人后，即完成了房产交付义务，对于个别买受人接收房产后的擅自改建、加建行为，房地产开发企业不负有管理的职责与义务。山东省济南市不动产登记中心官网公布的《新建商品房转移登记新流程说明》将原来房地产开发企业和业主必须共同到登记机关现场申请办证的要求，改为可以由房地产开发企业先行申报并留存资料，后续业主可随时到任意不动产登记大厅申请，不受时间和地点的限制。从办证具体操作流程来看，房地产开发企业在申请办理新建商品房首次登记（办大证）时，转移登记（分小证）预申请业务同时开展，即办大证申请时，分小证准备工作同时进行。若房地产开发企业向房屋产权登记机关提交了办理房屋不动产权证所需资料，且提交的资料符合产权登记机关的要求，买受人即可自行前往办理房屋产权转移登记手续，此时房地产开发企业即完成了协助买受人办理产权转移登记手续的义务。个别购房业主接收房屋后，擅自改建、加建的违法行为，应由城市规划行政主管部门或其他相关行政主管部门采取予以强制拆除等行政强制执行措施，其违建行为的恶果不应由其他买受人或房地产开发企业承担，房地产登记主管部门可先为其他购房业主办理产权转移登记手续，对违建房屋采取不予办理转移、抵押等登记的方式进行权利限制，若违法、违章建设情况消除后，再行解除权利限制。

基于上述考虑，济南中院民五庭将上述审判经验及裁判规则向相关行政主管部门提出司法建议，建议行政主管部门对此种情形下的房地产开发企业先行办理产权初始登记，对个别买受人的违建行为进行单独权利限制，以合理保护其他买受人的合法权益。行政主管部门对上述司法建议予以采纳，济南市自然资源和规划局、济南市城市管理局于2020年7月6日作出《关于对不动产首次登记中存在违建情况处理意见的通知》（济自然规划发〔2020〕104号），规定对申请办理不动产首次登记过程中，在现场调查中发现部分房屋实际现状与规划批建不一致的，由不动产登记中心将与批建不一致的房屋清单函告相关区城管行政执法部门。同时，不动产登记中心先行为建设单位办理楼幢“大证”，并对存在违建的房屋进行权利限制，不予办理转移、抵押等登记。

2.以LPR的1.69倍—1.95倍为标准认定逾期办证违约金的上限。根据《商品房买卖合同司法解释》（法释〔2020〕17号）第14条第2款及《买卖合同司法解释》（法释〔2020〕17号）第18条第4款规定，因房地产开发企业逾期办证给买受人造成的实际损失以已付购房款总额为基数，按违约行为发生时全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）标准的1.3倍—1.5倍计算，根据《合同法司法解释（二）》第29条第2款关于违约金过分高于实际损失的认定标准，违约金以实际损失为基数上调30%，故买受人主张违约金应以已付购房款总额为基数，按违约行为发生时全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率的1.69倍—1.95倍计算。关于逾期办证违约金应否设立总额上限的问题，我们认为，逾期办证违约是一种持续性违约，有可能会出现违约期间过长，违约金数额较大的情形，但因房地产开发企业与买受人签订商品房买卖合同约定办理房屋产权登记的时间时，已经预留了较为充足的宽限期，在签订合同时其应预见到房屋产权登记的合理办理期间，由于其怠于履行义务，导致持续逾期办证，根据平等自愿原则，不宜设置逾期办证违约金总额的上限。

3.及时释明引导买受人在无法办理产权登记时变更诉讼请求。商品房项目因违章建设等原因，致使无法办理房屋产权证书的，属于《民法典》第580条规定的法律上或事实上不能履行的情形，买受人取得房屋产权登记的合同目的已不能实现，法院应向当事人行使释明权，是否要求解除合同。买受人请求解除合同并要求房地产开发企业承担违约金或赔偿损失的，予以支持。但法院在支持违约金或损失赔偿的同时，应扣除前期已经支付或已经生效判决认定的应当支付的逾期交房违约金和逾期办证违约金，原因在于逾期交房和逾期办证违约金是在合同继续履行前提下的迟延履行违约金，而因解除合同产生的违约金是在合同目的不能实现的根本违约情况下的违约责任，二者不能同时并存。经法院释明后，买受人拒绝变更诉讼请求，坚持主张逾期办证违约金的，可判决驳回诉讼请求。对于因商品房项目未取得规划手续等原因导致无法办证的，可参照《八民会议纪要》第21条的规定处理，“对于未取得建设工程规划证可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理，属于国家有关行政机关的职权范围，应避免通过民事审判变相为违法建筑确权。当事人请求确认违法建筑权利归属及内容的，人民法院不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”。

