试论乡村振兴战略中的农业环境法律制度的完善

祝柯楠

摘要：随着中国特色社会主义进入新时代，我国的社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。乡村振兴战略则是在该背景下所提出的，主要围绕“三农”问题促进农业农村现代化的重大举措。伴随着乡村振兴战略的深入推进，农业生态环境保护作为农业生产和发展的重要课题研究也不断深入。本文以乡村振兴战略的内涵为研究基点，认为现阶段我国农业生态环境保护在立法与执法、治理方式、法律责任等方面存在诸多问题，提出应当通过出台《农业生态环境保护法》、形成农业生态环境多元治理机制、构建农业生态环境综合执法体制及完善农业生态环境法律责任体系等途径加以解决。

关键词：乡村振兴 农业生态环境保护 问题 完善建议

一、“乡村振兴”战略内涵

十九大报告在贯彻新发展理念，建设现代化经济体系中提出“实施乡村振兴战略”，指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。同时提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，并指明乡村振兴战略的目标是实现“农业农村现代化”。2017年中央农村工作会议阐述了实现中国特色社会主义乡村振兴的“七条道路”：“一是必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路;二是必须巩固和完善农村基本经营制度，走共同富裕之路;三是必须深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路;四是必须坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路;五是必须传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路;六是必須创新乡村治理体系，走乡村善治之路;七是必须打好精准脱贫攻坚战，走中国特色减贫之路”。乡村生态振兴是实现乡村“天更蓝、水更绿、生态宜居”的顶层设计。乡村振兴战略的提出是基于我国现阶段社会主要矛盾发生转移的现实而提出的，其本质是要实现农村经济发展与生态环境保护相互协调、相互统一、相互促进，践行“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态理念，贯彻“绿水青山就是金山银山”的发展思想，从而最终达到“农业强、农村美、农民富”的目标。

二、农业生态环境保护存在的问题

（一）农业生态环境立法存在立法空白

从目前有关农业环境保护的法律文件来看，多散见于《环境保护法》、《畜牧法》、《土地管理法》、《农业法》、《水法》、《水土保持法》等法律规范中，虽然看起来各有侧重但存在着严重的制度性缺失，仅从农业产业污染防治角度来看，目前相关法律仍缺乏规制农村畜禽污粪处理、重金属污染耕地、土壤污染、流域环境和近岸海域污染等现象的系统、有效的制度体系。更有学者提出，农用植物遗传资源作为满足未来粮食需求的基本资源，其安全性正在遭受重大挑战，其本身是资源保护问题更是涉及农业环境保护，所以应当也将其纳入农业生态环境的保护当中。此外，针对城市--农村产业转移缺乏相应的制度供给，尤其是没有考虑农业外部经济性给城市和工业所带带来的惠益，建立起基于产业效益和生态效益的补偿制度，使农业没有得到应有的弥补和支持，这就极大的损伤了农业发展积极性与后援动力。

（二）农业生态环境立法强制性与执行力度不够

直观上来看我国有关环境保护的立法不在少数，涉及到农业环境保护的也数量众多。有相当数量的立法文件为什么还是无法改变农业环境持续恶化的现状？笔者认为，最终还是要归结到法律的执行层面，即便在立法上几近完美如果无法有效执行和实施，法律无异于一纸空文。具体到生态环境执法上就是执法部门的强制性手段和措施不足，生态环境违法不同于行政或者刑事违法，特别是在农业领域面源污染严重，所涉及责任主体众多，正所谓“法不责众”且农民环保意识薄弱的现实条件下，既不能以行政、刑事的人身自由刑进行处罚，传统的罚款、赔偿手段也不奏效。此外，农业生态环境治理涉及多方利益的冲突，既包括管理主体与被管理者的冲突，又包括被管理者之间的冲突，如何平衡和协调利益间的矛盾成为“有效治理”的重大挑战。

