宁夏黄河流域治理的法律政策及完善——以“先行区建设”为背景

黄博阳 汪义双

（宁夏大学法学院，宁夏 银川 750021）

一、黄河流域治理政策的形成与发展

（一）新时代的黄河流域生态保护

黄河是中华民族的母亲河，如何与黄河为伴是人们始终不断提问并不断探索的重要议题。黄河流域是我国经济发展的关键一环，多年以来在经济利益的驱动下，围绕黄河业已建设形成了一系列农业、工业集群，这其中不乏一些高耗能高污染的项目。

进入新时代，人们逐渐认识到以往对于黄河的过度开发利用是不科学、低质量、不可持续的发展模式，一味贪图眼前小利，必然对黄河乃至全国的生态体系造成不可逆转的破坏和不可挽回的后果。在深刻总结历史经验与尊重发展规律的基础上，习近平生态文明思想鲜明昭示了生态建设是一项系统工程，要坚持立足长远，着眼全局，统筹施策。从开发利用黄河到保护治理黄河，人民的观念和态度也正在悄然发生改变。

2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，他强调面对黄河流域治理“要尊重规律，摒弃征服水、征服自然的冲动思想”。2020年8月31日，中央政治局召开会议，审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。作为一项根本性、系统性、长远性的工作，黄河流域生态保护和高质量发展指明了黄河流域新的发展方向，赋予了黄河流域新的发展动力。

（二）治理黄河，宁夏先行

作为黄河流域生态保护和高质量发展先行区，宁夏正在举全区之力积极探索可复制的，具有引领性、示范性的黄河流域治理和沿黄地区经济高质量发展模式，努力为这项利在千秋的伟大事业蹚出一条新路子。

（三）法制护航先行区建设

治理黄河，重在保护，要在治理。法治是治理黄河的基本方式，高质量发展先行区建设是一项系统工程，离不开法制的保障和支持。

从应然层面来看实现黄河流域生态保护和高质量发展目标应该形成配套完备的法律政策支持体系，实现黄河流域高质量发展离不开法制的保障与推动，没有法制的保驾护航，黄河流域的生态建设与高质量发展就不可能一帆风顺，这也在一定程度上说明了对黄河流域高质量发展中的法律问题进行研究的可行性与必要性。但是在实然层面，现阶段，立法层面还存在十分突出的问题，不仅如此，在执法、司法实践中亦存在许多具体的问题和矛盾。本着提出问题解决问题的态度，本文将对黄河流域高质量发展过程中的法律问题进行分析，进而提出些许意见以供参考，希冀能有效解决高质量发展过程中可能遇到的法律问题，力图推进黄河流域治理体系和治理能力现代化，在法治护佑下实现黄河流域的高质量发展。

二、黄河流域治理过程中存在的法律问题

对实现黄河流域高质量发展过程中的法律问题现状进行梳理，将有助于厘清问题的思路，从而“对症下药”，解决实际问题。

（一）立法现状

实现黄河流域高质量发展，必然离不开立法规制，将问题纳入立法的大框架下，令人遗憾的是，立法层面却存在着较大的缺失，难以提供有效帮助与支持，导致对现阶段的发展造成很大程度的困扰。具体体现在以下两个方面。

1.国家层面的立“法”缺失

这里的“法”，指的是狭义范围内的法，专指由全国人大及人大常委会制定的法律，属于国家层面的立“法”，效力层级高、范围广。然而针对黄河流域高质量发展，法律层面存在着缺位。从法律来看，能够为黄河流域高质量发展提供依据的，也只有《中华人民共和国城乡规划法》，虽然其立法目的体现的理念可以将黄河流域高质量发展纳入其中，但是其重点角度却与黄河流域高质量发展所强调的国家区域发展战略存在较大的不同，也就是说，其并不能为黄河流域高质量发展提供明确的指导，在此过程中起到的实际作用也是微乎其微。而2015年颁布的《国家级区域规划管理暂行办法》（以下简称《办法》），虽然一定程度上能够对区域发展提供帮助，但是这个帮助范围也是有限的。一方面，该《办法》主要是在程序上作了规制，却并未对具体的权力配置及其实质内容等进行规制，实际帮助有限［1］。