（七）红线外基础设施建设原因导致瑕疵交房或办证不能的责任承担

根据《商品房买卖合同司法解释》（法释〔2020〕17号）第10条规定，若房屋质量问题严重影响正常居住使用的，买受人有权请求解除合同和赔偿损失。司法实践中，对于因房屋严重质量问题导致合同解除的争议往往不大，买卖双方争议更多的是房地产开发企业的瑕疵履行行为，如交付的房屋未达到市政供水、供电、供热等要求，未接入市政供水、供电、供热管网工程，买受人据此要求房地产开发企业对其瑕疵履行行为承担违约责任。此种情形下，房地产开发企业的责任承担问题，仍应以双方当事人在自愿平等协商原则下形成的合意内容为责任认定的主要遵循。

1.合同中约定的“水、电、热于房屋交付时已接通”是否指必须接入市政供水、供电、供热系统。从《电力供应与使用条例》（国务院令第666号）第2条，《供电营业规则》第12条，《山东省城镇居民二次供水管理规定》第12条、第13条，《山东省供热条例》第15条规定可以看出，商品房项目的供水、供电、供热项目均需通过竣工验收合格方可交付使用，其根本原因在于市政供水、供电、供热系统具有若干技术参数标准要求，有利于保障居民的正常使用安全，临时供水、供电、供热项目因缺乏政府主管部门的监管，存在一定的安全隐患。商品房买卖合同约定的达到使用条件，应解释为达到市政供水、供电、供热条件。当然，对于纳入政府规划范围的经局部改造后接入市政供水管网系统的自备井，因其定期接受政府主管部门的质量检测，由政府主管部门对于住宅小区的用水供应进行监管，应视为达到用水条件。

2.房地产开发企业是否应对未达到市政供水、供电、供热条件的商品房瑕疵交付行为承担违约责任。房地产开发企业将未达到市政供水、供电、供热条件的商品房交付给买受人是否应承担瑕疵履行的违约责任，应以合同约定为依据进行判断。对于双方在合同中约定“上述使用条件若因买受人原因、国家法律法规、政策变更、大规模流行性疾病、拆迁、政府职能部门或不可抗力导致延误的，出卖人不承担违约责任”的，若房地产开发企业持上述理由抗辩，且提供的证据足以证实商品房项目未能达到市政供水、供电、供热条件系因国家法律法规、政策变更或政府职能部门等原因造成，并非其怠于履行责任导致，则房地产开发企业抗辩的合同约定的免责事由成立，买受人要求房地产开发企业承担瑕疵履行违约责任的，不予支持。若双方在合同中未就此约定免责事由，鉴于房地产开发企业履行交房义务的归责原则为严格责任原则，即便交付的房屋未达到市政供水、供电、供热条件并非因其自身原因导致，其仍应承担瑕疵履行的违约责任。

3.房地产开发企业是否应对红线外基础设施建设原因导致的逾期办证行为承担违约责任。根据《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案管理办法》第6条规定：“房地产开发项目综合验收包括红线内市政基础设施（道路、绿化、路灯、环卫、排水等）是否按照要求建设，并达到使用条件；红线内水、电、气、暖等基础设施是否按照有关要求建设，达到使用条件且已交由专业经营单位负责运营管理。”据此，红线内水、电、气等基础设施是否并入市政管网工程影响住宅小区综合验收备案，而住宅小区综合验收备案直接影响房屋所有权初始登记。因红线外的基础设施建设未完善等原因导致红线内基础设施无法并网，造成住宅小区无法综合验收备案的责任不在房地产开发企业，根据逾期办证违约责任过错责任的归责原则，房地产开发企业对于住宅小区逾期办证不具有过错，买受人要求房地产开发企业承担逾期办证违约责任的，不予支持。

