我国民办高校监事制度的构建

惠向红 杜世雄

（1.西安外事学院人文艺术学院，陕西 西安 710077；2.西安航空职业技术学院马克思主义学院，陕西 西安 710089；3.西安培华学院学报编辑部，陕西 西安 710125）

随着我国民办高等教育从规模发展向内涵建设转型，现代大学制度的建立就成为一项战略任务。现代大学制度建立的核心就是建立和完善法人治理结构。除国有民办或民办国助的民办高校外，目前大多数民办高校均已构建了董事会、校行政、党委、教代会、学术委员会等治理架构，实行“董事会领导下的校长负责制”的管理体制，这是民办高校在内涵建设中迈出的可喜一步。然而我国民办高校的监事制度还处于“缺位”或“弱势”的地位，尚没有建立起决策、执行、监督“三位一体”的法人治理结构体系。我国政府对民办高校的政策之所以一直在规范与促进之间徘徊，与其监事会制度不完善有着极大的关系。因此，建立完善的监事会制度，是民办高校建立现代大学制度的重要举措，对规范民办高校办学行为、促进民办教育发展具有重要的意义。

一、监事会制度构建的必要性

首先，监事会制度是现代大学法人治理架构的重要组成部分，实践证明，大学法人治理能够有效推进民办高校健康快速可持续发展；其次，监事会制度是实现我国新《民办教育促进法》分类管理下体现教育公益性和民办高等教育非营利性的有力保障；再次，监事会制度是民办高校实现民主管理的需要；最后，监事会制度能够增强防范功能，为董事会科学决策提供制度保障。

二、监事会制度构建的先进经验

（一）日本的经验

监事会制度引入学校管理约在20世纪初。日本通过《私立学校法》建立了私立学校监事会制度，日本私立高等教育之所以发达与其建立监事会制度不无关系。该法第三十五条规定“须在学校法人中设负责人。其中，理事5名以上，监事2名以上”［1］，第三十八条规定理事“不得与配偶或1名以上（不包括1名）三等亲以内的亲属同时出任理事”，第三十九条规定“监事不得兼任理事或学校法人的职员（包括该学校法人所设立私立学校的校长、教员和其他职员）”。［2］另外，还规定监事的主要职责包括“监查学校法人的财产状况和理事的工作情况、发现违法之处应报管辖者或评议员会”［3］等。

（二）我国台湾地区的经验

我国台湾地区的《私立学校法》第十九条“监察人之设置及职权”规定：学校“法”人置监察人一人至三人，由董事会依捐助章程所定资格，选聘适当人员担任，任期四年，分别起算。监察人之职权如下：一、财务之监察。二、财务账册、文件及财产资料之监察。三、决算报告之监察。四、其他捐助章程规定事项之监察。另外还规定：学校主管机关之奖励、补助总额达学校“法”人前一年度岁入总额百分之二十五以上或总额达新台币一亿元以上者，法人主管机关得加派社会公正人士一人充任该学校“法”人公益监察人，其职权与学校“法”人监察人同，并得依实际需要更换或免派之前项公益监察人之资格、指派程序、费用等相关事项之办法，由“教育部”定之。［4］

总之，不论是日本，还是我国台湾地区都是通过法律对私立高校的监事会制度作出严格的规定，并且还制定了配套的制度和措施，规定不但非常详细，而且具有很强的操作性，这一点很值得我们借鉴。

三、我国民办高校监事会制度构建的设想

长期以来，在民办高校治理中，一直是举办者掌控一切，除了党委书记，其他的包括董事会（理事会）、校长、监事会的人员构成都是举办者说了算，很多时候不是为了治理而设立，而是为了应对上面的评估而设立。所以，监事会的建构必须解决由谁监督、监督谁、怎么监督这三个问题，从而使设立监事会的目标得以实现。

（一）监督的主体

根据《民办教育促进法》的规定，非营利性民办高校如果实行董事会领导下的监事会制度，那么监事会就会进一步沦为董事会控制学校的工具，也就失去了存在的价值和意义，所以欲使监事会真正发挥作用，除了在人员素质上做出要求，如精通教育管理、法律、财务、审计、为人诚实等（日本《私立学校法》中除了要求监事不得兼任学校法人理事以及学校教职、行政职务外，对监事的任职资格是这样规定的：四十岁以上、精通学校法人业务、在学校广受尊重、诚实，热爱监事职业且能够全身心投入工作，保守机密［5］）外，还应要求忠诚于党的教育事业，热爱监事职业，和监督对象没有任何的利益关联，从而确保民办高校在非营利性的前提下真正实现教育的公益性。因此，对于非营利性民办高校监事会的组成，笔者认为应该由以下几方面的人构成：教育主管部门指派的代表；学校党组织监察机构的代表；出资人代表，但担任董事、校（院）长以及各职能部门正副负责人的除外。教职工代表，由单位教职工代表大会民主选举产生；学生或家长代表，由学校学生代表大会或者家长委员会选举产生；熟悉财务、会计、审计、法律工作的社会热心人士，由省级律师协会、会计协会等第三方机构推荐。这样既能使国家的财政扶持资金真正用于教育事业，也可以有效推进民办高校治理的现代化。

（二）监督内容

首先是对民办高校是否按照国家教育方针政策开展教育教学工作进行监督，其次是对学校董事会的各项决策、决议是否合法，学校应该公开的信息是否公开，学校的各项收费以及政府的财政扶持是否完全投入教育事业，学校的财务是否存在风险以及对于违规违法的财务行为是否提出改进意见，学校资产的真实性、资产的实际持有以及年度财务报表的合理性，学校的教育教学管理是否按照计划正常执行，科研经费、校园建设、校舍安全是否存在问题，师生权益是否受到侵害，是否存在董事长、理事长违背学校规章越权干涉教育教学或招生工作，校长是否滥用职权或出现教育教学管理事故等等进行监督。总之，监事会的工作职责就是既维护民办高校利益相关者，特别是举办人的权益不受侵害，又要确保民办高校沿着公益性、非营利性的道路发展。

（三）监督的实施

关于监督实施，不仅仅是看材料、听汇报，还要走访、座谈，要经常深入师生中间听取相关意见。可以期中监查，也可以期末监查，必要的时候也可以进行专项监查，如教育行政部门制定的相关高校发展、评估、检查项目的落实反馈等，但不论何时监查，都要依照相关规定拟定详细的监查计划和实施方案，监查的结果要形成监查报告并及时向董事会（理事会）、校长通报，必要时可提请由政府、举办者、教师、学生及其家长代表等组成的社员代表大会处理。

总之，监事会的作用是帮助学校把各项事务做得更好，要从推动学校未来发展的角度进行建言或批评，决不能干扰董事会（理事会）和学校正常的管理活动和教育教学的秩序，只有这样，才能发挥监事会的积极作用。当然，监事会要正常发挥作用，还必须通过制定完善的相关法律法规，赋予监事会必要的独立履行监查职责的职权，使其能够真正起到制约董事会（理事会）、董事长（理事长）权力行使的作用，使民办高校的法人治理呈现出资权、经营权、监督权的分立与制衡，以推动非营利性民办高校的健康发展。