我国终身教育体系构建政策的成就、问题与建议——基于《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》实施十年的思考

赵紫芮

(山西大学 继续教育学院，太原 030006)

教育政策是国家或者党政机关为了实现一定时期内特定的教育目标而制定的行动依据与准则，构建我国终身教育体系的政策应包括党政机关发布的有关规定、意见、法律、决定等一系列政策文本。①2010年7月29日，我国正式颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)。本文基于回顾2010年8月1日至2020年6月18日时间节点内教育部等国家相关部门颁布的构建我国终身教育体系的政策文件，发现在关乎国家发展的重大政策中持续强调构建终身教育体系，它决定了我国终身教育政策制定的走向，可以被视为构建终身教育体系的总纲性政策。为回应国家要求，教育部等相关部门制定大量关于终身教育体系构建的具体措施，指引终身教育体系的某一领域或方面向前发展，这些政策可以视为构建终身教育体系的具体政策。此外，一些非教育类政策也从各自的角度出发，积极回应我国终身教育体系的构建。2020年是《纲要》实施的十年尾声期，对这十年间为构建我国终身教育体系所颁布的相关政策进行梳理与总结，以期从颁布的政策中窥探这十年间终身教育体系的建设进程，为我国终身教育体系政策的制定提供有益启示。

一、构建我国终身教育体系政策取得的进展

《纲要》强调“构建灵活开放的终身教育体系”，为响应《纲要》要求，十年间，我国关于终身教育体系的政策数量逐渐增多，终身教育体系的构建在国家政策的推动下进一步向纵深发展，具体表现在以下三个方面：构建我国终身教育体系的总纲性政策不断完善，构建我国终身教育体系的专项政策日趋健全，其他政策协同推进我国终身教育体系构建。

(一)构建我国终身教育体系的总纲性政策不断完善

构建终身教育体系已经成为我国社会发展的重要战略性举措。2011年3月，新华社全文发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，指出将“建设全民学习、终身学习的学习型社会”纳入国家经济、社会发展规划。2012年11月，十八大报告强调“完善终身教育体系”。2019年11月，新华社授权发布《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，重申“构建服务全民终身学习的教育体系”。与之前的政策文本相比较，《决定》更加突出“服务全民”这一特点，并且在表述上将“终身教育体系”更改为“终身学习的教育体系”，表明我国终身教育体系构建的价值取向从单纯关注国家教育体系的改革与完善向兼顾学习者的学习意愿、倡导“以人为本”的学习观转变。

终身教育体系的构建成为我国教育事业发展的重要战略目标。2012年6月，教育部正式发布《国家教育事业发展第十二个五年规划》，要求“在全社会树立终身学习的理念，在终身学习框架内推动各级各类学校教育教学改革”，并提出“起草调研终身学习法”。2017年1月，国务院发布《国家教育事业发展“十三五”规划的通知》，提出“加快构建终身教育制度”，且再次提出“推进终身学习法起草的工作”。2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，将构建服务全民的终身教育体系纳入我国教育现代化的发展目标中，成为促进我国实现社会主义现代化的坚实基础。

(二)构建我国终身教育体系的相关政策日趋健全

国家层面的政策需要各部门、各单位具体政策的持续跟进，以保证政策的贯彻落实。在国家终身教育体系构建总纲性政策的指引下，我国各级政府和相关部门制定了具体的跟进政策，进一步完善了我国终身教育体系的政策体系。

1.重点推进体现“终身教育”理念的现代职业教育体系建设

2014年6月，国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出在2020年实现“职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念的现代职业教育体系”的目标。为实现这一目标，2018年5月，国务院印发《关于推行终身职业技能培训制度的意见》，提出从培训体系构建、体制机制改革、培训基础能力提升三方面推进我国终身职业技能培训。该《意见》还提出为就业者提供终身培训补贴，为其职业发展提供经费保障，客观上加快了我国终身职业技能培训发展的脚步。2019年2月，国务院再次印发《国家职业教育改革实施方案的通知》，提出“加强终身学习”服务，“探索建立职业教育个人学习账号”，拓宽职业教育人才的学习与发展渠道。该《通知》为我国职业教育发展绘制出清晰的“路线图”，兼顾了职业教育的学术性与职业性。这些政策的颁布促进了我国职业教育的进一步发展，推动了终身教育体系的进一步完善。