需要说明的是，自2019年初，济南市不动产登记中心官方网站公布的《国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记说明》中显示，国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记申请人提交的资料中不再包含建设项目综合验收备案证明或分期综合验收备案证明，仅需提交建筑工程已经竣工的材料即可。也就是说，自2019年初，房地产开发企业只要提交建筑工程已经竣工的材料即可办理初始登记，建设项目综合验收备案证明或分期综合验收备案证明不再是影响房屋产权初始登记的因素，房地产开发企业自此时起不再存在因未取得综合验收备案证明导致承担逾期办证违约责任的问题。

（八）限购、限贷政策导致合同不能履行的责任承担

自1998年住房体制改革以来，国家对房地产市场已经进行了多轮政策调控，在此期间出现大量房地产纠纷，具体表现为，因限购政策出台，买受人无法办理产权转移登记，要求解除合同的纠纷增多；因限贷政策出台，由于首付款比例上升或限贷导致买受人无力承担首付款或者无法办理贷款，退房纠纷增多；签订阴阳合同、炒卖房号、部分房地产开发企业以毛坯房改精装房出售等规避限购、限贷、限价政策的情形增多；房屋中介机构主张中介费的纠纷增多。根据《商品房买卖合同司法解释》（法释〔2020〕17号）第19条规定，对于一方当事人以限购、限贷政策导致商品房买卖合同无法继续履行为诉讼理由的，认定买卖双方的责任承担问题的关键在于合同无法继续履行的事由是否属于该司法解释规定的“不可归责于当事人双方的事由”。审判实践中，我们建议作如下处理：

1.买受人因限购政策导致无法办证的，可请求解除合同。对于因限购政策导致无法办理房屋所有权移转登记，当事人要求解除合同的，属于不可归责于双方的事由，除非当事人明确约定予以排除，一般可予以支持。出卖人应当将收受的购房款或者定金返还买受人，出卖人要求买受人继续履行合同、承担违约责任或者适用定金罚则的，不予支持。

2.买受人因限贷政策导致无法付款的，可请求解除合同。对于买卖合同中约定以按揭贷款方式支付合同价款，买受人能够举证证明其确因首付款比例提高、贷款利率提高或不能办理按揭贷款等因素，导致无履约能力的，买受人请求解除合同，并要求出卖人返还购房款或定金的，经审查属实，应予支持。对合同未明确约定以按揭贷款方式付款的，买受人以信贷政策变化为由请求解除买卖合同的，原则上不予支持。

3.因政策原因导致房屋买卖合同无法继续履行的，不支持居间费用。对于房屋买卖双方因居间人的居间行为订立合同，但因房地产新政的实施而无法履行，居间人请求支付居间费用的，不予支持，但居间人可以要求委托人支付从事居间活动的合理支出。居间人规避房地产新政政策，违规操作，恶意促成买卖双方订立合同，其主张委托人支付报酬的，不予支持。房屋买卖合同当事人请求房地产中介机构退还当事人委托其保管的购房款、定金和房屋产权证书等资料的，应予支持。

（九）“捆绑装修”合同的判断及效力认定

济南市政府及相关主管部门针对全款购房、拒绝使用商贷或公积金贷款以及“毛坯变装修”变相涨价等问题分别于2018年4月、7月出台相应政策予以及时规范，但部分房地产开发企业仍利用“双合同”（买卖合同捆绑装修合同）模式销售房屋，将房屋交易价格拆分为两部分，一部分为买卖合同价款，另一部分为装修价款。若“捆绑装修”合同与商品房买卖合同共同构成了买卖双方主要权利义务的购房协议的内容，则买受人单独针对装饰装修合同提出请求撤销或确认无效的，实际忽略了商品房买卖合同和装饰装修合同捆绑的性质，未将装饰装修合同与商品房买卖合同纳入整个房屋买卖合同的背景中综合考量。我们认为，对于装饰装修合同的效力不宜作单独区分判断，装饰装修合同约定的装修款，可视为购买房屋总价款的组成部分。

1.“捆绑装修”合同为有效合同。对于“捆绑装修”合同的效力，我们倾向于认定合同有效，因各地土地房管部门出台的限价政策并非效力性强制性规定，房地产开发企业与买受人订立合同的目的仍在于房屋买卖，并不能构成“非法目的”，而在买受人知悉并同意“捆绑装修”合同安排的情形下，也无法认定构成搭售行为或设置不合理交易条件，至于“损害社会公共利益”的认定，应持谨慎态度。