（三）农业生态环境治理方式单一

从全世界范围来看，生态环境治理均是由单一的政府环境监管开始的。当环境问题不再局限于某一国家或地区，而是呈现整体性、系统性爆发的态势时，各国民众对环境问题开展了自发性的现代环境保护运动，且规模不断扩大，这迫使政府介入环境保护领域，通过“命令+控制”的管制模式，对环境质量进行全面规制。整体生态环境保护的进程如此，农业生态环境的保护自然也被包括其中，农业生产对生态环境的污染和破坏没有工业企业如此集中和迅猛，其负面影响是持续和潜在散发的。同时，从事农业生产者主要是农民，面对数量如此众多、范围如此广大的农业环境问题，即使是再强有力的政府也是有心无力。况且政府作为管理者不仅要防范农业内生环境问题的产生，更要警惕来自城市和工业的污染和破坏转移，更加大“有效治理”的难度。超脱政府管理的固定范式结合农村实际特点形成多元化的治理模式将成为解决农业环境问题的重要内容，也是“乡村振兴”战略中“创新乡村治理体系”的重要内容。

（四）农业生态环境法律责任制度有待加强

法律责任承担与否和严厉程度将决定法律的实施效果。综合考察我国现行的生态环境保护法律规定（尤其是涉及农业生态环境的规定），虽然许多规范性文件中都设置了禁止性规范，但只有少数法律制定了相应的责任承担方式，且多数法律的责任承担较轻，与法律前文中的禁止性条款相对比，显得“虎头蛇尾”。比如我国《森林法》第七十四条第一款规定：“进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林木毁坏的”，“限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值五倍以下的罚款”。不难看出，虽然该法中毁坏林业责任承担方式确实体现了生态恢复和修复治理理念，但罚款数额却只以被损害树木的的经济价值为参考，这就导致了罚款数额偏低，所能起到的惩罚和威慑效应有限。

四、我国农业环境保护法律制度的完善建议

（一）出台《农业生态环境保护法》

从现阶段看来，在农业环境保护领域我国也已经基本形成了以《环境保护法》为基本法，以《水法》、《土地管理法》、《农业法》、《森林法》、《草原》、《清洁生产促进法》等法为具体部门法的法律体系。结合上述法律名称可以看出，我国至今并未设立专门的农业或农村环境保护法。因此，有学者通过对上述法律进行综合分析，认为《环境保护法》虽涉及到农业环境保护的相关内容，但規定较为概括并不具有实操性，同时将农业环境与自然资源保护进行人为分裂，不利于农业环境的专门保护。同时，诸如《清洁生产促进法》、《基本农田保护条例》等规范性文件规制对象较为单一且保护范围狭窄，不能满足农业生态环境保护的现实需求，因此提出要设立所谓的《农业生态环境保护法》作为农业环境保护的专项立法。笔者认为，《农业生态环境保护法》的设立有其现实需要和实现可能性，但结合现阶段实际仍困难重重。首先，《农业生态环境保护法》的设立并不符合我国的分类治理传统，很难突破现有环境治理体制。我国在环境保护领域一直采取生态保护和污染防治的两分治理法，对农业环境保护进行专门立法显然要打破这里治理模式，将涉及农业环境破坏和污染的问题同归到该法之中，就目前的治理模式来看并不现实。其次，农业环境保护专项立法如何与实现与其他环境部门法的沟通与协调？如依据农业环境保护的特征进行重新立法，则必然与现行诸多环境部门法产生冲突，加剧环境法律体系的不稳定性。基于此，笔者认为针对农业生态环境单独立法可能是未来的发展趋向，但在目前形势下并不具有实现可能，农业生态环境保护仍要依托现有法律进行进一步的细化和明确，即发挥《环境保护法》的“框架法”作用将其他涉及农业环境保护的规定进行更为精细化的统筹和协调，确保形成完整、稳定的治理结构，但需要明确农业环境保护专项立法的可能性，并为专项立法打好基础，提供经验。