2.着力推进“老年教育新格局”形成

根据政府官网显示，2020年我国老年人口将达到2.43亿，占总人口的17%。[1]为抵御严峻的人口老龄化带来的风险，我国必须采取相应措施。《纲要》颁布的十年间，我国加大了老年教育政策的制定与推进。2016年10月，国务院办公厅印发的《老年教育发展规划(2016—2020年)》是我国老年教育发展史上的一大里程碑。《规划》明确了到2020年我国将形成“老年教育新格局”的目标，提出了五项重大任务和五项重点推进计划，其中《规划》中提出的“县(市、区)—乡镇(街道)—村(居委会)”三级社区老年教育网络的形成将大大增加老年人参加教育的机会；远程老年教育服务平台的建设也会对形成老年教育课程、师资、教材等共享的局面大有裨益。为进一步促进老年教育公平，2017年3月，国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》，提出“到2020年，全国县级以上城市至少应有一所老年大学”的硬性指标，并规定减免贫困老年人的学费。2019年4月，国务院办公厅发布的《关于推进养老服务发展的意见》中提出了对于空置的公租房可提供给社区以开展老年教育的落地性政策。

石羊河流域生态恢复路径决策及实施效果分析……………………………………………… 贾小明，张永明(5.36)

3.全力推进“学习型社区”创建

《纲要》中规定“加强城乡社区教育机构和网络建设，开发社区教育资源”。2011年12月，国务院办公厅印发《社区服务体系建设规划(2011—2015年)的通知》，提出“建设学习型社区”的宏观目标。2016年8月，教育部发布《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》，提出到2020年城乡社区服务机制更加成熟、服务设施布局更加完善、服务信息化发展格局基本形成等具体目标，并从法规法制、领导机制、工作机制、资金投入等方面提出保障举措。为进一步缩小城乡社区教育发展差距，2015年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，提出“加强农村社区教育”。2017年6月发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中，提出了“建立健全城乡一体的社区教育网络”。值得关注的是，2017年2月，成都颁布了《成都市社区教育促进条例》，明确了各个单位开展社区教育的责任，鼓励民间力量参与社区教育，并对相关违规事项提出明确处罚措施。这是我国颁布的首个以社区教育为主题的地方条例，标志着我国社区教育走向专项立法阶段。

4.持续推进学分银行建设

“学分银行”是构建我国终身教育体系不可或缺的步骤，只有实现各级各类教育之间的学分互认，才能促进不同种类、不同层次教育之间的融合共通，真正助力于我国终身教育“立交桥”的建设。2013年11月，新华社授权发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换”纳入国家改革计划。2014年9月，国务院印发的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》继续强调这一举措，并明确“2015年研究出台学分互认和转换的意见”。2015年12月，我国通过了《中华人民共和国教育法》第二次修正案，“促进不同类型学习成果的互认和衔接”这一表述首次进入我国教育基本大法。为贯彻落实教育基本法，2016年9月，《教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》正式印发，[2]这也是我国教育部出台的首个关于学分认定转换的官方文件。2017年5月，广东省批准《广东终身教育资历框架等级标准》，[3]这是我国首个地方终身教育资历框架，有力地推进了广东地区的学分银行建设进程。

5.试点推进学习型城市建设

学习型城市建设作为终身教育体系构建的一环，受到了党和政府的高度关注。2011年7月，教育部印发《关于举办2011年全民终身学习活动周的通知》，倡导全国各个城市积极开展“终身学习周”活动，促进城市形成公民爱学习、乐学习、处处能学习的良好学习氛围。2011年1月，国务院办公厅发布《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，“以北京市、上海市、山东省济南市、广东省广州市为试点推进学习型城市建设”。徐莉开展了终身教育体系构建改革试点项目的成效研究，[4]认为我国学习型城市创建虽然理论较为滞后，但其实践展示了新时代背景下我国学习型城市创建的独特经验。2014年11月，教育部等七部门又颁布了《关于推进学习型城市建设的意见》，要求“在全国各类城市广泛开展学习型城市创建工作”，并从管理体制、法制建设、队伍建设等几个方面提出保障措施。

