国有企业全面预算管理循环体系构建研究

杨敏

（浙商中拓集团〔重庆〕有限公司，重庆 401120）

全面预算管理具有规划、分配企业资源的作用，实现企业资源的优化配置，使企业各项经济活动按照预算编制目标发展，并将各项活动的支出控制在预算范围内，有利于提高企业资源的利用率，促进企业更快、更好的发展。国有企业与普通企业在经营管理体制上有一定的差异，其全面预算管理具有公益性、服务性与行政属性，需要其构建具有自身经营管理特点的全面预算管理循环体系，以切合自身战略发展的需要，改进原有预算管理中的不足，实现自身全面预算管理的科学发展。

一、国有企业全面预算管理的属性

（一）战略目标具有公益性

国有企业是由政府投资设立的经济组织，具有一定的公益性，其战略目标也具备这一性质。国有企业归国家所有，也就是归属于广大的群众，因此，其经营发展是为了服务于社会经济、服务于广大的群众。在国有企业战略目标制定过程中，首先要考虑目标的服务性质，然后才是国有企业经营战略目标，并且还要考虑到国有资产的保护问题，以保证国有资产得到充分合理的利用，创造出最大的经济价值。

（二）预算目标带有服务性

国有企业是国民经济中的重要组成部分，关系到广大群众的生产生活，在经营管理上与其他企业有很大的不同，需要进行利益最大化与服务群众这两方面的考量。所以设定预算目标，不能仅仅出于获取经济效益的目的，还要结合公益性的属性，以彰显自身在经济社会中的作用，为经济社会正常运行提供基础保障。国有企业在预算目标制定上，要进行多方面、多层次的综合分析，甚至要为经济社会的发展，牺牲自身的经济利益。

（三）预算考评带有行政属性

国有企业受到自身体制的影响，领导层、重要管理人员由政府任命，并且受到政府的监管，尤其在预算考评中表现十分明显。普通企业领导、管理层是在企业发展过程中，通过招聘、内部选拔的方式任命的，部分企业主要领导由股东担任，行政属性与国有企业有着本质的不同，在预算考评中，普通企业重点关注的是自身的经济收益、社会效益、未来发展等，其预算考评机制明显不适用带有行政属性的国有企业。国有企业是在预算执行结束后，从多个维度进行预算效用的考评，最后才给予相应的激励，考评重点关注预算执行效果，而非预算执行获取的各项效益。

二、基于战略发展构建预算管理框架

（一）构建战略与预算对接框架

国有企业设有专门的预算管理部门，负责企业的全面预算管理工作。在预算管理工作开展之前，预算管理部门会从企业战略发展的角度出发，设定预算目标，编写预算计划，实现战略发展与全面预算的有机融合，促进两者的对接。一是根据当下与未来的市场环境，制定企业发展战略，编写三至五年的业务计划，设定战略目标与各项考核指标。二是在战略目标执行阶段，制定相应的执行措施，包括业务流程、业务成本、业务收益、绩效考核、具体的负责人等。三是基于执行措施，开展业务管理工作，并编写年度与四个季度的滚动预算。四是重点关注执行阶段的战略目标数据与实际执行情况的偏差，以及未来三个季度的滚动预算，采用业绩考核指标对主要的流程进行考核。

（二）制定战略规划

国有企业规模大、经营业务多元化，这也决定了其战略规划的复杂性。目前战略规划制定中表现较好的方法是平衡计分卡与EVA管理法，使用这两种方法，借助国有企业生产经营管理中逐步形成的关键财务与非财务指标进行分析量化，以此为依据评估国有企业战略规划的可行性，使战略规划与企业发展相匹配，确保企业按照战略规划发展，避免企业发展脱离战略规划，保证战略规划的作用得到有效发挥。

三、构建全面预算编制流程

（一）编制内容设定

预算编制内容是国有企业全面预算执行的基础，预算编制要从国有企业战略发展出发，要对内容编制进行全面考虑，结合国有企业内部与外部两个方面，制定长期战略预算。预算分为两个部分：一部分是专项预算，采用的是当期实施方案；另一部分是销售预算，其是预算编制的重点，又被分为两个方面，一方面是生产预算，主要包括直接材料、人工、生产费用等三项预算，另一方面是销售及管理费用预算。基于以上销售预算项目，确定产品成本预算与现金预算，并编制出预算损益表、预算资产负债表、预算现金流量表。

