构筑上海非遗保护传承的法治保障——《上海市公共文化服务保障与促进条例》的一种解读

郑崇选

改革开放以来，上海城市文化建设经历了不同的发展阶段，根据国家文化发展的总体战略和上海城市建设的整体规划，文化发展的目标定位也有相应调整，从“国际文化交流中心”“文化大都市”一直到“社会主义国际文化大都市”建设目标的最终确立，是文化建设在上海“五位一体”总体布局中重要性的不断加强，也是上海城市文化发展助力社会主义文化强国建设的精准表达。《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出国际文化大都市建设的两个阶段性目标：“十四五”时期“具有世界影响力的社会主义国际文化大都市建设取得新突破”；再奋斗十年，国际文化大都市“功能全面升级”。“新突破”和“全面升级”标示了上海建设国际文化大都市新的发展方向。值此重要的历史契机，《上海市公共文化服务保障与促进条例》（以下简称《条例》）的颁布实施为城市的文化建设提供了最为基本的法治保障，使习近平总书记提出的“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念在文化领域有了切实的贯彻和落实。

历史文化是城市的灵魂，保护好文化遗产就是守住文化之根，留住城市之魂。回顾“十三五”时期取得的辉煌成就，展望“十四五”时期充满希望的前景，文化发展对于经济社会发展的引领作用将更加凸显。《条例》的颁布实施恰逢其时，对于明确上海国际文化大都市的发展方向，保障广大人民群众的文化权益，满足人民群众不断增长的精神文化需求，以及推动上海地方性文化和优秀文化传统的传承创新都具有极其重要的意义。从某种程度上来说，《条例》就是未来上海文化发展最基本和最全面的法律依据。非物质文化遗产是上海文化非常重要的组成部分，但同时也面临很多现实的困境和法制层面的空白区域，《条例》的颁布实施，与2015 年公布的《上海市非物质文化遗产保护条例》共同构成非遗传承创新的法律体系基础。

一、充分彰显人民城市建设的文化使命

文化之为文化，从源头上说，就是普通民众生活实践中形成的生活方式。人民生于斯，长于斯，所以才把某种独特的文化形态认同为自己的精神家园。从某种意义上来说，亲身参与社会实践的人民群众更能敏锐地感受到时代的脉搏，对时代脉搏的敏锐感受也更能激发他们的表达欲望和实践意愿。事实上，在社会主义市场经济条件下的文化建设中，我们更应该把文化创造的权利、评价的权利、选择的权利交给人民群众。《条例》系统提炼上海在文化建设领域的先进经验，将实践经验上升为制度安排，从文化需求的满足、文化创造的主体地位、文化治理能力的提升以及城市文化形象的构建等几个层面，全方位地提供了人民城市文化建设的基本框架，将对上海“十四五”乃至更长时期的文化发展产生深远的内在的影响。

在人民群众文化需求的满足方面，《条例》在充分保障人民文化权益的基础上，强调不断满足人民群众丰富多样的文化需求。政府在公共文化服务供给过程中要承担主体责任，《条例》明确了上海市各级政府在公共文化服务设施建设、产品提供以及政策供给中的责任，同时也明确了不履行相应职能的法律责任，为创建文化建设领域服务型政府指明了方向。人民群众是公共文化服务的对象，确保社会主义国际大都市广大人民群众的文化权益得到落实是《条例》的基本功能。《条例》注重提升公共文化服务的公益性、基本性、均衡性和便利性，真正落实“以人民为中心”的服务理念，通过建立现代公共文化服务标准体系，较为彻底地解决了公共文化服务不均衡、不充分的问题。与此同时，《条例》还充分关注到上海公共文化服务需求的地域性特征，强调高品质公共文化设施、空间和产品的供给，数字化公共文化内容的丰富，彰显了上海现代公共文化服务体系在全国的引领性和示范性。

在人民群众文化创造主体地位的保障方面，《条例》以充分激发人民群众文化创造积极性为出发点，强调供给主体的多元化，在政府主导的前提下，引导人民群众全面参与公共文化服务的各个环节。《条例》专设“群众性文化活动”一章，明确各级人民政府应当健全群众性文化活动机制，支持开展全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承等活动，为人民群众参与公共文化服务建设提供充分的制度保障。社会力量参与公共文化服务也是近年来上海文化建设的亮点和优势，《条例》在“社会参与”一章设立明确条款，引导和支持社会力量参与公共文化设施建设、服务提供和活动开展，不断增强公共文化服务发展的动力和活力。