6.坚持推进成人高等教育改革

《纲要》规定“大力发展现代远程教育”，要求“办好开放大学，改革和完善高等教育自学考试制度”。2011年1月，国务院办公厅发布《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，以“北京市、上海市、江苏省、广东省、云南省、中央广播电视大学为试点”，“探索开放大学建设模式”。2012年6月，教育部签发三个批复，②我国开始在原广播电视大学的基础上成立开放大学，整合教育资源，促进学历教育与非学历教育的共同发展。2016年1月，教育部发布《关于办好开放大学的意见》，提出“到2020年，中国特色开放大学体系初步建成”的目标，明确了开放大学的十二项办学任务，提出了四项保障措施。

7.立法推进终身教育体系构建

2015年12月，我国对1995年颁布的《教育法》进行修订，以期用终身教育思想改进我国现有的教育体制，推动全民终身学习。鉴于目前我国并未进行终身教育的专项立法，所以，此法案的修改在一定程度上对我国终身教育体系的构建发挥着指导作用。同时，我国地方上相继出台终身教育条例，将终身教育体系的构建纳入法治化管理。上海市、太原市、河北省和宁波市各自结合本地区实际发展情况，分别颁布了《终身教育促进条例》；南京市、苏州市、青岛市、山东省也在积极筹备《终身教育促进条例》的立法工作。地方条例的颁布将为我国终身教育相关立法提供宝贵的经验，成为我国终身教育立法的先声。

(三)其他政策协同推进终身教育体系构建

“百年大计，教育为本”，终身教育理念也融入我国国家或地域的各项改革政策之中，影响其他公共政策的制定，成为推动我国发展的重要理论基石。2016年3月，国务院办公厅印发的《全民科学素质行动计划纲要实施方案(2016—2020年)的通知》中指出，要加强对农民、城镇劳动者、领导干部与公务员等群体的继续教育。2017年1月，国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》中指出，应发挥民办教育机构在终身教育体系构建中的作用。2017年，国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于深化医教协同进一步推进医学教育改革与发展的意见》中指出，应健全医学终身教育学习体系。此外，2013年发布的《教育部等部门关于实施教育扶贫工程意见的通知》、2016年发布的《“健康中国2030”规划纲要》、2018年发布的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》等各类文件都从不同的角度做出规定，协同推进我国终身教育体系的构建。

二、构建我国终身教育体系政策存在的问题

《纲要》颁布十年以来，我国终身教育体系构建获得了较大程度的发展，但是，面对纷繁复杂的现实状况，我国终身教育体系构建在政策制定上还存在着一些不足，具体有以下几方面。

(一)我国构建终身教育体系的专项政策和法律缺失

通过回顾与梳理发现，我国构建终身教育体系的政策均分散在国家或教育发展规划等文件之中，缺乏系统的专门针对终身教育体系构建的政策；虽然已颁布的政策频频指出要为终身教育立法，但是目前相关法律仍旧处于缺失状态。当前我国地方上已经出现的相关法律将会为国家制定终身教育法提供有益经验，但是存在以下共性问题：第一，对终身教育概念的认识未达到统一，普遍将学校教育系统排斥在外。第二，终身教育体系的构建注重强调政府权力的推动，忽视了个体的学习意愿与主动性。第三，条例内容较为宏观，多为理论倡导与观念宣传，政策可操作性不强。另外，《纲要》颁布以后，国家教育部成立了继续教育办公室这一行政机构来主管我国终身教育发展，但是继续教育主要面向的是走出正规学校教育系统的公民，而终身教育从纵向上来讲却涵盖人一生的各个学习阶段，所以我国终身教育体系容易出现注重继续教育而忽视其他教育类型的现象。终身教育体系构建过程中出现的困境也与研究开展不够密切有关。在概念方面，我国学界对于终身教育的概念甚至尚未统一，基于此基础之上的终身教育体系的概念也众说纷纭；在理论借鉴方面，研究者在进行研究时表现为简单的套用与照搬，忽视我国的实际情况；在立法方面，研究者缺乏整体思维和全面的研究视野，存在对公民学习权益的保护关注不够等问题。