2.违约金以合同价款与装修款总额为基数进行计算。对于存在“捆绑装修”合同情形下，买受人要求房地产开发企业承担逾期交房或逾期办证违约责任的，违约金支付需以确定已付购房款总额为前提按日累计计算。基于“捆绑装修”合同与商品房买卖合同在房屋交易过程中的整体性，违约金的计算基数应以购房款总额即商品房买卖合同中约定的价款与装饰装修合同中约定的装修款的总和进行确定，而并非仅以商品房买卖合同中约定的价款为基数进行计算。

3.房地产开发企业仍是“捆绑装修”合同的主要责任主体。虽然在合同表象上，装修公司为合同当事方，但“捆绑装修”合同中装修公司并不具有实质性权利义务，也无需承担相应责任，房地产开发企业是真正权利义务人。但若装修公司已实质性承担合同项下的装修义务，其交付的工作成果不符合要求，也可能涉及责任承担问题，至于房地产开发企业是否承担共同责任，则需视有无合同约定及法律规定而定。

三、妥善处理涉房地产纠纷的对策建议

面对当前房地产纠纷的发展趋势，房地产市场的有效规范需要法院与其他社会主体协同推进，形成合力，共同维护房地产市场的平稳健康发展和社会和谐稳定。

1.涉房纠纷涉及民生，事关社会大局稳定，在审理该类案件时，要正确理解和适用法律法规、司法解释及相关指导意见，妥善平衡买受人、房地产开发企业及其他相关人的利益，实现调控政策与民事审判的有效衔接。加强与上下级法院的沟通联系，深化裁判意见共识，指导基层法院把握好裁判尺度，避免案件批量发改。依据《济南市中级人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷适用集团诉讼程序若干问题的指导意见》，持续推进集团诉讼模式改革，将涉众型商品房买卖合同纠纷案件纳入集团诉讼程序，所有案件以同一案号合并审理，同时赋予生效裁判文书对同类案件的拘束力，从而有效减少案件数量，实现批量案件的高效解决。2020年，通过集团诉讼多部门长效联络机制，诉前化解纠纷近5000件，形成诉源治理良性循环。2021年1—6月，济南中院新收商品房买卖合同纠纷案件293件，与2020年同期相比下降48.32%。强化诉前调解，加强类案指导，统一裁判标准的聚合效力凸显。

2.政府相关部门严把“入口关”，对房地产开发企业在资金、技术、规模上实行较高标准，避免一些资金实力差、技术力量弱的房地产开发企业进入房地产开发市场。政府严查“交易关”，加强对炒房行为的甄别，打击投机炒房行为；加强对房地产销售领域虚假宣传的整顿，打击房地产欺诈行为；加大对房产中介机构的监管，对于中介机构帮助购房户伪造社会保险、签订阴阳合同等规避房地产调控政策的行为，加大处罚力度。金融机构严审“资金关”，在为房地产企业办理抵押贷款时，应当严格按照程序进行评估并跟踪监管贷款使用情况，有效防止烂尾楼和房地产开发企业跑路现象。房地产开发企业严核“能力关”，涉房产纠纷易形成群体性案件，需对买受人的诉请是否具有合理性和合法性、法院能否支持、调解时机如何把握等进行综合判断，形成对群诉案件的风险预判能力。

3.针对房地产纠纷群体式、跟风式、信访式诉讼频发的特征，法院需加强与党委政府相关职能部门的沟通协调，共同排查房地产矛盾纠纷，打造多层次、全方位的房地产纠纷联动化解机制。围绕案件审理中的热点敏感问题进行风险研判，重在预防和解决影响社会和谐稳定的苗头隐患，及时向相关行业和部门提出司法建议。通过开展普法宣传、公开庭审过程、发布典型案例等方式，强化司法裁判的规范引领作用，强化当事人诚信意识和市场风险意识，通过依法打击妨碍房地产市场平稳发展的各种违法行为，抑制妨碍房地产调控政策效能的消极因素，为营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境提供司法保障和服务。