全面乡村振兴视域下推进乡村治理现代化的困境与实践理路

袁 琪，金丽馥

（江苏大学马克思主义学院，江苏镇江 212013）

习近平总书记于2021年的中央农村工作会议上指出，三农工作重心转变为全面推进乡村振兴战略，其同时也是在乡村社会实现“两个百年”奋斗目标的实践课题。与此同时，在国家治理体系与治理能力现代化的战略目标导向下，乡村治理现代化是对乡村振兴与全面深化改革总目标的回应，因此，对乡村治理现代化重要性的透视，既是对国家改革目标的理解，也是今后乡村实践的指向。在乡村社会中，如何在全面乡村振兴政策指引下将乡村治理现代化贯穿整个实践过程，是完善乡村治理体系、提升乡村治理能力的重要目标。

一、全面乡村振兴视域下推进乡村治理现代化的考量

全面乡村振兴与推进乡村治理现代化是新时代党为了破解乡村社会的内卷化，应对发展中出现的各种问题，激发乡村社会的活力，这一时代课题做出的重大战略部署，两者之间存在伴生关系。

（一）全面乡村振兴为乡村治理现代化培育多元主体

全面推进乡村振兴的战略目标在于实现农业现代化，建设社会主义现代化国家，是对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的社会主要矛盾的化解，以此实现村民的生活富裕，需要多元主体协同参与其中。乡村治理现代化需要鼓励与引导村“两委”干部、乡镇干部、广大村民、新乡贤、集体经济组织等多个主体协同推进、各司其职、各尽其责，特别是积极参与乡村建设行动，使多元主体逐渐意识到实现乡村振兴是治理主体应当承担的职责，也会令其受益，从而更好发挥其主观能动性。尤其是通过乡村产业振兴，在资源要素的新一轮配置引导之下，人力、财力、物力等向乡村倾斜，使有文化、有能力的乡村精英回流，在此基础之上为乡村治理现代化的实现培育治理人才，以增强内驱动力。

（二）全面乡村振兴为推进乡村治理现代化提供制度保障

2020年我国取得了全面建成小康社会这一令人瞩目的成就，也如期完成了脱贫攻坚的目标任务，解决了绝对贫困。此后，三农工作重心的历史性转移表现在脱贫攻坚取得胜利后向全面推进乡村振兴战略转移。在脱贫攻坚战中，建立了行之有效的制度体系，为乡村振兴打下了坚实的基础，由此也为乡村治理现代化提供了制度保障。乡村振兴的推进包含着对制度设计与供给的要求，由此推动国家在乡村制度设计等上的变革与发展，如围绕乡村治理的政策需求进一步建立健全现代乡村治理制度等。制度具有长期性和稳定性，可以促进乡村治理现代化的稳定性、持续性，也可为其提供了制度保障。

（三）全面乡村振兴为推进乡村治理现代化指明了实践方向

2017年党的十九大报告中首次提出了以乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴为主要内容的乡村振兴战略。尔后四年的中央一号文件都对乡村振兴战略进行具体部署。2018年中央一号文件强调了，乡村振兴，治理有效是基础。由此可见，为了使国家治理体系和治理能力现代化的改革目标落地生根，党中央着眼于乡村治理的规划和部署，在评价乡村振兴是否卓有成效时，不仅要考虑乡村产业的兴旺、乡村文明的涵养、乡村村民生活的富裕，而且必须将治理有效作为衡量乡村振兴的重要标准，因而全面乡村振兴势必能为乡村治理现代化指明方向。

二、全面乡村振兴视域下推进乡村治理现代化的现实困境

从遵循国家治理体系与治理能力现代化的视角来看，在全面乡村振兴的过程中，乡村治理现代化的实现需要突破治理方式、治理结构、治理主体的桎梏。三者之间联系紧密。治理主体决定由谁去治理，治理结构决定按照怎样的层次去治理，治理方式决定了如何去治理。三个问题围绕乡村治理现代化而展开，想要将乡村治理现代化的治理效能得到发挥，就必须要从治理方式、治理结构、治理主体这三个问题入手。