其二：无名氏《眉峰碧》(蹙破眉峰碧)：双调47字，上阕4句23字3仄韵，下阕4句24字3仄韵。句式：5576。5577。只此一首。

另一方面，该《办法》的制定主体是国家发展和改革委员会，属于部门规章，其效力层级低，难以形成有力的依据。

2.适应力不足导致地方立法冲突

从全国大的立法层面而言，我国的法律体系已经形成并且日臻成熟，正因为有了法律的保驾护航，我国的经济发展也日益稳定。但是就黄河流域高质量发展而言，适应全国的法律并不一定能适应黄河流域。一方面，针对黄河流域的具体立法的缺失，使得地方上的立法存在冲突，甚至难以协调，这就对市场主体的保护形成阻碍，一些地方性立法限制市场主体平等竞争的机会，不利于市场主体的保护与法治营商环境的形成。另一方面，黄河流域内的立法协调工作也不充分，各省区地方性法规在税收优惠、劳动保护、环境保护和执法尺度等方面存在差异乃至冲突，不利于实现黄河流域高质量发展［2］。

（二）执法现状

黄河流域具有区域整体性，不能仅仅局限于单一区域，这也就是说，实现黄河流域高质量发展，不是一省或者一区的事。具体到执法层面，势必对联合执法提出了更高要求。然而，当前黄河流域的执法现状不容乐观，主要存在以下两个问题。

1.环境联合执法主体缺失

不可否认的是，就当前而言，黄河流域已经存在着很多跨区域的环境治理主体或者组织机构，但是其是否能够胜任“联合执法”，仍有较大的疑虑。首先，联合执法队伍组成人员可能拥有较为固定的成员，但是其并不能代表独立的执法机构，其队伍仅仅是组成人员松散的集合体，并不拥有联合执法主体资格。其次，联合执法队伍的权力来源不明，由于整个黄河流域不存在针对联合执法的专门立法，也就不存在环境联合执法权的来源，在“法无授权即禁止”原则的框架下，联合执法队伍如何寻找联合执法的依据就成了难点，否则即属于越权执法，不具有正当性。

2.环境联合执法依据欠缺

在我国，环境执法的具体依据已经有了明确的规定，并且从效力层级来说也较广泛，可见于相关法律法规甚至规章中。应该说执法主体针对特定事项行使执法权是有明确的执法依据的，在执行过程中也不会产生权力来源的担忧，但这是针对单一执法而言的。一旦面临联合执法的需求时，则会产生适用上的疑虑，同一区域内发生的行为到底应该适用哪个标准？是否应对不同区域内发生的行为适用相同标准？如不能确定具体区域时又该怎样处理？针对这些问题，当前的执法依据显然无法满足。以污染物排放标准为例，黄河流域内的省区之间依然存在差异，而污染物排放标准是认定排污者的排污行为是否合法以及应否履行相应的法律义务和承担相应的法律责任的根据之一，如果标准不明确、不统一，则执法的效果必然事倍功半。这也能够在一定程度上说明，实现区域联合执法依然任重而道远。

（三）司法现状

现阶段，黄河流域环境违法现象频发，环境违法案件呈现逐年增长的趋势，在这严峻的形势面前，环境司法能力与水平却显得有些捉襟见肘，难以应对当前的复杂情况。这主要体现在以下两个方面。

1.环境审判专门化机构尚未健全

环境违法行为，危害潜伏期长，影响范围广，必须予以严肃对待。然而，我国现阶段环境审判专门化机构还远未健全，与刑事审判、民事审判、行政审判相比，环境审判专门化机构起步晚，水平低，发展缓慢，这也足以体现黄河流域生态环境审判专门化机构所面临的难题。符合黄河流域生态环境审判的专门化机构尚未建立，在一定程度上影响了黄河流域生态环境区域整体化保护机制的建立健全，能否守住最后的“底线”成为当前最大的挑战。