(二)我国构建终身教育体系的政策出现断层

《纲要》颁布十年间，我国关于终身教育体系构建的政策数量较多，大量政策文件都从不同的角度着手，间接支持或主动构建终身教育体系。基本各种类型的教育政策都提出了自身的发展目标，但是仔细分析政策文本后发现，终身教育体系政策出现了断层，主要表现在以下两个方面：第一，终身教育体系构建相关政策缺乏详细的底层设计，使得政策目标与政策的现实推进无法有效衔接。例如，《关于加快发展现代职业教育的决定》提出要打通教育壁垒，实现“职业教育与普通教育相互沟通”，但是对于具体的管理办法、沟通途径、评价机制等均未做出明确规定。教育部发布的《关于办好开放大学的意见》中，虽然提出了“2020年中国特色开放大学体系初步建成”的目标，同时对开放大学的办学理念、办学方式、保障机制等也做出了规定，但是这一政策还是停留在“空泛讨论”“理念倡导”阶段，缺乏对各级各类开放大学之间的关系的明确界定，在后续配套政策的制定上也略显不足，导致我国在原广播电视大学基础上成立的开放大学大多还是按照旧有的机制运行。[5]第二，终身教育政策前瞻性不够，使得政策目标与教育的未来发展无法有效衔接。例如，在《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中，提出到2020年初步形成社区教育治理体系，然而并未在该体系初步形成后对社区教育的再发展方向提出详细的应对措施。因此，当这一初步目标达成以后，社区教育的发展可能会显得无所适从，影响其可持续发展。

(三)“终身教育体系”与“国民教育体系”并存

《纲要》中指出“现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成”。目前我国实行的是“两种教育体系”，而在《纲要》颁布十年以来，并未有国家文件政策对终身教育体系与国民教育体系做出确切的解释，所以，我国当前存在教育体系概念界定模糊、两种教育体系并存的问题。一个国家不能同时存在两种并行的教育体系，这样的政策表述在教育研究中存在学理层面的误区，在教育实践中不利于指导一线教育者。[6]在学术界，研究者对这两种教育体系看法不一：有研究者认为终身教育体系与国民教育体系是一种概念的不同表达，实际上是一种教育体系；[7]有研究者认为国民教育体系是上位概念，包含终身教育体系，国民教育体系是一个更为复杂的巨教育系统；[8]还有研究者认为终身教育体系是上位概念，国民教育体系是终身教育体系的组成部分。[9]在一线教育实践中，教师与家长坚持固有教育观念，“唯分数”论与“唯学历”论盛行，忽视对学生终身学习的意愿与能力的培养。学校、家庭、社会之间的教育衔接不够紧密，两种教育体系的并存阻碍了各级各类教育之间的融通。终身教育理念已经成为国际教育的发展主流，涌现出了大量的非正规、非正式的教育形式，对国家经济的发展、人民综合素质的提高起到了极为重要的促进作用。时代的变换要求我国教育体系进行更迭，终身教育体系重视正规、正式的教育，兼顾非正规、非正式的教育，应实现国民教育体系向终身教育体系的平稳过渡，用终身教育体系引领我国教育发展。

三、构建我国终身教育体系政策的趋势展望

促进我国加快形成完备的终身教育体系，实现学习型社会建设的目标，不仅是我国教育事业发展的追求，更是建立“社会主义现代化强国”的应有之义。在明确终身教育体系构建政策制定存在的问题的基础之上，提出如下建议：

(一)立法保障：加速推进终身教育立法

加速推进终身教育立法是我国加快构建终身教育体系的必要措施。“立法是政策研究的终极性建议”，[10]只有立法才能为构建终身教育体系提供强有力的组织保障、队伍保障、经费保障、学分认定规范保障等。通过研究国外已经出台的终身教育相关立法后发现，美、日、韩三国都分别在中央或地方设立了终身教育管理机构、实施机构，并且扩展了原有教育机构的职能：在学习主体上面向所有大众，为每个人提供丰富多样的学习机会；在学习内容上无所不包，从专业知识教学到生活技能教学，内容丰富；在经费上制定不同的政策以保证终身教育的经费投入。另外，美、日、韩三个国家终身教育体系的构建也各具特色，如美国建立了完备的自上而下的终身教育实施机构，日本发动民众成立非营市民团体，韩国在大学开设终身教育专业，致力于培养终身教育士，这些都为我国出台终身学习法与构建学习型社会提供了可借鉴的经验。在推进专项立法的过程中，我们也需要同步推进配套的法案建设。日本在1950年颁布了《图书馆法》，1951年颁布了《博物馆法》，我国也应积极完善相关法案，[11]全面推进终身教育体系构建的法律体系建设。