（一）治理方式有待更新

为了全面推进乡村振兴战略以及深化新型城镇化，行政成本进一步降低、机构精简、资源要素合理配置的优化成为乡村社会变革的重要措施。“撤乡并镇”、“村组合并”自20 世纪90年代大规模实行以来，全国乡镇的总数从1990年的55 838个减少到2019年的29 090个，减少了大约50%。虽然村组合并使得各类资源要素的配置有了更多的流动空间，节约了治理的人力成本，但是治理范围较先前有很大的扩展，由此使得当下的治理方式难以适应乡村的新问题。一方面，作为乡村治理重要主体的村民获取信息的范围较为局限，主要是自身的活动范围受到自然村的局限，村组合并自然导致了村民获取以及传播信息的难度增加。比如，2020年初疫情肆虐时，村民大多居家隔离，通过人与人面对面交流的信息传播方式就无法实现。另一方面，乡村社会由于受到农耕文化的传统影响较大，治理能否实现现代化与传统的乡村内生秩序紧密联系。如今，中国乡村正处于从“熟人社会”向“半熟人社会”的过渡转型时期，由自然村的合并带来乡村的流动性增强，使得“熟人社会”的治理基础削弱。比如，通过村民大会决定解决乡村事务时，先前属于其他村的村民对事务的不了解会致使集体共识难以形成，相关事务无法有效解决。

（二）治理结构有待优化

在乡村振兴战略进一步具体部署中发现，当下乡村治理的结构对标现代化和战略部署要求仍有不足，表现在权力和人员结构两方面。在权力结构上，以行政村的村党支部委员会和村民委员会组成的村“两委”之间，以及村“两委”与村民之间的关系，由于传统治理模式的影响，在乡村治理中行政化的色彩较为浓厚，对党的领导和村民自治的认识不够正确，使得自身的定位不当。同时，由于村“两委”的权责不是非常明晰，在某些具体工作上难免会出现“撞车”现象，从而导致相关政策落实存在一定难度。此外，村委会由全体村民选举产生而村党支部不是，因而村委会的群众基础较好，而村党支部开展工作相较之下就较为困难。在人员结构上，作为乡村治理的重要主体的村“两委”干部的队伍建设仍然不是很到位，尽管近年来党和国家十分重视队伍建设，村“两委”干部的素质有所改善，但据对C 市部分乡村的调查发现，在村“两委”干部的队伍中36—55 岁的人数占比将近一半，70%的学历为高中或大专，由此来看，村“两委”干部的年龄结构趋向非年轻化，文化素质偏低，因而治理领导能力还有待提升，大多能处理好常规性事务，但是对出现的新事物、新问题接受能力较弱，对新政策的研究不够，对乡村振兴中党的建设、广大村民、基础设施建设等新要求的应对经验还不够充足。由此，作为乡村治理主体的村“两委”干部在乡村治理中的决策领导力难以发挥，所能提供的各项服务与村民在新形势下的新需求落差较大。

（三）乡村治理主体的治理意愿不足

乡村振兴战略的不断推进与乡村治理现代化的基本主体是广大村民，只有村民参与到治理中去，才会推动乡村治理实现现代化，使乡村活力焕发。2020年中国统计年鉴中数据表明，2019年的流动人口数达到2.36亿人次，六年以来人口流动数保持在2.4 亿人次左右，而这样大规模的人口流动对流入地和流出地的乡村治理都带来极大的挑战。对人口流出地而言，流出的人口都是有能力参与治理的，也是能在村民大会中行使选举权和建议权的，可以为乡村建设出谋划策。而这些有能力的村民流出后，流出当地的人口构成就大多是不愿意也无能力参加治理的老人和儿童，极易造成村民大会难以召开，自然乡村治理就难以发挥其作用。对人口流入地而言，流入人口作为乡村人口的组成理应参与到当地的乡村治理中去，尤其是在土地的加速流转、乡村的基础设施建设等与他们息息相关的问题上。但正因为是流入人口，参与渠道往往不通畅或与原生村民相比可能存在偏见，所以产生较强的不确定性。

三、全面乡村振兴视域下推进乡村治理现代化的实践理路

在新时代全面乡村振兴战略的背景之下实现乡村治理现代化，势必要构建“三治合一”的乡村治理新模式以筑牢乡村振兴的基石、加强村级党组织乡村治理的引领以提升凝聚力和号召力、丰富治理方式以提高治理效率、重视乡村治理人才培育以激活发展动力，由此走乡村治理振兴之路。