文化治理能力的提升在《条例》中主要表现为三个方面。一是注重提升公共文化服务的能效，推动建立健全公共文化设施管理单位的法人治理结构，提高公共文化服务科学发展的动力和能力；建立公共图书馆、文化馆总分馆制，有效整合公共文化服务资源，促进优质资源向基层薄弱区域延伸。二是注重公共文化服务的系统性发展。《条例》中的公共文化建设已经超越了文化系统的内循环，《条例》将公共文化建设放在“五位一体”的整体布局中，对与公共文化服务相关的教育、旅游、科技、农业、商业等领域的职责也都有明确的规定，以系统性的整体发展充分体现“十四五”时期的高质量目标。三是注重公共文化服务的融合发展。《条例》突出各类公共文化服务的资源共享，推动公共文化服务与新时代文明实践融合发展，与教育、科技、旅游融合发展，持续挖掘各类新型公共空间，通过“嵌入式”“融入式”服务为其注入丰富的文化内涵，营造共建、共治和共享的融合发展新格局。

二、在现代公共文化服务体系的系统构建中健全非遗保护和传承的文化生态

在短短数年间，“非物质文化遗产”已经成为各个领域高度关注的议题，无论在实践层面还是在研究层面，都取得了开拓性的进展和丰硕的成果。非遗是中华民族智慧与文明的结晶，是连接民族情感的纽带，是民族精神的象征。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中强调，要“强化重要文化和自然遗产、非物质文化遗产系统性保护”，构建全体系、全要素的非遗保护格局。从建设社会主义文化强国和国际文化大都市的宏观视野出发，非遗保护及其传承创新工作绝不能仅仅局限于相关政府工作部门，而是要置于“五位一体”的整体发展格局中。关于非遗保护的工作，一般是由各级政府的相关职能部门负责实施，比如非遗目录的确定、非遗传承人的认定、非遗产品的开发等，这些常规工作对非遗保护本身来说必不可少。但从非遗与现代生活世界的融合发展，以及非遗与经济社会的相互助力来考量，过分拘泥于非遗保护的常规工作和量化考核，往往会弱化甚至忽略非遗的内在精神文化价值和可持续发展的生命活力。因此，非遗工作的完善要在构建现代公共文化服务体系的基础上，在顶层设计中保障非遗工作各个环节和要素的系统性高质量推动。

非遗的保护及传承是一个动态综合的生态系统，不仅仅只是非遗形态单纯的封闭运行，这就需要全社会提供良好的公共文化运行机制和氛围。《条例》的颁布实施把近年来上海公共文化服务体系建设的成功经验固化为长期遵循的权威法条，从多个层面给予非遗保护和传承工作各个环节充分保障。

首先是明确空间和设施的提供。《条例》第一次从法律层面把非物质文化遗产馆纳入公共文化设施的范畴，与图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、科技馆等同属于政府应该提供的法定公共文化设施，为非遗保护与传承提供了充分的物理空间，这对非遗的当下体验与转化具有非常重要的意义。相当一部分非遗已经失去了其形成之初的生存环境与文化语境，在现代日常生活中无法延续或应用，如果没有一个相对稳定的设施或空间进行研究、展示和转化，很可能慢慢走向消亡。在“十三五”时期上海的非遗保护工作中，关于非遗保护的设施问题已经有不少探索与实践，有的区是列出单独的空间，大多是包含在区文化馆的功能架构之中，虽然没有以非物质文化遗产馆的名字命名，但工作职能已有较为充分的发挥。《条例》首次将非物质文化遗产馆纳入公共文化设施范畴，不仅拓展了《中华人民共和国公共文化服务保障法》的公共文化设施范围，同时也是对上海非遗工作实践经验的提炼与总结，鲜明地体现了上海非遗工作的地方特色。其次是将非遗相关的文化传承纳入政府的基本公共文化服务，在内容供给的层面拓展了政府公共文化服务的范围，如第19 条“向公众提供文艺演出、陈列展览、电影放映、广播电视节目收听收看、数字文化服务、阅读服务、优秀传统文化传承体验、艺术普及、旅游咨询、法治宣传、体育健身、科学普及等文化服务”；第29 条“各级人民政府应当健全群众性文化活动机制，支持开展全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承等活动”。以上两条法条分别从服务供给和大众参与两个相互支撑的角度规定了以非遗为主要类型的传统文化传承的重要意义，推动公共文化服务实现从“有没有”到“好不好”的现代转型。再次是关于非遗保护和传承工作开展的基础条件保障，包括工作机制、传承人、社会参与力量、从业人员及投入经费等各个方面，虽然这些保障条件在《条例》中是基于整个公共文化服务体系构建的，但作为这一体系非常重要甚至是核心的组成部分，保障非遗保护与传承的顺利开展是《条例》的题中应有之义。