（二）编制方法选用

目前企业在全面预算管理中，主要使用固定预算法、弹性预算法、零基预算法，每种预算方法都有自身的特点与适用条件，需要国企根据自身实际情况慎重选择。

第一，固定预算法。固定预算法即在开展本年度预算时，将上年度的预算内容与预算执行中获取的经济数据，作为本次预算编制的基础，然后结合本年度开展的业务编制预算内容。例如，若本年度有增加的业务，那么在预算编制中增加该笔支出，如果是消减业务，则在预算中去除该项支出，编制内容较为固定，操作容易实现。应用的缺点是延续了企业上一年度的业务基础，如果企业业务发生较大变动，将导致预算内容与企业实际不符，也就无法发挥全面预算的价值。所以固定预算法适合业务固定，并且业务受市场影响较小的国有企业。

第二，弹性预算法。该预算法较为灵活，根据企业下一年度业务开展的需要进行预算编制。在预算编制过程中涉及大量的数学算法，计算较为复杂，但是应用伸缩性好，可根据企业实际情况对预算全过程进行控制，当企业业务量发生变化时，该算法直接显示业务变化下的支出控制。首先，确定和选择企业各项活动的计量单位消耗量，预测出业务量，在计算业务量时，需要企业相关部门的密切配合，或者参考历年业务量最高值与最低值，取最高与最低的平均值确定本年度的业务量，弹性范围要控制在80%～110%；其次，分析费用与业务量之间的关系；最后，根据业务量的弹性范围，计算出不同业务量下的成本，形成对各级业务量的预算，以此完成弹性预算编制工作。

第三，零基预算法。该预算法从零开始开展编制预算，也就是不参考历年的经济数据，也不考虑以往情况，从企业预算编制的实际需求出发，在年初检查和评估企业的所有活动，确定活动的成效，然后开展成本效益分析，构建业务活动预算序列，对每项业务开展预算编制。编制花费成本高且需要企业各个部门的积极参与，过程虽然烦琐，但是可真实反映出企业的业务状况。

四、预算执行体系构建

国有企业完成预算编制，经过国有企业领导层、管理层进一步讨论、修正、审批后，开始进入预算执行环节，为了确保预算执行的效果，须在执行过程中构建与实行严格的管控制度。执行管控流程是在一季度完成预算执行后，进行实际与预算的差异分析，对二季度的预算值与业务计划进行调整，调整后正式执行，三、四季度的预算执行管控以此类推。

（一）确定执行内容

预算执行涉及国有企业的所有部门，每个部门都负有执行预算的责任，预算编制工作可以说是国有企业全面预算管理的开始，预算执行则是全面预算管理在国有企业正式实施环节。在预算执行阶段一是要明确责任主体，确定各个部门、部门负责人、部门员工的预算执行责任；二是明确具体执行人所承担的预算内容，将预算责任落实到人，保证预算内容执行到位；三是评价预算执行情况，对各执行部门、执行者进行预算执行考核，评价执行过程中出现的问题，以及需要调整的事项，落实主体责任，为预算执行在国有企业内部的良好推进打好基础。

（二）制度控制

制度是开展工作的前提，国有企业在全面预算执行过程中，采取制度控制须从以下几个方面入手。首先，进行职务分工。国有企业组织结构完善，分工较为细致，在预算执行管控工作中，应建立预算分工制度，明确各个部门员工的预算执行权责，为预算执行做好制度保障。其次，严格授权审批。为了保证预算执行在可控范围内，应建立与实施严格的授权审批制度，加强对预算支出的管控，防止出现预算超支问题。针对业务超支项目，超支部门应给出明确的解释，审批人员在确定超支合理的情况下，才可同意审批。此外，由授权审批对国有企业资源配置进行把关，可发挥对国有企业资源的保护作用，从源头杜绝国有资产浪费问题。最后，建立预算反馈制度。该制度实施的目的是收集预算执行的真实情况，由预制执行部门、执行人将预算执行情况反馈给管理部门，管理部门实时掌握预算执行各项信息，实现对预算执行全过程的实时把控，及时发现预算执行中出现的问题，加快预算执行偏差修正的速度，提高预算执行的成效。

