《关于依法从严打击证券违法活动的意见》之解读

李 文

（中国政法大学民商经济法学院，北京 100088）

2021年7月6 日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》）。正如中国证监会主席易会满在同一天接受新华社记者专访时指出的[1]，该《意见》是我国资本市场运行三十多年来首次迎来以中共中央办公厅、国务院办公厅名义联合印发的打击证券违法活动的专门性文件。《意见》是当前和今后一个时期证券行政执法和刑事司法的行动纲领，具有十分重大的意义，影响也非常深远。本文从宏观和微观两个层面初步解读《意见》的内涵外延以及重大意义。

一、从宏观层面之解读

《意见》“总体要求”的“工作原则”部分指出，要“坚持底线思维，将依法从严打击证券违法活动与有效防范化解风险、维护国家安全和社会稳定相结合”。这意味着从国家最高的顶层设计层面已经明确指出，证券违法活动危害巨大，不仅仅是一家一户投资利益的问题，而是已经能够上升到威胁国家安全和社会稳定的重大问题了。资本市场是金融市场的重要组成部分，资本市场的健康可持续发展事关国家安全中的国家金融安全和经济安全以及社会稳定，金融市场需要为实体经济服务，同时要避免实体经济过度金融化的倾向，建设一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场是我们资本市场发展的目标和方向。防范与化解金融风险是金融法治责无旁贷的职责与使命。进一步深入推进金融改革开放和人民币国际化也需要高度发达的资本市场作为战略支撑。

从国际上看，以美国为首的西方国家为了遏制我国的发展壮大，除了对于我国发动的贸易战、科技战、舆论战、外交战以外，还有金融战。资本市场就是金融战的重要战场。打造有韧性的资本市场，就是我们的市场任何时候在面对外部不确定的复杂因素冲击时都能够经受得住各种风险挑战的考验。

从国内看，广大投资者对于2015年由于场外配资等复杂因素导致的股灾记忆犹新。当时，由于短时间内造成大量的投资者财富损失，对投资者和金融消费者信心的打击是巨大的，相当一部分的投资者把账户注销，从此不再涉足证券市场。

《意见》指出，“建制度，不干预，零容忍”，是长期的指导思想。建制度就是要把资本市场的方方面面纳入到法律制度的框架当中，凡事有法可依，有法必依、坚持法治化；不干预是要坚持市场化导向；零容忍是要在执法司法过程中，无论对于大案要案还是小案件，都必须严格和严厉查处，不给各类违法行为留下一点存在的空间。

二、从微观层面和具体的法律制度供给层面之解读

《意见》在总结了过去五年与证券市场相关的法律法规的修订与修正的基础上，归纳提出了完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系。具体包括，但不限于以下内容。

（一）完善证券立法机制

完善证券立法机制，实现股票、公司债券、存托凭证等所有证券类型的全覆盖。2019年新修订的《证券法》第二条，对于证券的定义和《证券法》的调整对象进行了有益的扩充，存托凭证是新增加的受调整的证券的类型，资产支持证券和资产管理产品也需要依照新《证券法》的原则来发行和交易。本次《意见》所指的证券包括了所有证券类型，对于债券市场的统一执法以及优化债券市场监管协作机制有特别的条文加以强调，从而有效避免了传统上大众所认为的《证券法》就是《股票法》，为股票市场之外的债券市场，以及其他类型证券市场的健康发展指明了方向。

（二）证券法的域外适用

证券法的域外效力和适用制度将要逐步建立，跨境监管执法司法协作要进一步加强。2019年新《证券法》第二条第4 款规定，在境外的证券发行和交易活动如果扰乱了我国境内市场秩序，损害了境内投资者的合法权益，将要追究法律责任。此处需要区分三个相似的概念，即“域外管辖”、“长臂管辖”和证券法的“域外适用”。第二条第4 款明确了我国证券法的域外管辖。域外管辖与域外适用基本上可以认为是同样的概念，而域外管辖应包括但不限于我国法院的长臂管辖[2]。《意见》也明确要求尽快制定我国证券法有关域外适用条款的具体实施细则，并且推动国际证券司法合作。美国证券法和金融法的长臂管辖制度是充满霸权主义色彩的产物，我国未来将要制定的证券法的域外适用规则应该是与美国法完全不同的。我们立足的是保护我国境内的投资者和金融消费者的合理合法的权益和诉求，在这个金融日益全球化的时代，为我国的投资者出海扬帆远航来保驾护航。

（三）加大刑事惩戒力度

《意见》要求对证券违法行为加大刑事惩戒力度。我国现行的刑事案件立案追诉标准与证券市场直接相关的，主要是2010年5月7 日最高人民检察院和公安部发布并实施的《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》（以下简称《标准（二）》）。《标准（二）》对于欺诈发行股票、债券；违规披露或者不披露重要信息；伪造、变造股票、公司债券、企业债券；擅自发行股票、公司债券、企业债券；证券期货内幕交易和泄露内幕信息；利用未公开信息在证券市场或期货市场进行交易；编造并传播证券、期货交易的虚假信息；诱骗投资者买卖证券、期货合约；操纵证券、期货市场；非法经营证券期货业务等重要而且常见的证券期货违法犯罪行为的立案追诉标准进行了具体而且详细的规定。可以预见的是，上述刑事案件的立案追诉标准可能在不远的将来进行修改，与证券市场相关的刑事司法解释也将进一步完善，针对证券期货市场的一些新型犯罪行为或将会被纳入立案追诉的范围。