三、推动非物质文化遗产的现代转化与可持续发展

加强历史文化遗产保护，就是要充分发掘其当代价值，让非遗世代传承、历久弥新。习近平总书记强调，“每一种文明都延续着一个国家和民族的精神血脉，既需要薪火相传、代代守护，更需要与时俱进、勇于创新”，“努力实现传统文化的创造性转化、创新性发展，使之与现实文化相融相通，共同服务以文化人的时代任务”。非遗是中华民族长期的生产与生活积淀，最重要的价值是其凝聚的深厚精神内涵与情感体验。如何基于“见人见物见生活”的核心理念，实现非遗与当代生活的良性互动，激发非遗自身的内在生存机制，是当前非遗工作的重点和难点所在。

文化领域的资源形态与其他领域有比较显著的差异，不仅在于其内容的核心具有非物质性，更为重要的是每一个区域的文化资源都有非常显著的特色和不可替代性。与其他省市地方条例有所不同的是，《条例》把“上海文化”品牌建设作为专章，凸显了对于上海本土文化和地方性知识的坚守。《条例》在城市文化形象构建方面主要聚焦“上海文化”品牌建设。文化品牌是一个城市文化特质最为鲜明的标志，是一座城市的金字招牌、重要标志，承载着城市精神品格和理想追求，也是提升城市核心竞争力和能级的必要条件。在既有的文化传统方面，上海文化具有很多城市无法比拟的优势，《条例》提出要“传承和发扬红色文化、海派文化、江南文化等特色文化，促进公共文化服务高质量发展”。在如何对文化资源进行品牌提升和转化方面，《条例》在体制机制上提出了很多创新性的理念和做法，将文化品牌打造与人民城市文化形象的构建紧密结合，推动上海城市文化软实力的不断提升。对于上海国际文化大都市建设来说，当前需要重点提升的是全球文化生产要素的配置能力，比如资本、人才、平台、技术、生产机制等，特别是要聚焦特色文化资源的要素转化，强调对上海优势文化资源的挖掘、整理和开发，使彰显上海特色的丰厚文化资源能够转化为优质文化产品。

《条例》充分重视非遗保护与传承的内在规律。第35 条提出，“鼓励合理利用非物质文化遗产代表性项目开发具有地方、民族特色的公共文化产品和服务。鼓励非物质文化遗产代表性项目的代表性传承人开展知识和技艺传授、展示、表演等活动”。第37 条提出，“倡导公众自发开展传承地方文化传统、符合农民需求特点的农村民间、民俗活动”。在非物质文化遗产的活态传承方面，上海的探索与实践也有很多创新之处，一些经验在全国推广，“非遗在社区”就是很好的例子。2020 年12 月，文化和旅游部非物质文化遗产司在奉贤区举办全国“非遗在社区”工作交流活动，明确在上海试点取得成效后，在全国拓展试点范围，支持北京市东城区、上海市、温州市、青岛市、东营市、荆州市、深圳市、成都市开展“非遗在社区”试点工作。“非遗在社区”实施社区非遗传习展示、基础设施建设、社区非遗保护与传承、非遗传承人能力提升、社区非遗保护、传承体制机制创新等举措，推动非遗在当地社区建设、社会治理、文化建设、精神文明建设等领域发挥积极作用，同时作为一种生活方式，融入民众生活以及社区教育，真正实现了活态传承和可持续发展，为《条例》的颁布与实施提供了恰切的注脚。