(二)政策统筹：加强终身教育政策的顶层设计与底层跟进

构建终身教育体系需要体系化的终身教育政策支撑，因此，应继续强化终身教育政策的顶层设计。我国需在现有条件下，继续完备相关体制机制，成立国家最高终身教育领导机构，统一管理与领导我国终身教育事业全局，统筹安排我国终身教育体系构建，负责制定终身教育专项政策，推进终身教育立法，协调各个教育类型的发展，促进我国形成各个阶段和各种类型的教育前后衔接、相互补充的局面。在宏观政策的指引下，应进一步制定详细的跟进政策，补充完善政策的分管单位、实施内容、实施节点、实施标准等一系列相关措施。如在2016年印发的《教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》中，提出推动高等学校间的学分认定与转换，但是对于高校实施学分转换的组织机构、高校何时推行学分认定与转换没有做出明确的时间限制；主张在高等学校之间成立学分认定试点，但是对具体的学校没有做出明确规定，这些都在一定程度上减慢了我国学分转换与认定的进程。我国研究者也应该加强对学分转换与成果认定的理论层面研究，借鉴国外资历框架结构，结合我国实际情况，为我国细化相关政策提供理论支撑。另外，虽然我国老年教育、社区教育、学习型城市建设等相关政策中都积极倡导“多元主体”参与终身教育体系建设，但是对于参与终身教育体系建设的准入机制、激励机制、评价机制等方面的规定还不完善，降低了民间力量参与终身教育体系建设的热情。

(三)教育体系：加快构建终身教育体系

针对“终身教育体系”与“国民教育体系”并存的问题，我国要加大终身教育体系的构建力度，用终身教育体系引领国家教育发展。终身教育是从“摇篮到坟墓”的教育过程，最新的研究甚至将胎教也划归在内。[12]当前我国九年义务教育、普通高中阶段教育已经形成完备的制度体系，但是，2011年国务院印发的《中国儿童发展纲要》尚未提及儿童终身教育发展问题。基础教育应将培养每个学生的“终身学习意识与能力”作为一项基本任务，[13]基础教育应被积极纳入终身教育体系。在职业教育方面，应进一步强化“职业教育普通化，普通教育职业化”趋势，灵活处理学术性与职业性之间的关系。一些欧洲国家(如芬兰、德国等)出现了为职业教育提供硕士学位的趋势，[14]英国也通过颁布国家职业资格等措施促进大学与技术学院之间的融通，这也是未来我国职业教育的发展方向。在高等教育方面，应进一步促进高等教育资源向社会开放，开放高等教育的人力、课程、场地等资源，增强高等教育为社会服务的功能。在教学上，应注重培养学习者持续学习的意愿与能力，可以与企业、职业教育机构、开放大学等进行合作，为学习者提供丰富可选的课程内容，并积极探索与试行学分的累计与转换，促进学习者学习成果的认证与转化。在继续教育方面，需统筹各类教育资源，丰富继续教育的内容与形式，满足学习者丰富多样的学习需求，大力发展社区教育、老年教育等多种类型的教育，拓宽学习者的学习通道。一些发达国家甚至将学习者在工作中的非正式学习成果也计入学分管理中，我国也应借鉴这一做法，促进各级各类教育之间的交流与融通。

总之，这十年间我国终身教育体系构建在政策的制定与颁布上取得了重大成就，职业教育、社区教育、老年教育、学习型城市建设也获得了极大的进步。但是，终身教育理念并没有像普通教育那样受到民众的普遍重视，存在学校教育忽视学生终身学习能力的培养、各级各类教育之间存在壁垒、教育资源整合不完善等问题。今后，我国应不断深化与完善终身教育政策，在政府引领下，用政策推动我国终身教育体系的构建。

【注释】

①国卉男的博士论文《终身教育政策研究》一文中，认为“终身教育政策可以表现为包括教育法律法规在内的一系列的关于终身教育发展的政策文本”。王大泉在《什么是好的政策研究中》一文中，提出“立法已经成为教育政策研究的终极性建议”。故本文将法律法规也纳入构建我国终身教育体系政策研究的范围之中。

②这三个批复分别为：《教育部关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复》(教发函〔2012〕103号)、《教育部关于同意北京广播电视大学更名为北京开放大学的批复》(教发函〔2012〕104号)、《教育部关于同意上海电视大学更名为上海开放大学的批复》(教发函〔2012〕105号)。