2.环境审判队伍建设还须加强

在黄河流域经济得到发展的同时，生态环境纠纷数量也在不断地增加，黄河流域生态环境案件有时还涉及刑事、民事、行政三大诉讼，足以体现其涉及范围广、类型繁多、构成因素复杂的特性，必须对此类案件进行专业化处理。此外，就这类案件的影响程度而言，不仅有对人的损害赔偿，还涉及生态环境损害程度、环境承载力等。这就对审理案件的法官的专业素质提出了更高的要求。然而就目前而言，参与实际审理的大多数法官很少具有与环境直接相关的教育背景或者是足够的知识储备，这不仅增大了生态环境案件审理难度，也降低了审判效率，难以应对当前环境纠纷的新情况和新问题。

三、完善黄河流域治理的法律政策支持体系

实现黄河流域高质量发展过程中，不免遇到难题，有难题就必须想办法进行解决。就本文的角度而言，从黄河流域高质量发展过程中所遇到的法律问题出发，拟提出以下几点建议。

（一）明确黄河立法方向，作好顶层制度设计

国家层面而言，要加快推进黄河立法工作。首先要运用好系统立法的思维。黄河流域本身注定不是一省一区的事，要运用好系统思维，推动黄河流域得到综合治理。其次，要充分把握全国范围内的一般性与黄河流域的特殊性之间的关系，做好立法制度安排，积极开展前期调研、理论研讨、草案制定等工作，确定有前瞻性、可操作性强的方案，及时启动立法预评估和后评估工作。既要充分识别黄河立法需要建立健全的重要制度，又要设计具体的法律制度和运行机制，更要在省区层面尽快开展对上级法律或者互相立法有冲突的地方性法规的清理工作，努力实现区域一体化、整体性发展，完善同黄河流域生态保护与高质量发展具体相关的法律制度体系。立法既要吸收吸取《中华人民共和国长江保护法》立法过程中的各项有益经验，又要立足黄河流域生态环境和经济社会发展实际，以期实现高质量立法。

（二）确立联合执法主体，推进联合执法工作

首先，要明确联合执法主体。为有效处理类似案件或者不同区域范围内的案件，联合执法队伍的成员应当保持相对固定，并定期开展执法活动，这就有助于建立执法标准。而相关地方政府及其有关部门可以通过签订协议、联合发布文件等方式设立联合执法队伍。协议或文件中需要明确联合执法队伍的具体权限范围，这进一步涉及对联合执法主体的授权问题。因此，还要进一步规范对联合执法机构的授权。黄河流域环境联合执法的开展需要得到明确授权，否则可能对职权法定原则造成威胁。跨区域环境执法需要由法律授权，或由共同的上级部门——生态环境部进行授权。在现行法律框架下，生态环境部有权确定在生态环境机构系统中谁是具体承担环境执法权的部门。据此，黄河流域生态环境联合执法部门应将建立联合执法合作的文件报送生态环境部审批，而批准的同时意味着对联合执法主体的授权。［3］这样，联合执法主体既有了资格又有权力，能够有效促进区域执法协作水平，解决具体难题。

（三）落实政策依法依规征迁，实现群众拆有所居

治理黄河流域的过程中必然会涉及对于土地、地上建筑物、构筑物和高污染工厂、养殖场的征收拆迁，对于集体土地上房屋、国有土地上房屋、畜牧养殖场、“大棚房”等不同情形的征收工作，要作好识别，依法依规分别作出工作部署。集体土地征收的，土地补偿款要及时发放到集体经济组织。选择货币形式安置的，安置补助费或过渡费要及时发放到被征迁户，以确保“拆有所居”。对于工厂、养殖场的征迁工作，涉及招商引资达成的行政协议的，行政主体要恪守契约精神，按照行政协议履行约定义务。

需要特别指出的是，20世纪80年代以来，宁夏对西海固地区贫困人口先后实施了一系列移民工程，累计搬迁贫困人口66万人。“十二五”期间，宁夏又实施中南部地区生态移民工程，让35万贫困人口告别西海固，让他们实现异地安家、创业和致富。宁夏“生态移民”工作在实际执行过程中将国有土地交到集体经济组织长期使用，在土地性质未做变更的情况下，为移民户发放了承包经营权证等集体土地权属证明。黄河流域生态治理工作中，涉及此类情形时，要在尊重事实，恪守公平正义的前提下准确做好土地性质的识别认定。

