浅析北京社区养老服务驿站存在的问题及解决办法

王 冕

中国传媒大学政府与公共事务学院，北京 100024

1 北京市社区养老服务驿站的研究背景

2018 年，根据北京市老龄办发布的《北京老龄事业发展和养老体系建设白皮书（2017）》显示，近年来北京老年人口数量呈现加速增长的趋势。2020 年10 月北京市老龄办及老龄协会联合发布《北京市老龄事业发展报告（2019）》，主要就北京当下养老存在的问题进行阐述，由该报告可知，2019 年，北京市60 岁及以上的老龄人口的常住数量约为371.3 万人，占据北京市常住人口的比例约为17.24%，户籍老龄人口总量为367.7 万人，占北京户籍人口的28.28%。而其中老年人数量最多的地区为朝阳区、海淀区。正是由于北京市不断加大的老年人口养老压力，老龄化程度逐渐加深等问题，该市也逐渐进行了养老服务体系的完善，具体以居家养老、社区养老、机构养老以及社区保障为主。截至2020 年，北京市建立了1000 家社区养老驿站，将社区驿站作为养老服务体系的基础性工程，让老人在熟悉的环境享受到贴心的服务，完善养老保障体系[1]。

社区养老驿站建设是北京市积极应对老龄化，完善社会养老服务基础设施的重要举措，是保障老年人口基本权益的体现。当下，政府部门为了进一步解决社区养老问题，为养老驿站方面提供了运营支持，涵盖了服务流量补贴、托养流量补贴、连锁运营补贴以及运营维修支持等。但目前我国社区养老服务仍处于探索阶段，存在诸多问题，导致社区养老驿站难以持续经营[2]。

2 北京社区养老服务驿站现存问题

2.1 利润低，可持续运营是难题

截至2020 年，北京市社区养老驿站已有1000 多家，但实际盈利的却寥寥无几。目前，北京社区养老驿站基本是靠政府一次性补贴、房租补贴、流量补贴来盈利的。根据调研发现，北京市朝阳区的驿站盈利方式比较单一，对于有床位的驿站，可以实现收支平衡，对于没有床位，仅靠政府补贴的驿站，生存状况相对恶劣，基本处于亏损状态。单一的盈利模式大大削弱了社区驿站的抗风险能力，今年受新冠肺炎疫情的影响，北京近半数驿站难以支撑。

2.2 服务半径小，服务项目种类少

《社区养老服务驿站设施设计和服务标准（试行）》（京民福发〔2016〕392 号）中就对社区养老设施有过明确规定，每个社区养老驿站的服务半径都应该不大于1000 米，而且在养老驿站内部需要设立公共活动用房。根据调研发现，北京市社区养老服务驿站的占地面积大多在300 ～400 平方米之间，提供服务的场地较小，老人休息区及公共活动区域面积狭小。有限的场地难以容纳众多服务项目，与此同时，驿站辐射范围仅限于所在的小区，服务半径较小，这很大程度上限制了社区驿站的发展壮大[3]。另外，老年人的需求多样、多变，不仅局限驿站提供的固有项目，然而驿站因为资金、场地、人力成本等条件的限制，难以满足老人多层次、多元化的需求。

2.3 老人消费观念亟待改变，支付能力较弱

老年人支付能力相对较弱，有效需求不足。养老服务产业老人的支付能力与收费水平存在较大差距。按照国家要求达标的服务水平来看，养老机构所需的投入是平均退休养老金的2 倍左右时，运营商才有可观的盈利收入，否则就难以持续运营。通过北京市的老年人退休养老金来看，2017 年底，他们的平均金额就达到了3633 元每月，那么相应的对于他们的养老服务收费标准应该达到7266 元每月，据专业人员的调查，北京市的中低端养老机构的平均收费为7251 元每月，这和我们预测的情况是大体吻合的。而依照这一收费标准来看的话，北京市老年人的退休养老金仅仅能够支付服务费的一半，另一半则无法通过老年人自己进行支付。老年人大多已经形成了成熟稳定的消费观念，是很难在短期内进行改变的，大多数老年人属于习惯性消费者[4]，就当下新兴的社区养老服务驿站，是属于老年人消费习惯之外的产物，这就在很大程度上使得社区养老服务驿站的发展受到了限制。

2.4 一线护工、理论研究人才紧缺

社区养老驿站人才紧缺，包括基层服务人员和理论研究人才都十分紧缺。虽然政府出台了一系列政策鼓励大学生入职养老机构，但其作用效果还有待观察。通过对北京社区养老服务驿站的调研发现，一线护理人员大多是靠私企培养的，其专业性和能力千差万别。近些年，我们国家也会对口培养一些学习养老服务和社工专业的中专、职高学生，但他们基本都是在管理岗和行政岗，很难到一线去做护理工作。