（三）会计控制

预算管理与企业财务管理有直接关系，会计控制可以说是预算执行的管理工具。需要会计做好预算核算工作，保证会计记录、财务信息的准确性、真实性与完整性，为调整与优化预算执行提供会计支撑。构建预算编制与预算执行数据的对应报表，以数据的形式直观呈现预算执行偏差，快速找到预算执行中的不足，为预算执行保驾护航。

（四）内审控制

内审具有监督指导国有企业财务管理工作的效用，在全面预算管理体系建设过程中，须完善内控制度建设，定期开展内审工作，科学评价国有企业预算管理制度、管理体系、管理内容，从而促进预算执行的持续优化。在国有企业内部开展内审控制，加强内审队伍建设是预算管理体系构建的又一项重要工作，内审应与国有企业保持相对独立，减少内审与企业之间的利益关系，并注重对内审人员职业素质、专业能力的培养，增强内部审计的权威性，优化预算执行的效果。

五、构建预算分析体系

预算在执行过程中，难免出现漏洞与问题，尤其是企业外部环境发生变化时，预算无法按照预期发展，那么就需要对预算进行分析，并根据实际情况进行调整，以减少企业的经营风险，确保预算在企业经营中的指导地位。预算调整需要一个完善的分析流程，对预算调整进行系统、合理的分析，以防止预算调整出现问题，影响到整个预算执行的效果。预算属于提前规划，对国有企业业务活动进行预测，并提前做出安排，所以在预算分析中，应注重实际执行与预算之间出现的差异，明确分析的重点，探寻影响因素，以提高分析的准确度，实现预算管理目标。应确定总差异与利润中心利润差异，展开两个方面的分析，一方面是销售收入差异，包括售价差异、销售差异，另一方面是成本费用差异、直接材料差异（价格与数量差异）、直接人工差异（工资与效率差异）、变动与固定制造费用差异（支出差异、效率差异）、销售与管理费用差异。

六、构建预算绩效激励体系

（一）绩效考评

一是确定考评对象，根据各部门的实际业务，结合部门与人员预算执行的权责，进行预算考评内容的细化构建；二是确立考评目标，考评是为了激励与约束员工，保障预算管理能落到实处，考评目标在设计中须结合业绩与预算实际执行情况进行确定；三是完善考评指标体系建设，将考评指标与战略发展目标相关联，根据考评对象构建指标体系，区分不同的考评对象，保证考评的公正性与客观性；四是落实考评，在正式考评工作中，当考评指标与预算执行不一致时，若偏差不是个人导致的，而是受到了外部干扰，则应从预算管理本身找原因，探寻相应的解决对策。如果是个人造成的，则要落实绩效考评的惩罚机制，对考评对象进行处罚，体现考评的权威性。

（二）激励机制

激励措施可最大限度地激发预算管理的活力，提高国企员工预算执行的积极性。其是绩效考评的补充机制，在完成绩效考评后，根据考评结果对员工进行相应的物质与精神奖励，肯定员工在预算管理中的工作价值，并给予现金或其他物质奖励。激励的前提条件是要保证绩效考评结果的公正性与客观性，避免激励使用不当，引起员工的不满。在激励对象设定上，可以是一个部门，也可以是员工个体，在激励分配方面，总分与单独计算并行，充分运用激励机制的激励作用，最大限度激发企业部门与企业员工参与全面预算管理的热情，营造出浓厚的全面预算管理文化氛围。

七、结语

国有企业有其自身经营管理的特点，全面预算管理循环体系的构建也要有别于普通企业，构建预算体系，主要包括预算与战略发展之间结合框架的搭建，在预算目标中融入企业战略发展目标。在预算编制环节，注重预算应匹配国有企业发展实际，满足企业发展的需求，为预算执行打好基础。预算执行涉及制度、会计、内审等管控机制的建设，为预算执行与调整提供管理上的支持，最终环节为绩效考评机制的构建，作为预算管理的辅助措施，可形成对国企全面预算管理实施的激励作用。由此构建出全面预算管理的循环体系，为国有企业健康发展保驾护航。