（二）针对农业生态环境问题形成多元化的治理机制

从“乡村振兴”的总要求和实现路径来看，如要实现农业生态环境的“有效治理”，则需要政府主导下的自上而下层层传导压力的单轨治理机制应当逐渐向多元主体参与的自上而下与自下而上良性互动的 双轨治理机制转变，这既源于农村生态环境问题的多源性，同时也是改变单轨治理机制下农村环境执法“真空”状态的现实需要。在乡村振兴战略背景下， 政府将出台相关政策、制度，并通过财政、税收 等优惠方式推进农业“产业兴旺”，这必将激发各市场主体参与其中。这就在客观上为政府、市场和社会多元主体均纳入乡村振兴中提供了土壤，使多元主体积极参与到生态文明建设，在乡村会逐渐形成由政府到市场和社会的自上而下的与由社会到政府的自下而上的良性互动的双轨治理体制，逐步呈现出多元一体的治理格局。此外，农业生态环境的多元化治理必然需要作为“主人翁”的农民进行参与，因为农民作为农业环境问题的直接受害者的同时又是农业生产的受益者，这种矛盾的角色扮演必然要求其参与到多元化治理机制中来，不仅要反映意见更要提出解决方法，将农业生态环境保护的矛盾最大化的从内部进行消解。

（三）构建农业生态环境综合执法体制

要实现农业生态环境保护领域的“有效治理”必须要构建高效、完备的综合执法体制。根据现行法的规定，我国涉及农业生产有关的监督管理机关众多，由农村农业部、自然资源部、生态环境部等众多部门分别对植物保护、种子、化肥农药等监管事项进行分割管理，在执法机构的设置上也是各行其是。如要在“乡村振兴”的战略视角下实现农业生态环境的“有效治理”，将传统的农业监管职责进行整合，建立健全大农业生态环境综合执法体系是必然要求。针对农业生态环境保护执法体系的完善可以参照《环境保护法》关于职权划分的基本理念，采取“纵横交叉”的监督管理模式，同时可仿照《海洋环境保护法》中联合执法机制的设置理念，建立农业生态环境保护的联合执法机制，即由涉及农业生产、污染管理的各部门采取不定期、不定点的方式对管理区域的农业生态环境状况进行常态化监管，联合执行农业生态环境保护相关的法律规定，以求最大限度上防治农业污染和生态破坏。同时，在农业生态环境保护中需要“创新乡村治理体系”，乡村治理体系构建不同于传统的政府监督管理体系，各个乡镇、村庄可以依据村规民约设置“农村生态环境保护大队”“农业保护稽查队”自治组织参与农业环境的保护，并对农村集体组织内部产生农业环境破坏的主体进行训诫、教育。

（四）完善农业生态环境法律责任体系

“乡村振兴”战略是一个宏大的战略命题，其具体内涵丰富，不仅要实现农业产业的振兴，更要加强农业环境的保护，而完善的法律责任体系的构建将决定这一战略目标是否能最终实现。上文已经谈到我国农业环境立法呈现出碎片化和空白化的状态，这在农业生态环境的法律责任承担中更为突出。所以完善农业生态环境法律责任体系应当从两方面入手：其一，补充环境责任立法空白。在法律中对破坏和污染农业生态环境的违法行为的处罚问题作出明确规定，为追究农业生态环境违法行为的法律责任提供明确的法律依据。其二，严格环境法律责任，转变责任承担理念。“乡村振兴”战略是基于生态文明建设的现实需要而提出，所以在农业生态环境保护中应当贯彻生态修复和恢复治理理念，创新和转变农业生态环境违法行为的责任方式，除了罚款、金钱补偿外应当设置限期修复农业生态环境的责任方式，与罚款等传统责任并行不悖。同时，加重对破坏农业生态环境违法行为的处罚力度，实现行政处罚与刑事制裁的协调。

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