新形势下行政合同纠纷的解决路径探究

俄木乌支

摘要：行政合同是由行政主体通过与法人或者自然人就某些特定事项经过协商达成合意以实现行政管理职能的一种重要手段。行政合同的广泛运用，改变了以往行政机关单方命令式的工作安排，引进了公民积极参与国家行政的新途径，一定程度上推进了公共事务管理，维护和增进了公共利益。随着社会分工的精细化发展，行政管理对象和范围也在不断扩大，行政合同的种类也在持续增加，合同履行过程中出现的纠纷问题也越发繁杂多样，诸如行政合同性质边界不清楚、行政合同纠纷受案范围不明确、行政合同纠纷司法救济程序不完备、行政合同纠纷司法审理原则过于宽泛等问题亟待解决。新形势下解决新问题，需要从立法、司法部门进一步完善行政合同领域相关法律规定和审理规则，既保障行政合同主体双方法律权利和义务的有效履行，也保障行政合同纠纷司法救济各环节的有序衔接。

关键词：行政合同  行政诉讼  民事诉讼

一、行政合同的概念和特征

要了解行政合同纠纷，首先就要弄清楚行政合同的概念和表现特征。行政合同，也称为行政契约或者行政协议，在我国的法学理论和司法实践中，行政合同主要被称为行政协议。在最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》“以下简称《规定》）中就明确，行政协议是指“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”，从《规定》整体理解，合同的主体可以是两个行政机关（但行政机关之关之间因公务协助而签订协议的除外），也可以是行政机关与其他法人或者公民，合同是经双方协商订立的，也就是说协议法律关系的产生、变更或消灭都应该来自于双方合意。

相较于一般民事合同，除了合意性、法定性等民事合同所具备的特征外，行政合同作为特殊合同的一种，有其特有的特征。一是主体特定性。行政合同中的一方必然是行政机关，没有行政机关作为主体签订的合同不能称为行政合同，而行政机关又必须以行政管理为目（公益性）的才能与相对方签订行政合同。二是行政优益性。法理上认为，行政优益性是指国家为了保障行政主体有效地行使职权、履行责任，赋予行政主体职务或者物质上的许多优先和受益条件，在合同中的行政优益性可表述为“在行政法上确认的或在行政合同条款中所规定的，作为签约一方的行政主体为实现公共利益目的而享有的对行政合同单方行使公权的强制性特权。”行政优益性的内容主要包含行政主体对行政合同履行的监督权、单方变更和解除合同权等。三是法律调整特殊性。不同于民商事合同，行政合同的纠纷主要通过行政复议、行政诉讼等救济途径解决。

二、行政合同纠纷的现行解决方式和存在问题

行政合同纠纷一般是指由于合同主体双方不履行或者不正确履行合同约定的义务，导致另一方权利受到损害的情形，基于行政合同的特有特征，行政合同纠纷还包括因行政主体在使用行政优益权时产生的纠纷。在我国现行的法律法规框架内，解决行政合同纠纷主要有非诉和诉讼两类。

（一）非诉类

按照法律法规的规定和行政合同双方的特有约定，行政合同纠纷的解决方式主要有协商、调解、仲裁、复议等形式。一是协商、调解。在法律法规层面，对行政合同纠纷的解决首先提倡双方协商和解，或者相关行政部门调解。例如《土地管理法》第16条规定“在土地承包合同履行期间，关于土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理”;《农村土地承包法》第51条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。”二是仲裁、复议。在司法实践过程中，仲裁和行政复议实际上不当然成为行政合同纠纷解决的途径。《仲裁法》和最高人民法院有关司法解释中对属于行政协议事项不得进行仲裁进行了规定，但实际操中层面，有的地方法院将行政协议中属于民事法律关系的部分单独列出认定为民事合同纠纷以同意约定仲裁。《行政复议法》第二章第六条将“认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的”“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”内容纳入了行政复议范围，一定层面为行政合同纠纷的复议程序适用提供了依据。

由于《仲裁法》和《行政复议法》对行政合同纠纷问题可以使用仲裁或者复议的范围规定过于宽泛或者狭窄，加之相关指导性意见或者司法解释的缺位，导致相关机构在执行仲裁或复议时显得力不从心。

（二）诉讼类

对协商调解无果的纠纷，按照程序，合同权益受损害方可以就合同纠纷提起诉讼。一是行政诉讼。最新修订的《行政诉讼法》第 12 条第 1款第 11 项规定，“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的” ，属于行政诉讼的受案范围。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条将“政府特许经营协议;土地、房屋等征收征用补偿协议;矿业权等国有自然资源使用权出让协议;政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议;符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议;其他行政协议”作为行政诉讼受案范围。二是民事诉讼。行政合同作为实现行政职能目的的特有合同形式，大多学者推崇适用行政合同纠纷问题的解决应该适用公法原则，但由于合同纠纷中出现具体的民事权益的侵害问题，具体实践中，存在行政合同相对方就合同某项纠纷提出民事诉讼并被地方法院予以受理的案例。

虽然最高人民法院依照最新的《行政诉讼法》出台了新《规定》，对行政协议受案范围进行了适当扩大，但从法律体系上看，行政合同纠纷适用行政诉讼或者民事诉讼的范围规定模糊不清，例如最高人民法院《民事案件案由规定》关于“合同纠纷”案由的规定，将包括建设工程合同纠纷、公共服务合同纠纷中应属于公共建设工程或者服务等内容列入了民事案由范围，使得此类行政合同纠纷当然性归入了民事诉讼，很大程度导致了行政訴讼与民事诉讼的冲突。

三、新形势下行政纠纷问题的解决路径探究

在基本建成法治国家、法治政府、法治社会的新阶段、新形势下，应从立法、司法和守法层面完备行政合同纠纷的解决路径，将行政诉讼和民商事仲裁、诉讼进行有效衔接，促进行政合同领域有关法律法规的完善和统一。

（一）应系统性规范各类涵盖行政合同问题的法律法规的立、改、废工作。有关部门应尽快启动行政合同有关法律法规的规范实施，从立法层面对行政合同的类型进行法定确认，明确行政诉讼与民事诉讼的边界问题以及对行政合同纠纷适用民事诉讼的范围以及行政合同纠纷进入行政复议、仲裁等程序进行完善。应进一步明确行政主体享有的行政优益权，规定行政优益权的配套措施，保障包括监督和指导合同履行权、单方变更或解除合同权、对违法或违反合同规定的相对方的制裁权在内的相应行政特权。

（二）以司法体制改革为契机，强化司法体系工作探索创新和案例指导。以节约司法资源、提高司法诉讼效率为目的，在司法机构内部科学建立行政合同纠纷审查移送制度。强化行政合同纠纷解决判决案例指导，在实际判决中，有的行政合同纠纷的赔偿和补偿是按照公法规则进行适用的，那么行政赔偿的范围仅限于直接损失，会远远低于民事合同领域的全面赔偿原则，因此最高法在判例中，因着重从实务上统一判例标准。

（三）行政主体应强化法律意识，切实依法行政。行政机关在行政合同履行中的双重属性，导致对其行为是基于行政合同主体一方而实施还是基于行政管理权而实施，边界容易产生混淆。因此，行政机关行政机关应加强对行政合同和有关合同纠纷解决的法律法规知识的学习和运用，切实指导行政主体在行为适格的甄别、行政合同义务的正确履行、行政优益权的适用和限制、纠纷解决的程序性问题等方面形成清醒认识和判断。