由于基层性的理论研究人才缺乏，近年来，国家主要相对培养了一批专科、硕博研究生类的老年知识人才，对于本科的老年学培养也较为短缺，有专家在第十五届老年学学科建设研讨会上提出了将老年学纳入《普通高等学校本科专业目录》之中的建议，还对大学方面开设老年学专业进行了倡导呼吁，就当下养老事业蓬勃发展所带来的养老型人才短缺问题，该建议的提出可以很好地为市场需求提供更多的人才，但显然该专业仍存在师资力量短缺以及生源不足等问题，需要院校在开设老年学本科时加以注意并克服[5]。

2.5 供给和需求信息不通畅

一方面，社区养老驿站市场供给对接难，审批烦琐、信息不透明、政策衔接不顺畅等制约社区养老驿站的发展，成为养老服务市场不断壮大的阻碍。另一方面，有需求的老人与可提供服务的社区驿站之间存在很大的信息屏障。通过调查走访发现，老人有需求但不知道从哪里获取服务，养老驿站有服务却不知从哪里寻找有需求的老人，这很大程度上制约了养老驿站的发展。

2.6 难以平衡公益性与营利性

2019 年12 月28 日至29 日，民政部召开的全国民政工作会议指出，2020 年民政部将着眼于积极应对人口老龄化，推进养老服务市场化改革，开展社区养老服务设施建设行动。但由于养老服务本身是具有公益性的准公共产品，不能完全交给市场去运作。一方面，公益性与市场化在养老行业发展中相互矛盾，如果没有界限分别，二者之间会产生相互斗争的消极作用；另一方面，公益性与市场化又是可以相互协调、相互转化的，如果处理得好，则可以促进养老行业的发展。所以公益性与营利性的界限是亟待解决的问题。

3 社区养老驿站持续运营的建议

3.1 坚持完善“养联体”养老服务体系

从2019 年开始，“养联体”的想法被提出来，说明政府已经意识到“养联体”的服务不是靠某个机构就能做起来，而需要政府整合资源，搭建平台。但目前“养联体”平台的搭建还存在一些问题，需要强化以政府为主导的体系搭建，服务商提供服务，联结上下游的服务业，构成功能完备、服务多样、标准统一、供求信息透明的养老服务平台。在政府的引导下，覆盖一定范围的社区居民，形成供给与需求之间的无缝对接。另外，也要加强政府对“养联体”平台服务商的监管，对其服务质量、配套设施、产品安全等方面进行监管[6]。

目前，北京市政府已在朝阳区5 个街道做“养联体”的搭建，这种模式已在推广，仍需完善。

3.2 学校增设本科专业，加强养老行业职业技能培训

现阶段养老行业技能培训大多是由私企完成，培训内容和质量都没有规范统一的标准，导致一线工作人员的专业化水平较低。要进一步完善职业培养、职业发展体系，保障其上升渠道不受阻碍。要完善体制机制，提高从业人员的个人能力和福利保障，加强政府对社区养老驿站的资金、政策支持力度，加强政府对个人的补助力度，制定更加精准的扶持政策，让补助金能下发到个人手中。保障发放更要注重公平，不能将京籍人员和非京籍作区分，减少歧视性政策。

增加本科类的专业养老人才培养，借助其丰富的理论知识进行养老实践的结合，进一步完善老年人服务体系，推动高校进行老年专业的开展，借助社会力量提供更多的教师资源、就业机会，让学生进一步通过实践行为积极主动地投身到老年服务事业当中。

3.3 引导老人改变消费观，完善养老保险体系

老人支付能力弱的根本原因是养老保障体系不够完善，坚持完善企业社会保险制度和养老保险体系，推进社会保险制度改革是保障退休人员和老年生活的关键。稳步提高基础养老金待遇水平，向高龄老人倾斜；逐步提高基本医疗保险最高支付限额，将门诊常见病、多发病纳入保障范围；完善社会救济体系、城乡最低生活保障制度，全面建立临时救助制度，实现医疗救助城乡统筹。进一步助推普惠型社会福利事业的发展，使得养老服务业逐渐完善，实现高龄老人津贴制度、老年护理保险制度的落实与完善，推进居家、社区、机构养老服务相互衔接和共同发展[7]。

养老产业应更加细分，针对“新老年人”的特点和需求，力争精准服务。发展老年娱乐、老年旅游、老年体育、老年教育培训等新业态，创新老年康养模式，让他们花钱更开心、顺心；企业应以需求为导向，开发设计个性化老龄用品、提供人性化服务，才能真正提振老年消费热情、拓展银发消费市场；不仅要优化消费市场供给，还要通过完善养老保险等保障制度，进一步减轻老年人口的消费顾虑，解放老年人口的消费能力和消费水平，促使其消费习惯的转变，从整体上树立理性消费、正确消费的消费观念。

4 结 语

北京市社区养老服务驿站正处于探索阶段，其影响力较小，老年人的接受程度也不高，需要北京市政府加大对社区养老驿站的宣传与扶持力度，让养老服务基础设施更加完善，缓解严峻的老龄化形势，让老年人安享晚年[8]。