（一）构建“三治合一”的乡村治理新模式

乡村治理现代化是在乡村社会转型和国家治理体系和治理能力现代化的双重引导下进行的，如何使乡村治理更有效是其关注的重点。党的十九大报告中提出，乡村振兴要健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。由此，中国的乡村治理逐渐开始探寻乡村治理现代化实现的着力点，以自治为根本、法治为保障、德治为支撑的“三治合一”乡村治理新体系是其从不同的维度筑牢乡村振兴的基石。在乡村治理新体系中，自治、德治、法治在乡村振兴中发挥着不同的作用。一方面，要突出其基础性作用和作为前提的自治，强化其主体性作用。村民是乡村建设的参与者更是主要力量，必须完善以自我管理、自我服务、自我教育、自我监督为主要内容的村民自治，鼓励村民为乡村振兴建言献策，巩固其对乡村共同体的认同感和担当意识。另一方面，德治和法治相互配合。德治给予法治价值引领，法治为德治提供强制力保障，以此在乡村建立起法治认知和情感，规范乡村自治组织，完善自治组织的管理制度，使村民认识到治理有效与自身利益息息相关，从而为村民积极参与自治提供动力。

（二）加强村级党组织建设于乡村治理的引领

乡村治理现代化的实现必须坚持中国共产党的领导。东西南北中，党领导一切。党对乡村的领导主要通过村级党组织表达出来，并贯穿乡村治理现代化实现的过程。贯彻一个支部一座堡垒、一个党员一面旗帜，发挥村级党组织的统领以及村支部干部的先锋模范作用。合理划分村支部与村委会的权责范围，完善村“两委”的工作机制，厘清村支部与村委会的工作内容，着力加强村级党组织对村委会等自治组织的政治及思想的引领力，提升以村支部为代表的村级党组织的凝聚力和号召力。与此同时，村级党组织核心凝聚力的关键在于村“两委”干部，因而必须加强对村“两委”干部队伍进行培育，尤其是村党支部书记的素质提升。近年来，党中央也通过“选派优秀干部下到基层担任第一书记”的决策来强化村级党组织的组织建设。以第一书记为代表的具有专业能力的村“两委”干部走进群众、倾听民意，在村民中形成榜样带动作用，推进乡村振兴深入开展，既密切了村级党组织与村民的联系，也凭借自身能力做出正确的决策，以此为乡村治理现代化的实现注入活力。

（三）治理方式多样化

传统的乡村治理多采取注重宣传栏、纸质存档等方式，但随着乡村社会的深刻变革，创新治理方式，实现治理方式的多样化迫在眉睫。一方面，随着现代科学技术的发展，特别是党的十九届四中全会的《决定》特别强调了社会治理体系的完善中要实现科技支撑，乡村治理作为社会治理的终端和末梢，也逐步重视乡村治理中科学技术既可以简化治理的过程，又可以提高治理的速度的作用，在乡村的数据统计、政策宣传等事务中，借助其可以既好且快地实现。与此同时，在疫情防控中发挥独特作用的网格化的治理方式也是对传统治理方式的丰富，增强了乡村公共管理与服务能力。网格化的治理方式既灵活又全面，通过划分网格片区，每个片区配备网格员，可以对村民的需求第一时间掌握，以真正实现服务重心的下沉，村民各个方面的困惑和诉求能通过一对一的交流及时得到解决和回应。

（四）重视乡村治理人才培育

新乡贤参与到乡村治理中，不仅与乡村振兴重要内容之一的人才振兴契合，而且符合与乡村治理现代化要求中的发挥人才即新乡贤作用的要求。新乡贤是在乡村社会中具有一定号召力的村民或是文化素养高且治理能力强的引入人才，由他们参与到乡村治理中承担村民与“两委”干部之间沟通的纽带，通过乡情等灵活多变的手段稳定乡村社会，破除乡村社会内生动力不足的桎梏，激活乡村社会发展的动力，有利于乡村振兴。通过政策扶持、资金帮扶等不仅可以挖掘内生性人才，而且吸引嵌入性人才。只有主动吸引新乡贤参与治理，才能令其发挥积极作用，促使顶层设计、制度规范以及利益保障机制更加完善。要以国家法律和地方规定规范新乡贤的行为，明确新乡贤的权利与义务，优化新乡贤回归乡村治理的路径。