（四）完善环境审判专门化机制，提高法官专业化水平

先行区建设中司法机关如何在坚守住“维护社会公平正义的最后一道防线”的同时主动作为？“他山之石，可以攻玉”，笔者注意到，河南省高级人民法院与河南省检察院、河南省公安厅联合出台了《关于黄河干流河南段环境资源刑事案件管辖若干问题的规定》，与河南省检察院联合出台了《关于黄河干流河南段环境公益诉讼案件管辖若干问题的规定》，发布了《关于实行省内黄河流域环境资源案件集中管辖的规定》。推动审判专业化是当前司法体制改革的重点内容，将有助于提升审判水平，提高审判效率，而环境审判专门化当然也包含在其中。宁夏可以继续深入推动环境司法专门机构建设，设立专司环境资源的审判庭、合议庭、巡回法庭，以及司法保护基地。审判专门化机制的建立健全离不开审判队伍的专业化素质，因此必须锻造一支专业素质突出的专门审判队伍。通过定期举办培训班，与高等院校、科研单位交流合作，加强环境资源审判业务和技术培训，提升审判队伍素质。

经最高人民法院批准进行集中管辖可以对于同片区系列关联案件的处理更精确，从而有效减少类案不同判的情况。管辖法院可以在司法实践中更加深入细致地研究黄河流域治理相关案件，从而精准识别案件争议焦点，作出裁判。面对先行区建设中流程繁复、矛盾突出的征收工作，人民法院还可以将司法实践中遇到的典型案例去芜存菁，编写“行政审理与执法实务指引”及时向社会公开发布，一方面提示人民政府在涉及土地、房屋征收过程中的违法行为风险，促进依法规范征收；另一方面明确被征收主体维权预期，引导被征收人依法理性维权，同时为宁夏黄河流域生态司法保护提供指导和支持；对于治理过程中发生、发现的犯罪行为和线索，要严格按程序由公安部门侦查，在追诉期内的犯罪行为由检察院依法提起公诉；对于可能或已经污染环境和破坏生态的行为，可以充分发挥环境民事公益诉讼的制度作用，要求污染者承担民事责任。

笔者同时注意到，2020年10月13日，宁夏高级人民法院发布了《关于服务保障黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设的意见》，要求全区法院站位发展全局，不断强化服务保障的政治责任、司法保护，精准施策聚力，深化改革创新，切实筑牢生态安全屏障，稳步推进高质量发展，全面优化服务保障机制，努力凝聚服务保障先行区建设合力。接下来，如何推进黄河流域省际的司法实践交流和政策互鉴，加强跨省域司法审判协作工作亦值得思考。欣喜的是，最高人民法院2020年6月5日发布了《关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》和相关典型案例，同年9月18日在山东召开了黄河流域环境资源审判工作推进会，签署《黄河流域9省区高级人民法院环境资源审判协作框架协议》，为黄河流域开展省际司法服务进行了有益探索。

（五）营造社会氛围

宁夏全区要注重营造依法治理黄河生态，依法推进先行区建设的氛围，充分发挥各级党委、政府、政协的作用，将先行区建设融入具体工作的全过程、全方面中去。同时要注重发挥街道办、村委会、志愿者协会等社会团体的作用，向群众做好法律政策和先行区建设重大战略意义的宣讲工作，打通政策落实的“最后一公里”。全区上下各地区、各行业推进先行区建设的热烈氛围，会潜移默化地影响人民群众的思想观念，使工作更好开展，政策更易落实。

四、结论

黄河流域生态保护与高质量发展先行区建设事关宁夏经济社会发展全局，必须将其全领域全过程纳入法治轨道。然而在现阶段的发展过程中，存在着现实的法律问题，亟须予以妥善处理。立法、执法、司法、守法各环节协同发力，将有力发挥法制保驾护航的能力和水平，加快实现黄河流域生态保护与高质量发展的新要求。相信坚持在先行区建设全局中贯彻习近平法治思想和习近平生态文明思想，必将使两大思想相映生辉，指引宁夏在黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设过程中始终沿着正确方向阔步前进。