（四）完善行政法律制度

《意见》要求完善行政法律制度，大幅度提高违法违规成本。2019年新《证券法》已经提高了证券违法违规的成本，这次《意见》再次提到这一点，意味着接下来将要修订的上市公司、证券公司、新三板市场监督管理条例等实施细则或将在上位法的范围内，再进一步提高违法违规成本。令人眼前一亮的是，《意见》提出了“证券期货行政执法当事人承诺实施办法”，从字面上理解，行政执法当事人是指证券违法的被执行人，承诺实施制度在2021年3月中国证监会印发的年度立法工作计划当中就有提及，要力争在2021年年内出台《证券期货行政执法当事人承诺程序规定》。[3]

（五）健全民事赔偿制度

《意见》要求健全证券违法行为的民事赔偿制度。民事赔偿制度在2019年新《证券法》下已经建立起来了，根据不同的行为，应该依法承担民事赔偿的主体是多元的。包括给客户造成损失的证券公司；给投资者造成损失的内幕交易行为人；利用未公开信息进行交易给投资者造成损失的行为人；给投资者造成损失的证券市场操纵行为人，给投资者造成损失的编造、传播虚假信息或者误导性信息，扰乱证券市场的行为人；不履行承诺给投资者造成损失的发行人及其控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员；虚假陈述致使投资者在证券交易中受损的信息披露义务人；应当承担连带赔偿责任的保荐人、承销的券商及其直接责任人员；由于违规致使上市公司或者其股东遭受损失的公开征集股东权利的征集人；因欺诈发行、虚假陈述等重大违法行为给投资者造成损失的发行人；存在重大过错的证券交易所；给投资者造成损失的证券投资咨询机构；给利益相关方造成损失的证券服务机构；给被收购公司及其股东造成损失的收购人及其控股股东和实际控制人，等等。2020年7月30 日，最高人民法院以司法解释的形式发布并于2020年7月31 日开始实施《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》。2020年7月31 日，中国证监会以部门规范性文件的形式发布并实施《关于做好投资者保护机构参加证券纠纷特别代表人诉讼相关工作的通知》。这两部重磅文件被业界普遍认为是初步构建了中国版的证券集体诉讼制度，特别是从代表人诉讼程序的角度对证券集体诉讼提供了操作性很强的法律依据。仔细研究这两部文件可以发现，从实体层面而言，证券集体诉讼制度和民事赔偿制度的若干具体内容还有待进一步健全立法加以明确，这其中的一个重点也是难点就是赔偿数额和赔偿标准的准确合理界定与计算。说它是重点的原因是，投资者特别是中小投资者一旦受到损害，最关心的就是能不能获得赔偿，以及能够获得多少赔偿。说它是难点的原因是，一方面是赔偿的主体比较多元，另一方面是赔偿数额需要与投资者的实际损失相挂钩，相一致，也要相匹配。但是，由于证券市场的高度波动性，投资者在常见的证券违法行为，如内幕交易、虚假陈述或者市场操纵当中究竟受到了多少损失是难于准确计算出来的。如何公平公正地规定不同主体不同类型的损失的计算额度是比较复杂的研究课题。

《意见》同时提出要对证券行业仲裁制度进行试点。早在2004年1月18 日，中国证监会就发出过《关于依法做好证券、期货合同纠纷仲裁工作的通知》[4]，对于证券、期货纠纷的仲裁范围、仲裁协议、仲裁员的选任等相关工作作出过部署，但是尚未形成制度化、体系化的证券仲裁法律制度。随着证券行业仲裁制度的试点与推广，将会为证券争议解决提供诉讼之外的另一种可选择的争议解决机制，投资者就又多了一种保护自身合法权益的利器。

三、结论

根据中国证券登记结算有限责任公司2021年5月的统计数据，我国证券市场的投资者数量已经超过1.87 亿[5]，其中绝大部分是中小投资者。证券市场的欺诈发行、虚假陈述、市场操纵、内幕交易、利用未公开信息交易，以及编造、传播虚假信息等违法犯罪行为，不仅损害了广大投资者，特别是处于相对弱势地位的中小投资者的合法权益，而且对于国家的金融安全和经济安全也会产生消极影响。本次《意见》的出台，意义非常重大，影响也特别深远。自此，国家对中概股的监管会进一步加强；数据安全和网络安全会得到更好的保障；上市公司不能够随意停牌；严格执行强制退市制度使得资本市场真正建立优胜劣汰、可上可下的良性循环；公司退市之后，投资者权益能够获得充分保障；信息披露越来越能够真正做到真实，准确，完整，及时；行政执法与刑事司法能够更加有效地衔接；各个部门相互协调打击违法犯罪活动的效果会更好；上海金融法院，北京金融法院等专门法院的设立，为投资者提供了高度专业化的司法救济平台；债券市场的统一执法会进一步加强；私募基金行业的运行会进一步规范化和法治化；跨境投资者保护的力度会逐渐提升。

我国是社会主义国家，实现共同富裕是我们的伟大目标。依法严厉打击证券违法行为，建立公平公开，风清气正的证券市场，能够避免贫富差距进一步扩大，为实现共同富裕而提供良好的物质基础和制度保障。